行政公益訴訟之理論基礎定位及價值

張 華

(黃岡師范學院 政法學院,湖北 黃岡 438000)

行政公益訴訟之理論基礎定位及價值

張 華

(黃岡師范學院 政法學院,湖北 黃岡 438000)

行政公益訴訟的理論基礎,是其理論發展與制度建構的基石。行政公益訴訟本質上,是對公民共同交往行為中公共意志的救濟與維護,因此,對公共利益的捍衛便成為行政公益訴訟建構與發展的出發點與歸屬,也即理論基礎之所在。同時,厘定公共利益之根本地位對行政公益訴訟理論與實踐的推進具有極大的導向價值。

行政公益訴訟;理論基礎;公共利益本位;價值

行政公益訴訟,通常而言是指“公民和社會組織以及檢察機關認為行政主體的行政行為侵犯了公共利益,依法向法院提起訴訟,法院對被訴行政行為依法審查并作出相應裁判的活動”[1]。行政公益訴訟這一概念盡管在我國只是一個舶來品,其同時亦是中國法治發展的必然產物。自上世紀 90年代末以來,關于行政公益訴訟的研究成果雖然層出不窮。但是,在法律實務中,行政公益訴訟并未獲得其應有的地位,相關的制度仍未形成體系。問題的解決當然需要我們理論與實務界探究與努力,但其中首先需要解決的是行政公益訴訟的理論基礎問題。行政公益訴訟的理論基礎意指行政公益訴訟理論體系中,最根本、最核心的基礎理論,它構成整個行政訴訟制度存在、建設與發展的出發點和歸屬。行政公益訴訟的基礎理論可以再進一步細分,其理論基礎則不具有可再分性,它是整個行政公益訴訟理論體系架構的最原初的基石。因此,厘定行政公益訴訟的理論基礎對行政公益訴訟的體系化建構就有根本的導向價值。

一、行政公益訴訟之源流

公益訴訟源自古羅馬的法律制度。在古羅馬訴訟程序中,有公益訴訟和私益訴訟之分,私益訴訟是涉及個人利益關系并以保護個人所有權利為目的的訴訟,僅特定人才可提起。凡個人受到不法侵害致使個人的權利遭受損失的,縱然是刑事訴訟,也只能是“私訴”。也即,以私人資格發生并以保護私人權益為目的的訴訟,叫私益訴訟。公益訴訟乃是保護社會公共利益的訴訟,除法律有特別規定者外,凡羅馬市民均可提起。在古羅馬法中,公益訴訟的實質含義是,原告代表社會集體利益而非個人利益而起訴[2]。古羅馬公益訴訟的產生是古羅馬國家機構的不健全的產物,古羅馬當時的政權機構,遠沒有近代這樣健全和周密,因為僅僅依靠官吏的力量維護社會公共利益遠不足夠,因此授權市民代表社會集體直接起訴,以補救其不足。

現代行政公益訴訟的創始國是美國。產業革命以后,隨著現代社會的復雜化,各種介于私權與公權之間的分散的或集中的不特定多數人權利日益增多,法律糾紛呈現出群體化或集團化的趨向,傳統的嚴格的私人訴訟與公訴二分法已日漸不能適應社會發展的需求。一戰以后,科學技術和經濟迅速發展導致各種社會矛盾一度尖銳,為平衡各方面的利益,西方國家普遍實行了國家干預主義,行政權力逐漸滲透到社會的方方面面。與此同時,民主思潮激蕩,加強對行政權力監督的呼聲高漲,越來越多的公民和社會團體不僅要求司法加強對侵害私人利益的行政行為的審查,同時也要求司法介入損害公共利益的違法或不當的行政行為。在這種背景下,行政公益訴訟制度率先在美國產生。1943年,美國通過“紐約州工業聯合會訴伊克斯案”的審判,確立了“私人檢察總長制度”。根據這一制度,聯邦議會可以授權檢察總長申請對某行政行為進行司法審查,也可以授權其他私人或團體,為了公共利益,以“私人檢察總長”的身份,針對行政機關及其工作人員的非法作為或不作為提起行政訴訟。此后,美國的《反政府欺詐法》、《謝爾曼反托拉斯法》、《清潔水法》等多部成文法根據這一原則,規定了行政公益訴訟制度。同樣,德國、英國等其他發達國家也相繼建立了行政公益訴訟制度。

