試論司法聯絡員制度

張修興　李潔鋒

80年代之后，我國農村實行土地承包經營制度，國家對鄉村社會的控制放松，大量人口不再依附于公社或集體，其所提供的糾紛解決機制失去意義，而古代的基層自治性糾紛解決機制幾乎已成廢墟，人們糾紛一起，即成訴訟，法院不堪其累，影響司法效率進而增加當事人的負擔，這就違背了人民法院司法為民的宗旨。同時，僅僅依靠法院判決往往不能達到調解所取得的良好政治效果與社會效果。而目前各地法院紛紛嘗試推行的司法聯絡員制度可以很好解決以上問題，司法聯絡員利用其人文、環境優勢為法院提供有利信息，協助法院開展調解、執行等工作，既緩解了司法資源的不足，真正實現案結事了，又便民、利民，減輕了當事人的負擔，是人民法院參與社會治安綜合治理的重要方式，是充分發揮基層自治組織作用的開創性措施，是貫徹落實科學發展觀的具體體現。本文就將從社會歷史發展的維度，并結合我院開展情況來探析該項制度產生的歷史淵源、具體內容、重大時代意義，以及保障等問題。

一、歷史淵源和產生背景

（一）古代基層自治性糾紛解決機制

中國歷史上“皇權止于縣政”,在晚清以前幾千年的時間里,國家權力正式設置到縣一級,在鄉村則實行地方性自治。因為傳統社會“皇權下縣”成本太高，在交通、信息等條件限制下，小農經濟的有限剩余實在難以維系皇權下沉必須建立的龐大官僚體系，對于那些離城、特別是京城較遠的鄉村社會，皇權往往“鞭長莫及”，。因此，韋伯認為，在傳統中國，“‘城市是沒有自治的品官所在地，——‘鄉村則是沒有品官的自治區?！保?］

在這種社會中，地方自治實際上是由鄉紳與宗族共同治理［2］,尤其以家族制度為基礎的鄉村自治發育完善，發展出了一種成熟的替代性糾紛解決方案，費孝通稱之為“長老統治”［3］，家族族長、長者行使著一定程度的司法職能。因為當事人盡管產生糾紛，但是傳統社會乃是“熟人社會”，顧慮到日后交往的需要，多數人不愿意就此決裂，而家族長輩間或地方士紳是雙方都熟識并認可的“權威”中間人，則其成為糾紛成功解決的實施者和保障者的理想人選。

這些民間自治性糾紛解決機制滿足了民眾對正義的需求，替代了國家政權的部分職能,減輕了國家統治的負荷,它有利于減緩農民與政府的沖突及改善政府形象，政府也樂觀其成，以此降低政府的司法與行政管理成本，一定意義上又防止和減緩了機構和官僚隊伍的過度膨脹,防治村干部腐敗,促進農村精神文明建設,也就從造成一種中國傳統意義上的“小政府,大社會”局面。

（二）晚清以降社會歷史發展需要新制度

從20世紀初建立現代國家開始，國家權力大幅度地向社會各領域擴張。在中華民國時期,雖然政府試圖將國家權力延伸到鄉村,如設立鄉政府等,但實際上,宗族在鄉村治理中所扮演的角色與作用仍然十分重要［4］。新中國成立后，人民公社體制確立，國家把對鄉村社會的控制推向極點，每個農民都被安排到一個自上而下的動員型控制體系中，在這套體系擠壓下，傳統社會結構逐漸瓦解，傳統基層自治性糾紛解決機制失去意義，公權力成為解決糾紛的惟一渠道，黨政權力普遍行使著準司法職能：人們遇到糾紛，通常是找“單位”，找上級，找村支書。

1980年代，農村實行土地承包經營制度，國家權力回縮上移，“鄉村自治”被重新釋放出來，而古代的那套自治性糾紛解決機制幾乎已成廢墟，人們糾紛一起，即成訴訟，結果法院審理案件的數量急劇增加，不堪其累。在這種情況下，從學界到政府，都重視起調解制度，一方面是強化司法調解，法律規定，民事訴訟在任何環節，都可以調解結案；另一方面完善人民調解員制度。關于后者，曾在80年代起到過重大作用，但是因為社會環境的變化、調解協議效力問題，以及調解員無薪酬、無辦公經費保障等原因造成1990年代中期之后，人民調解卻逐步進入低潮期，直至2000年前后成為一個低谷。

但是我國法治理念一度停留在只追求司法獨立，過度追求程序公正上，伴隨著社會經濟大環境的劇變和人民調解員制度的衰落，法院訴訟壓力越來越大，不堪重負，而人民滿意度卻因此而受到嚴重影響。隨后我國法治理念重新定位：按照科學發展觀的要求實現審判工作法律效果和政治效果、社會效果的統一。這就為當前的司法迷途指明了方向，人民法院要在工作思路上妥善處理程序公正與實體公正、更加注重促進社會和諧、更加注重保障民生、更加注重維護國家安全和社會穩定，處理好司法工作專業性與堅持群眾路線等的相互關系。

