近代中國外人在華治外法權的經濟后果

鄭 率

(吉林大學文學院,吉林長春 130012)

近代列強在中國的治外法權 (extraterritoriality)①,又稱領事裁判權 (consular jurisdication)②,近代從1843年至1918年先后有19個國家從中國取得,一般對其后果描述如下:嚴重破壞中國的司法主權;外國侵略者在中國犯罪的護身符;外國侵略者肆意侵害中國人民生命財產、鎮壓革命運動的工具。近代外人享有治外法權,就意味著他們不但可以自由進出中國,自由在中國居留,還可以在中國不受中國法律和司法管轄。這是總體上而論的治外法權的后果。

治外法權,本來是外交慣例,是在別國領土上有限度的主權,但近代列強在華卻追求“絕對豁免”,這實際上是曲解治外法權,按其理解,外人可以在中國為所欲為,一切法律、條約、情理均可以置之不顧。外人對治外法權的曲解,實際上是列強在華權益的底線。各國放棄關稅特權,可以歸還中國租界、租借地,但治外法權問題卻遲遲不肯讓步,原因就在于上面所述。外人作奸犯科,非法牟利,都可以通過這種“絕對豁免”的曲解來推卸責任,這實際上是不平等的條約制度的最后托辭和帝國主義侵略的自我圓場。

對于近代列強在華治外法權一般的關注均集中于政治和法律范圍,而對于其經濟影響很少論及。事實上,治外法權的經濟影響是相當重大的,不容忽視。雷麥曾注意到:“治外法權是這種系統③中最重要的制度。治外法權就是外國的法律推廣到外國旅華的公民身上,換言之,就是這些公民并不受中國政府法權的管轄?！瓮夥噙m用于公司和民事訴訟,其經濟上的意義即在這方面。外國政府在中國設立法院,執行條約的規定,有時還可制定關于在華營業的公司組織法。此種公司,中國人和外國人同樣可以參加。這樣一來,就大大攪亂了測量外人在華投資的問題,并且造成了紊亂的商業競爭情形,以及復雜的征稅問題。這種問題,在外商公司只限于?？诘倪M出口業時,就更加困難;而經管中國一條重要鐵路的外商公司不受中國政府法權的管轄時,就尤為困難。這種鐵路若為外國政府所有,則其投資的經濟意義往往被政治意義所掩沒?！盵1]雷麥所言,本來是理解近代外人在華治外法權內涵的題中應有之義,但后來反而為史家所忽略。若重新審視近代中國外人在華治外法權的影響,實際上其對外人的經濟意義很可能遠超過政治意義。

下面就治外法權在經濟領域的具體表現,如設廠、貨幣發行、納稅、產權糾紛等進行概括論述,并從外國和中國兩個角度解析治外法權的經濟后果。

一、治外法權與外人非法設廠

清代對工業的限制比前代要松弛,但“抑商”④的氛圍依然濃厚,缺乏良好的投資環境?！扒宕鷮γ耖g手工業的發展,除苛派勒索外,大體已沒有什么禁令。但也不提倡?！盵2]一般來說,興辦工業要接受政府的準許和監督,這是對興辦工業形成限制的主要原因。政府方面對興辦工業的“商”還抱著歧視態度,總是擔心民間辦工業導致聚眾滋事,不時采取防范措施,甚至直接進行干預,要么是腐敗官員的敲詐勒索,都形成嚴重障礙。我們說晚清時期對民間興辦工業的“限制”,其實主要就是上述障礙,即工業在設廠、經營、銷售等方面,都有來自政府的嚴重干擾。

晚清時期,這種狀態一直延續。對于新式工業的態度,清政府仍與以往一樣,不禁止,也不提倡。清政府在甲午戰前始終沒有正式承認其合法地位。這些企業沒有任何法律保障,聽憑官方的干擾。例如:1881年繼昌隆繅絲廠被南海知縣以“專利病民”、“奪人生業”、“男女混雜,易生瓜李之嫌”為由封閉,遷往澳門,直到南海知縣易人,才又遷回。再如:1893年北京設立的機器磨坊,被政府官吏視為“不安本分”的“刁商”,遭飭令關閉。[3]企業要開辦,生存,發展,必須要有官府的庇護,否則會困難重重。對待外人設立的新式企業,清政府也是持一樣的態度?！恶R關條約》簽訂之前外國在華設立的工廠,均沒有獲得清政府批準。不過,外資企業要比本國商辦企業的境況好得多,這是因為外人有治外法權的保護。

甲午前,英、美等國先后向清政府提出在中國投資設廠的要求,均遭拒絕。在提出要求之前,外人實際上就已經開始設廠了,越到后來越多。清政府對于未經批準設立外資企業,采取了一些抵制的措施,但并未禁止。這些措施并不是清政府有意維護國家司法主權,而是一些外資企業觸犯了官方的利益,如威脅到官辦洋務企業的收益,影響財政收入等,其他情況清政府就眼睜眼閉了。[4]清政府無法禁止、清查外人的治外法權保護下的企業,這樣,很多外資企業興辦起來。[5]這些外資企業的興辦固然不能被阻止,更重要的是在經營和銷售過程中,由于治外法權的保護,較少受到干預、騷擾、勒索。正是由于這一點,中國民間資本紛紛涌向外資企業,此所謂“華商附股”。不過,工業中華商附股的并不多,大多數華商還是投資于商業,因為甲午前商業利益是外人最重視的,發展最盛,而工業僅僅是補充。