二、公共利益本位:行政公益訴訟理論基礎之選擇

正如前文所指出,行政公益訴訟的理論基礎須能揭示行政公益訴訟存在與發展的出發點與歸屬,是行政公益訴訟理論體系與制度系統建構的根本所在。公共利益本位論,即認為法的基礎是利益關系[3],在行政公益訴訟過程中公共利益與個人利益的關系是對立統一的,在公共利益與個人利益的博弈關系中得以公共利益為根本,尊崇與維護公民在交往生活中所形成的共同的善,一旦這種共同的善遭到侵害,則任何公民、法人或其他組織都有權益與義務加以維護,法院得為其提供公正的裁判與救濟。畢竟公共利益的彰顯是行政公益訴訟產生的思想基礎與社會基礎,乃至發展的皈依之所在。

(一)權利本位到公益本位的轉向:公益訴訟產生的思想基礎

行政公益訴訟理論是伴隨著現代行政法治思想的憲政轉向而產生與發展的。行政法從控權論 (即權利本位價值觀)向公共利益本位論 (即公益本位的價值觀)的轉向,是公益訴訟產生發展的思想基礎。

美國哲學家羅爾斯在其《正義論》中將權利本位的價值觀詮釋得淋漓盡致。羅爾斯放棄了當時占統治地位的功利主義傳統,而立足于契約論和康德的自由主義哲學,并從個人主義的角度對權利問題進行了重新考量。以羅爾斯為代表的這種新自由主義的核心觀點是:必須給正義、公平和個人權利以優先的地位。即一個公正的社會不是努力促進任何其他的特定目的,而是在不與他人的自由相沖突的條件下使其公民追逐其自己的目的。易言之,新自由主義認為,使一個公正的社會公正的東西不是它所要達到的目的,而恰恰是它預先在各種對立的目的之間進行選擇的取舍權。在其憲法和法律中,這個公正的社會努力提供一種框架,公民在這種框架中追逐自己的價值與目標,而不與他人的自由相沖突。傳統的行政法就是在這種自由主義的憲政觀的影響下認為社會高于國家,并通過彰顯個體與眾不同的獨立性提高反對原有專制統治秩序的積極性,主張以個體的人為出發點,一個人的自然權利為本位,鼓吹個人利益的至上性,認為人的自然權利先于一切其他國家和社會利益而存在,國家的出現是在個人同意的基礎上通過訂立社會契約而產生的,行政法的根本功效即在于維護個人權利與自由,控制國家行政權?？傊?新自由主義充分展示了權利本位的法律價值觀,在此情勢下,行政公益訴訟就是一種贅余。

但伴隨著憲政的推進行政法治理念在其訴求下獲得了新發展,傳統的行政已向服務行政轉變,“服務與合作”已成為行政法的根本價值訴求。相應的權利本位觀也開始向公益本位法律價值觀轉變。新社群主義的代表人物桑德爾指出,權利以及界定權利的正義原則都必須建立在普遍的善之上,善優先于權利和正義原則。這是因為,首先把政治建立在權利之上意味著相信正義對于我們的所有的特殊目的,包括我們對善的感知。其次,接受正義優先于我們對善的感知,意味著相信我們的認同可以先于善而確立。否則,我們對善的感知會進入我們對正義的感知。最后,由于我們的認同是由我們對善的感知構成的,所以正義不可能具有優先性?！吧缛褐髁x者所說的普遍的善 (universal good),在現實的社會生活中的物化形式便是公共利益,或簡稱公益。于是,善優先于權利的社群主義命題便引申出第二個重要結論,即公共利益優先于個人權利?！盵4]而法國學者狄驥更是將社會公共利益的價值推向了更理性與系統的層面。因此,行政法作為維護與執行公意的規范,行政主體作為行政法治的踐行者更需要優先考慮社會公共利益,并且為其提供制度。但公共善遭到侵害,行政法上的救濟就不能仍舊采取迂回戰術,而更重要的通過司法途徑,采取行政公益訴訟的方式給予更可靠的保障。