在這種歷史大背景下，司法聯絡員制度在各地雨后春筍般出現，它首先充分利用了數千年來我國基層自治性糾紛解決機制的遺風；其次利用聯絡員人文、環境優勢協助法院開展工作，緩解了司法資源的不足；最后讓司法聯絡員參與具體案件的調解，因其政治覺悟高、群眾威望高等特點，易于促使當事人達成和解，實現良好的政治效果與社會效果，維護了農村的和諧穩定。

二、主要內容及具體操作

根據《貴州省貞豐縣人民法院司法聯絡員管理辦法》（試行）的各項規定及各地的實踐經驗，筆者概況當前的司法聯絡員制度為：

（一）選任

司法聯絡員以村支書、村委員會主任、人民調解員、組長和人大代表組成的人員為主體，由縣法院商請鄉、鎮、辦事處黨委、政府從每個行政村或社區推薦產生，并頒發聘任書。

（二）主要職責和任務

負責宣傳法律、法規和政策；負責代為預約立案；適時向法院（或轄區法庭）反映區域內的難點和熱點問題和社會穩定動態；進行訴前社會調解，接受邀請參與具體案件的調解、執行案件的和解和信訪工作；協助法院做好送達、調查、勘驗、保全及執行等工作事宜；在審判、執行工作中，對于婚姻家庭糾紛、相鄰關系、宅基地侵權、土地承包等糾紛，法院在調解執行過程中，適時邀請司法聯絡員參與調解和協調；在執行工作中，必要時司法聯絡員向法院提供被執行人的財產信息，并協助做好被執行人的思想工作，促成當事人達成執行和解協議；當被執行人下落不明時，司法聯絡員可以提供被執行人去向；強制執行被執行人的財產時，受邀請現場見證；在信訪工作中，法官通過了解涉法涉訴信訪人的情況，邀請聯絡員參與做好涉法涉訴信訪人及其親屬的思想工作，幫助信訪人解決實際問題；監督和反饋人民法院執行“五個嚴禁”情況。

（三）相關配套制度

1、聯系制度。每個聯絡員都持有法院聘書和通訊卡，在工作中一旦遇到難題，可以隨時打電話向法官咨詢，征求意見。

2、培訓制度。法院定期或適時對轄區司法聯絡員開展集中培訓，積極邀請聯絡員旁聽庭審，隨時接受聯絡員的咨詢。

3、激勵制度。法院對司法聯絡員工作情況實行每半年通報一次，對工作成效顯著者，年終給于精神鼓勵和物質獎勵。

4、經費補助制度。結合工作量大小等實際狀況，確定合理的補助標準，給予一定得通信費資訊補助。

5、免除制度。比如不履行或不正當履行、身體健康、違法違紀等方面原因。

三、重大意義和作用

（一）節約司法資源

當前，法官人員不足，斷層現象嚴重是客觀存在和應該正視的一個問題，一個法庭的兩三名法官要管轄兩、三個鄉鎮的事務，必然出現手長衣袖短、心有余而力不足的狀況，這不但有損法院的形象、法律的尊嚴，也使大量矛盾得不到及時解決，留下不安定的隱患，同時增加當事人進行訴訟所耗費的時間、精力和財物，不能充分體現民生是最大的公務這一要求，盡管我院近年來加強了巡回審理、就地辦案的力度，仍不能滿足群眾日益增長的司法需求。所以，建立一支涵蓋全縣的司法聯絡員隊伍，以其置身于最基層、置身于最廣大人民群眾的優勢，來化解群眾的矛盾、排解群眾的糾紛、教育和引導群眾以合法、合理的方式表達利益訴求，通過其與法官的對接、預約，在確定的時間、確定的地點，引導群眾或由群眾直接與法官見面，對法律的宣傳、當事人訴訟成本的減少、審判資源的節約、無疑是一個好的辦法。2008年我院在全縣范圍內聘請了165名聯絡員，全年聯絡員協助調解案件58件，送達傳票近131份，代為預約立案44件，協助執行案件62件，效果顯著，節約訴訟費用3萬余元。

（二）便民、利民，減少當事人的負擔

大量社會不穩定、不和諧因素發生在基層，化解矛盾，解決問題也要依靠基層，這是多年來的工作經驗，也是一條重要原則，要始終把加強基層基礎建設作為構建社會主義和諧社會的戰略性、根本性任務來抓。司法聯絡員制度是人民法院參與社會治安綜合治理的重要方式，是充分發揮群防群治組織的作用，努力實現社會矛盾糾紛就地化解的一項新的舉措，因為司法聯絡員都是當地黨委、政府、人大推薦出來的，在當地政治覺悟較高、文化程度較高、群眾威信較高、調節能力較強、工作責任心較強的社會骨干，他們對當地群眾矛盾糾紛的起因、形成、事態的大小，以及解決矛盾的“疙瘩”在什么地方，關鍵的人物是誰都非常清楚，有他們的積極參與，當地大部分矛盾就能就地解決，減少大量社會不穩定、不和諧因素，有了他們的合理引導，將為確需訴訟的群眾節約大量因官司耗費的時間、精力和財力，真正做到為百姓辦好事、辦實事的司法便民、利民要求。