直到甲午后,清政府放寬對民間設廠的限制 (實際上這是對既定事實的認可)。此后,外人和華人設廠掀起熱潮,中國的工業化開始加速推進。

二、治外法權與外資銀行的貨幣發行

與上述非法設廠一個道理,甲午前的外資銀行也是非法設立。這里不討論銀行設立合法與否,我們只是探討銀行的經營活動。這些外資銀行在中國,由于有治外法權的保護,并不是按照中國的法律行事,而是以本國的法律和外人的利益為準繩。在它們的經營活動中,以發行貨幣的侵害中國主權程度為最。國內學者認為:“在華外籍銀行,一力面是列強對華資本輸出,進行高利貸掠奪的工具;另一方面,它們利用不平等條約作護符,擅自在中國各地發行貨幣,利用大量外幣在中國境內的流通,增強了它們的借貸資本,進一步地擾亂并且控制了中國各大城市的金融市場,迫使中國人民長期接受它們的宰割與壓迫,新的生產力得不到發展?！盵6]國外學者認為:“所有在中國開業的外國銀行不是在‘條約口岸’就是在北京的‘使館區’內。作為外國的法人,它們都享有治外法權,因此在發行流通券上不受中國政府的管束,也不受關于銀行的其他中國條例和章程的約束?！盵7]對于近代中國混亂的幣制來說,外資銀行濫發貨幣實際上是起到了推波助瀾的負面作用。

三、治外法權與外人納稅

近代列強在中國享有協定關稅特權,但外人實際并不滿足,復憑借治外法權進行走私和偷稅漏稅等非法活動。外僑稅捐在中外談判中經常引起爭議。

由于外人有協定關稅權,在進出口貿易方面自然占優勢,但事情并不是到此為止,“除了關稅權,外國人還謀得了不納其他捐稅的特權,如免納過境稅和其他子口稅、印花稅、銷場稅和消費稅等,甚至不交納個人和家庭所需物品的關稅及其他稅。這種特權開始并未有條約明例,而是列強各國故意在條約中只規定關稅而不論其他,然后對條約解釋成免征其他?！盵8]

關于外僑捐稅問題,王寵惠在1925-1926年的關稅會議上說:“征稅權是一國行政中所固有的。在一個完全主權國,這種行政權利的行使不受任何限制,所以它的征稅權利也不受任何限制。至于說到中國,自從它和外國發生貿易關系以來,在任何條約中都沒有允許居住在租界內外的外人免稅的規定。但近年來,中國開始實施它的稅法,外人竟借口他們居住在租界內,或借口他們未奉到本國政府的訓令,而拒絕履行他們的義務。此外居住于租界以外或鐵路區以內的外人,對這些條約又另有解釋,也采取了同樣的態度。不幸這種榜樣甚至居住在租界內和鐵路區內的中國人也引以為例,他們也受到鼓勵不愿付稅。中國政府雖采取各種措置以消除這種情況,但仍未獲得令人滿意的結果,中國政府被迫在租界和鐵路區四周設立臨時稅卡以征收稅捐,這種不正常的情況不僅有害中國政府的行政權力,而且有害于中外貿易?！盵7]

王寵惠所說,乃是實情,如1902年英美煙公司在中國建立工廠后,1905年獲中國政府允許將應納稅率由7.5%降為2.5%,1916年中國政府制定卷煙稅法,英美煙公司以治外法權為借口,拒不執行,要求中國政府按照它們要求的條件納稅。[9]英美煙公司與國民黨政府相勾結各得其利,先以租界治外法權為保護,竟然對生產卷煙拒絕納稅,而國民黨政府因財政困難,不得不乞求財大氣粗的英美煙公司告貸借款,就用制定有利于英美煙公司的卷煙稅制作交換條件,如“二五捐”、又把“七級制”改為“二級制”,英美煙公司大大獲利,而華商煙廠卻深受其害,甚至關廠倒閉。

外人拒絕納稅,是治外法權的直接體現和經濟后果。中國政府的稅收主權受到侵蝕并影響了中國政府的財政收入,引起華商外商之間待遇的不公平。

四、治外法權與中外產權糾紛

有了治外法權的庇護,外人在產權方面與中國產生爭執的時候,占盡優勢。

例1:土地出租及所有權,如日本在東北的“商租權”。

雖然外國人在取得土地方面有治外法權的保護可以做超越法律和條約規定的事情,但有些情況值得注意:“許多中國人為了要將他們的土地置于外國保護之下,就把土地租給外國人,這些外國人就在他們各自本國的領事館正式予以登記,但又給了中國業主私人的字據,說明租賃的條件,這些條件事實上是把土地的真正利益和所有權留在中國業主的手里。實在的情況是:在各‘條約口岸’很大部分名義上由外國人以永租權持有的土地,實際上是中國人的財產?！盵7]