(二)公共利益本位:行政公益訴訟之發展皈依

行政權的產生就是人民基于公共福利的需要而選舉產生政府,并賦予它們權力的。公共權力在氏族社會時期就已經產生,馬克思和恩格斯很早就注意到人類公共權力問題,并且不止一次談論到人類公共權力的來源,他們一再強調公共權力是社會公共利益和公共意志的體現?！艾F代政府是作為公共空間的保證人,它既是權利的工具,又是權利的表達?！盵5]但是,這種表達絕不是某個人的權利,而是維護的公民的共同的意志——當然,正如盧梭所稱的,這種共同意志是“公意”而非“眾意”。用雪萊的話就是:“政府沒有任何權利,它是許多個人為了保障他們自己權利的目的而選擇的代表團體。因此,政府僅僅在這些人的同意之下而存在,其作用也僅僅在于為他們的福利而進行活動。如果這些個人認為他們自己或他們的先人所制定的政府形式已不適于為他們謀福利,他們有權改變它”[6]。而不管是稱政府是為了實現公民意志而生,還是說政府是“許多個人為了保障他們自己權利的目的而選擇的代表團體”,其存在的根本訴求即是維護公民權利,保障民主。民主才是行政權行使的真正皈依所在。

然而,民主在一定程度上是建立在協商的基礎上,這也意味著民主是一種妥協的公共意志的體現。特別是伴隨著現代公民意識的長成,公民身份的形成,我們所稱的行政權所維護的公民權,其實其已不再只是通常所理解的公民個體的權利——當然對公民個體權利的保障亦是行政法的價值追求之一,更重要的一個方面在于對公民集體、群體權利的保障。唯有如此,才能真正回應憲政環境下公民民主的呼聲。行政公益訴訟作為行政法學的研究的重要內容之一,作為踐行行政法治的一個重要方面,以及行政法體系的重要制度,要遵循行政法治的整體訴求——對公民民主的保障,救濟共同的善、維護公民的共同意志,亦成為行政公益訴訟理論體系與制度構架的終極訴求之所在。在此意義,顯然可以置言,公共利益本位是行政公益訴訟的皈依所在,也是其理論基礎之所在。

三、公共利益本位論之于行政公益訴訟的價值

依據馬克思主義觀點,價值意味著主體滿足客體需要的屬性。對于行政公益訴訟而言,公共利益本位論作為一種理論的存在顯然是為其服務的。公共利益本位論作為行政公益訴訟的理論基礎,對行政公益訴訟的理論與實踐具有重要價值。其存在不僅導向著行政公益訴訟所應遵循的基本原則,也指導著行政公益訴訟的具體制度建構。

(一)公共利益本位論之于行政公益訴訟原則的厘定

卡佩萊蒂教授曾明確指出,“隨著現代社會的復雜化,單單一個行動就致使許多人或許得到利益或許蒙受不利的事件頻繁發生,其結果使得傳統的把一個訴訟案件僅放在兩個當事人之間進行考慮的框架越發顯得不甚完備”[7]。面對影響廣泛的行政行為,其實質亦點明了行政公益訴訟存在的必要性。既然行政公益訴訟是補充局限在兩個當事人之間的傳統訴訟模式的不足,那么其是否應當遵循一些特別的原則呢?公共利益本位論厘定了其得貫徹以下幾大原則:

1.訴前協商原則。這里的協商主要是指公民之間的協商。行政公益訴訟的目的在于補救公共利益所遭受的損害,維護公民的共同利益。因而誰將作為公民集體的代表,誰能確實為公共利益的實現而將行政主體訴諸司法機關,必定得實現在主張訴權的公民之間有一個協商的過程。唯有在對話、溝通過程中才能讓公民代表獲得公民的信任,能夠擔負為公共利益正名的責任。

2.充分參與原則。這里的參與包括公民的訴前協商參與,也包括訴中與行政主體之間的搏弈參與。就訴前參與而言,因為對公共利益的維護并非某幾個人的事,因此應保證相關意愿,或者說有權利主張的公民都能參與到對公共利益代表的擇取協商過程當中——這不僅可以通過協商會議來實現,也可以借助于現代網絡等科技手段。此外就訴中充分參與而言,主要是指一方面得保障在行政公益訴訟過程中一定的數量的公民當事人能夠直接參與到與行政主體的訴訟搏弈過程當中;另一方面,是指得充分保障未直接參與的其他公民、媒體等參與到觀審過程當中,唯有如此才能保障公共利益救濟的真實性。

