“移植構建”抑或“反思完善”——英國議會行政監察專員制度的啟示

李延鋒

(四川師范大學 法學院,成都 610068)

“移植構建”抑或“反思完善”
——英國議會行政監察專員制度的啟示

李延鋒

(四川師范大學 法學院,成都 610068)

英國的議會行政監察專員地位高、權力大、影響廣,其調查具有“下議員的過濾、絕對的調查權、隱性的執行力”等特點,該制度多為其他國家所效仿。其作用的有效發揮既依賴于其獨有的歷史傳統和法治底蘊,又與其憲政體制的核心架構有關;其存在的根本價值在于以非正式的方式對不良行政進行限制,拓展公民的冤屈救濟方式。但即便在英國,它也始終處于行政救濟鏈條的末端充當補充性救濟方式,實際作用褒貶參半。我國尚不具備建立英國式人大行政監察專員制度的土壤和環境,目前的重點應放在反思和完善我們現有的行政救濟體系上。

議會行政監察專員;下議員過濾;人大行政監察專員

無論是大陸法系還是普通法系國家,行政機關的違法行為可由法院或裁判所進行監督和糾正,但是現實中各種不良行政行為同樣可以侵害公民的利益,為保護公民的利益,需要在法律的救濟手段之外,尋覓其他的非法律救濟手段,行政監察專員制度在此背景下產生。

一、英國行政監察專員制度的建立

英國建立行政監察專員制度的起因與一個標志性案件——克里切爾高地事件有關,該案件的基本事實是:二戰前夕的 1937年,英國航空部根據當時的緊急權力法強制征購了克里切爾高地供空軍訓練用,當時與所有權人約定一旦空軍不需要時由所有人重新買回;戰爭結束后,航空部把高地移交給農業部;此時原所有人已亡,其女兒和女婿馬頓(海軍少校)請求買回高地;農業部一名低級公務員提交了一份有失準確的報告,農業部據此拒絕了馬頓的申請,把高地出租給另外的承租人;馬頓一再抗議和呼吁無效;議會對此事進行關注;農業部長任命皇家大律師克拉克調查此事件,克拉克于 1954年提交調查報告,對農業部提出嚴厲批評;農業部的官員由于馬頓少校作為普通公眾與中央官員對抗,決定不讓馬頓買回高地?？死说膱蟾姹砻鬓r業部的官員行為錯誤但并不違法,因為原來的買回約定由于契約當事人一方死亡不再存在,馬頓少校和當時的契約無關,農業部有權對它所有的土地出賣或出租,馬頓無權在法律上起訴。但這事無論如何都不公平,引起各界關注,并在下議院引發激烈辯論。關注和辯論最終促成了兩個事實:一是政府任命弗蘭克斯委員會對行政程序進行調查研究,并最終促成了《弗蘭克斯行政裁判所和調查報告》(第七章)的出臺;二是農業部長 Thomas Dug dale爵士引咎辭職①關于此事件的具體情節,參見彼得·萊蘭弋登·安東尼著,楊偉東譯:《英國行政法教科書》(第五版),北京大學出版社 2007年 7月第 1版中有介紹。。

這個事件引發的思考和爭議仍在繼續,法學家國際委員會英國分會“司法界”②司法界是為“保護個人基本自由”而獻身的律師壓力集團。成立了一個以懷亞特 (Whyatt)為首的委員會,研究在行政裁判所和法定調查之外政府權力行使問題。1961年該委員會提交了一份題為《公民與行政:怨屈的解決》的報告③現在多稱之為《懷亞特報告》。,建議在英國設立議會行政監察專員制度,當時的保守黨政府拒絕接受這個建議。1967年工黨政府接受其建議,通過了《議會行政監察專員法》,正式在英國確立了行政監察專員制度。

二、英國行政監察專員制度的基本含義

英國行政監察專員制度的基本含義可簡要概括為:由一名官員專門調查相關人員對行政機關不良行政提出的申訴,他完全獨立于行政機關,享有與其身份相當的權力[1]。

在英國,監察專員主要有三類:議會行政監察專員、地方行政監察專員和衛生行政監察專員。議會行政監察專員是指由議會設立、英王任命,可以對相關人員因中央行政機關不良行政而提出的申訴展開獨立調查的官員。本文主要勾勒議會行政監察專員制度的基本框架,對另外兩類在后文進行簡述。