例2:企業產權糾紛,如開平煤礦案。

開平煤礦是晚清的一家官辦企業,效益較好。義和團戰爭期間,煤礦被八國聯軍占領,德籍津海關稅務司德璀琳 (Gustav Detring)、英國商人墨林 (C1A1Moreing)和美國工程師胡佛 (Herbert Hoover)聯手誘逼開平礦務局督辦張翼,1901年將該局出售,成立了按英國公司法注冊的開平礦務有限公司。而張翼卻向清政府謊稱開平礦務局改為“開平礦務局加招洋股,改為中外合辦有限公司,以保利權而維商本”,清廷未發覺有異。直到1902年,直隸總督袁世凱發現情況不對,真相才大白。清政府責令張翼設法收回開平煤礦,張翼并于1904年去倫敦高等法院投訴,沒有結果。

中國方面之敗訴,實因為倫敦高等法院根據開平煤礦在英國注冊,而英國在中國擁有治外法權,英資在華公司遵照英國法律,而非中國法律。中國無法挽回被詐騙的利權,根本原因就在于治外法權。[10]這種產權糾紛,此后還有發生,如焦作煤礦案和開平煤礦案如出一轍。這表明在中外產權糾紛方面列強的治外法權對外人產生庇護作用。

五、余論

近代外人在受益于華治外法權之處,在經濟方面有著諸多表現,與政治方面所得并不遜色。這種結果的出現,是源于以下原因:

其一,列強對商業利益的追求。帝國主義列強侵華,對商業利益是極其重視的,在中國的一切活動最終是要帶來商業的實惠,即使是熱衷侵略領土、擴張版圖的俄日等國也是如此。其實治外法權最早也是出于經濟目的。鴉片戰爭后中英談判中耆英和璞鼎查即互換照會,闡明以后商欠,官不代償,英不庇匿奸民,如中英人民訴訟,“英人歸英國自理、華民由中國訊究”,亦即英人享有治外法權。[11]

其二,近代中外之間存在著制度競爭。近代中國制度不良,缺漏重重,諸多華人與外人聯合的事例,如華商附股、買辦受庇外人、買賣子口稅單等華洋勾結的行為,實際上都和本國的制度不良密切相關。作為“經濟人”,中國的商家在從事經營活動時,一定會避開不利的制度環境,而趨向有利的制度環境。外人控制的地區,如殖民地、租界、租借地、通商口岸的制度環境雖然與中國政府的權力沖突,這些地區外人的治外法權也給中國人不公平的待遇,但對于企業的經營來說,其制度環境比其他地區要完善、寬松得多,因此中國商家趨之若鶩,也在情理之中。這應該算中外之間的制度競爭吧。

[注 釋]

①治外法權清朝最早在1835年給予中亞浩罕國,詳見費正清《劍橋中國晚清史(上卷)》,中國社會科學出版社,1993年版,第417-429頁。但潘志平《中亞浩罕國與清代新疆》(中國社會科學出版社,1991年版,第145頁)有不同見解。

②兩者實際上是有差別的,治外法權的內涵大于領事裁判權。錢端升指出:“就受治之人而言,治外法權可為兩種:一為外交官吏所享者;二為普通居留外國之人民所享者。前者為萬國所通行,于一國主權實無多大侵害”,“后者為侵害一國主權之惡制”。參見錢端升《錢端升學術論著自選集》,北京師范學院出版社,1991年版,第430頁。

③指外人在華居住、營業和貿易的全部法律系統。

④“商”的含義直到今日仍相當寬泛,人們一般把流通領域稱為“商”,但流通領域之外工業、服務業等也總在廣義上被稱作“商”,這就是說農業領域之外的都可以被稱作“商”。

[1]雷麥.外人在華投資[M].北京:商務印書館,1959:81.

[2]許滌新,吳承明.中國資本主義發展史:第1卷[M].北京:人民出版社,1985:716.

[3]孫毓棠.中國近代工業史資料:第1輯,下冊[M].北京:科學出版社,1957:964,988.

[4]汪敬虞.十九世紀西方資本主義對中國的經濟侵略[M].北京:人民出版社,1983:295-300.

[5]孫毓棠.中日甲午戰爭前外國資本再中國經營的近代工業簡表[J].抗戈集.北京:中華書局,1981:125-133.

[6]獻可.近百年來帝國主義在華銀行發行紙幣概況·前言[M].上海:上海人民出版社,1958.

[7]威羅貝.外人在華特權和利益[M].北京:生活·讀書·新知三聯書店,1957:354,366-367,423.

[8]梁淑英.外人在華待遇[M].北京:中國政法大學出版社,1997:72.

[9]汪敬虞.中國近代經濟史(1895-1927)[M].北京:人民出版社,2000:7-8.

[10]魏子初.帝國主義與開灤煤礦[M].北京:神州國光社,1954:39-101.

[11]郭廷以.近代中國史綱:上冊[M].北京:中國社會科學出版社,1999:69.