3.訴中的平等對話原則。行政主體是公民意志的執行者,但是在行政公益訴訟過程中,作為原告方的公民是受損公共利益的代言人。在一定意義上講,其同樣是公共意志的執行者,只不過與行政主體不同,其所執行的具體的訴請事宜。因此,二者之間是完全平等的關系,在訴訟過程中應保障公民在意志自由的情勢下與行政主體進行充分的平等溝通、對話與搏弈。

(二)公共利益本位論之于行政公益訴訟制度的構建

首先,就行政公益訴訟的立法例而言,美國是以容許提起行政公益訴訟為原則,以不允許為例外;而日本是以允許為例外,以不允許為原則。實質上,結合公共利益本位的根本旨意,筆者認為,在我國的行政公益訴訟立法中,應在遵循以允許為原則,不允許為例外的前提下,對允許事項進行明確列舉——主要集中在具體行政行為以及部分抽象行政行為;而對不允許提起公益訴訟的部分亦應盡可能的進行列舉。

其次,就行政公益訴訟的受案范圍而言,當下我國行政訴訟受案范圍的狹窄性使得行政公益訴訟的受案范圍亦成為一大難題。但著力于公共利益之維護的行政公益訴訟又迫切需要拓展其受案范圍。大體而言,我國行政公益訴訟的受案范圍不僅應包括具體行政行為,還應當包括部分侵犯國家、集體、公民個人合法權益的抽象行政行為;在救濟的權益方面不僅應包括傳統的人身權益與財產權益,同時也應當包括其他公民基本權益。

最后,就行政公益訴訟的原告資格而言,總體原則應當是“公共利益代表”,這也意味著這種代表資格具有多樣性。因此,我們應當借鑒美國的檢察官公益訴訟資格,日本的公民代表資格,讓在一定程序下的公民、法人或其他組織都能夠享有公共利益維護者的資格。

總之,行政公益訴訟是一個復雜的系統,其在我國的發展與完善需要一個循序漸進的過程,需要制度的建構與改良,更需要國家、社會以及公民個人等各方面的協力。

[1]黃學賢.行政公益訴訟若干熱點問題探討 [J].法學,2005,(10).

[2]周楠.羅馬法原論 (下冊)[M].北京:商務印書館,1994:886.

[3]葉必豐.行政法的人文精神 [M].武漢:湖北人民出版社,1999:24.

[4]俞可平.權力政治與公益政治 [M].北京:社會科學文獻出版社,2000:237-238.

[5][法 ]讓·馬克·夸克.合法性與政治 [M].佟心平,等,譯.北京:中央編譯出版社,2002:15.

[6][英 ]雪萊.雪萊政治論文選 [M].楊熙齡,譯.北京:商務印書館,1997:65.

[7][德 ]H·蓋茨.擴散利益的保護——接近正義運動第二波 [G]∥[意 ]莫諾·卡佩萊蒂.劉俊祥,等,譯.福利國家與接近正義.北京:法律出版社,2000:69.

The Basic Theo reticle Position of Public Adm in istrative Proceedings and the Value

ZHANG Hua

The theoretical basis of public administrative proceedings,rather is the theoretical cornerstone of development and system construction.Public Interest Litigation in essence,is the common communication behavior of citizens in the relief and maintenance of public will,therefore,will defend the public interest as construction and development of public administrative proceedings starting point and ownership,that is where the theoretical basis.Meanwhile,the fundamental position of the public interest determination on the administrative public interest litigation to promote the theory and practice-oriented with a great value.

administrative public interest litigation;the theoretical basis;public interest standard;value

DF31

A

1008-7966(2010)11-0019-03

2010-09-30

湖北省教育廳青年項目“行政公益訴訟法律問題研究”的階段性成果 (2008q292)

張華 (1977-),男,湖北黃岡人,講師,華中師范大學政治學研究院 2006級在讀碩士,從事行政法與行政訴訟法學研究。

[責任編輯:李 瑩 ]