（三）順應時代發展

現階段的社會矛盾涉及多層次的社會關系、多樣化的矛盾主體、多領域的利益沖突，以及體制、機制、政策、法律、觀念等多方面的因素，解決這些矛盾糾紛，受到經濟、社會、文化發展水平等方面的制約，不是一種手段、一個部門就能做到的，必須分流處理，建立和完善多方面多層次的矛盾糾紛解決機制，既要重視法律手段的調解作用，充分發揮司法機關的職能作用，又不能絕對化、簡單化，即使進入司法渠道，也要把處理過程變成加強思想工作，理順情緒的過程，要處理好越來越突出的矛盾糾紛與有限的司法資源之間的矛盾，解決好維護穩定工作中源頭預防和末端處理之間的關系，構建以人民調解為基礎，加強行政調解和司法調解，三種調解手段相互銜接配合的大調解工作體系，盡量少一些“對簿公堂”，多一些調解疏導，融法、理、情為一體，化解矛盾，促進和諧。

四、保障問題和注意事項

2009年我院在全縣156個村、8個社區、居委會增設163名聯絡員，壯大司法聯絡員隊伍，建成了遍及全縣各村、社區、居委會的司法聯絡員網絡，并確立了全縣各村、居委會司法聯絡員聯系點，張貼了各類訴訟須知，使司法為民、親民、便民的措施輻射到每一個村落、每一位農民，讓人民群眾以最短的時間、最少的投入享受司法人文關懷，促進農村社會的和諧與穩定。但筆者也發現，司法聯絡員制度在運行發展中面臨諸多問題，應著力解決保障問題和加強業務指導等。

（一）解決司法聯絡員的后顧之憂

自該項制度實施以來，廣大司法聯絡員兢兢業業、任勞任怨，一方面向當事人和群眾宣傳法律，解決周邊群眾實際生活中的法律難題，另一方面及時收集和反饋涉訴人員的信息，協助法院開展調解、保全、送達、執行、信訪等工作，減輕了法院的訴訟壓力。

但是像筆者所在的西部少數民族地區，由于受傳統風俗的影響，群眾宗族意識濃厚、民風彪悍，法院部門開展工作時難免一些安全方面之虞，但僅限特定情形之下，而司法聯絡員與案件當事人往往都是鄉里之間，尤其是在協助法院回饋涉訴人員信息、保全、執行中，容易造成群眾的誤解、侮辱和事后報復，甚或拳腳相加，造成人身和精神傷害，危及生命，卻沒有相應任何保障措施，導致個別聯絡員開展工作畏首畏尾，包袱沉重。

為解決司法聯絡員的后顧之憂，我們應積極研究建立相關體制機制，注意保護司法聯絡員的人身安全，多多替他們著想；政府也要對其進行政策傾斜，在政治方面給于優待。這就將大大激發司法聯絡員的工作熱情，積極地協助法院工作。

（二）司法聯絡員社會保障之解決

協助審判和和執行勢必消耗一定的時間和精力，與此同時，對司法聯絡員的培訓教育等，也需要一定經費。最好的解決辦法是法院能夠從政府財政中爭取到專項經費，也可考慮借鑒人民陪審員制度的做法，將這項經費列入人民法院和司法行政機關業務經費，由同級政府財政予以保障。

（三）要善于利用各方面的有利因素來化解矛盾糾紛

調解是一門藝術，而真正的調解藝術是從成功調解糾紛的基礎上總結的，但是方法不當和不合法的調解，不但使矛盾得不到化解，反而可能使矛盾激化，法院要積極指導司法聯絡員以一顆熱忱的心對待此項工作，使其為群眾辦好事、辦實事，將此項工作有序推進。

五、結語

我們的司法聯絡員制度是一項探索性新制度，還有一個補充完善的過程，它是受到古代基層自治性糾紛解決機制啟示，結合司法聯絡員政治覺悟高、群眾威信較高、調解能力強得特點，按照“實現審判工作法律效果和政治效果、社會效果的統一”的要求而應運產生的開創性新制度，其勢必將大量化解基層矛盾，減輕基層法院的訴訟壓力，維護農村的穩定和長治久安，對當前的和諧社會建設大有裨益，是真正貫徹落實科學發展觀的重要舉措。

參考文獻：

［1］［德］馬克斯?韋伯：儒教與道教［M］.北京：商務印書館，1995,（P145）.

［2］費孝通:鄉土中國生育制度〔M〕.北京:北京大學出版社，1998.

［3］費孝通:江村經濟:中國農民生活〔M〕.南京:江蘇人民出版社，1996.

［4］陳翰笙:解放前的地主與農民，華南農村危機研究〔M〕.北京中國社會科學出版社，1984，(23).