三、議會行政監察專員

(一)地位與管轄權

議會行政監察專員由英王任命,終身任職,直到退休為止。只有在嚴重不法行為時,由議會兩院彈劾才能免職。薪金由統一基金開支,有權任命自己的工作人員,其同時還是行政裁判所委員會的當然成員,并且往往兼任衛生行政監察專員。

議會行政監察專員的管轄范圍只限于公民由于中央行政機關的不良行政行為而利益受到侵害時的申訴,對其管轄權范圍,法律有明確規定?？偟貋碚f,凡是可以向法院或裁判所申請救濟的案件,議會行政監察專員不能進行調查;涉及外交、國家、海外、衛生、契約、文官等方面的申訴亦不能調查。除法律明確規定的管轄權之外,最重要的問題是何為“不良行政行為”,法律一開始對此沒有任何規定,可能是故意為之,以便議會行政監察專員在適用法律時有一定的靈活性。1967年時任住房和地方政府部大臣的理查德·克羅斯曼對此做了初步界定:偏見、疏忽、漫不經心、遲延、不稱職、無能、剛愎、卑鄙、專橫及其他,1993年議會行政監察專員的報告則列出了達 15種之多的不良行政行為,有部分法官也對界定不良行政行為給出了自己的建議[1]158?？偟貋碚f,一切不公平、不合理以及壓迫性的行為或不行為 (不作為)都可能被認為是不良行政行為。

(二 )運行模式

1.申訴程序——下議員的過濾

屬于行政監察專員受理的一切申訴案件,都必須先向下議院議員提出,下議員認為申訴成立時,再轉送行政監察專員處理。受害人原則上不能直接向行政監察專員提出申訴。如果受害人直接向行政監察專員申訴,并且后者認為可以受理時,可將案件送交有關議員征求意見,由有關議員再送回行政監察專員進行調查。這個申訴程序被稱為下議員的過濾。

原因在于:英國的憲政體制要求內閣向議會負責,大臣向議員負責,議會和議員對內閣和大臣行使監督權。而行政監察專員制度是對此的強化和發展,是對下議員作用的補充。換句話說,議會行政監察專員不是公民的監察專員,其設置目的是協助下議員幫助他的選民獲得滿意的救濟效果。英國對此機制的爭議一直存在,2004—2005年議會曾提出議案要求取消這一機制,但未獲通過。但是,對于衛生行政監察專員和地方行政監察專員則無此要求。

2.調查程序——絕對的調查權

行政監察專員有絕對的調查啟動權:對管轄范圍之外的案件當然不進行調查,對管轄范圍內的案件是否啟動調查程序也有自由決定的權力,沒有任何法律上的限制可以強制其必須進行調查,并且當事人不能向高等法院申請執行令,命令其進行調查。

行政監察專員有絕對的調查取證權:啟動調查程序后,專員通知有關部門負責人對受害人的申訴陳述意見,調查不公開進行,具體程序由專員決定,取證方面專員擁有高等法院全部的強制權力,可以要求任何人提供證據,并且被調查官員不得以保密為由不提供證據和接受調查,不配合調查可以要求高等法院科處藐視法庭罪。

3.處理程序——隱性的執行力

行政監察專員在對申訴案件進行調查的各個階段中,必須寫出各種報告轉送相應的下議員和有關的行政機關與官員,供他們提出意見,大多數案件到此結束,因為此時行政機關一般會做出相應的回應。如果其認為應該對受害人進行補救,則可以提出相應的建議,但其不能改變行政機關的決定,也沒有權力決定補救的具體辦法。絕大多數情況下,行政機關能夠主動接受其建議或者行政監察專員能夠說服行政機關接受其建議,因此其建議具有隱性的執行力。究其原因,表面上基于行政監察專員的崇高個人品質和資深法律背景,深層的原因是行政監察專員與行政機關之間的內在合作關系,再者如果行政機關拒絕其建議,行政監察專員可能向議會提交一特別的報告而對行政機關施加更大的壓力。

四、地方行政監察專員和衛生行政監察專員

地方行政監察專員是由地方政府 (議會)設立,專門處理因地方不良行政行為而權益受到損害的相關人員所提出的申訴的官員,其制度的總體框架與議會行政監察專員制度相類似。不同點主要有:一是管轄范圍限于地方當局的不良行政;二是申訴人可以直接向地方行政監察專員提出申訴,而不需要經過地方委員會的“過濾”;三是地方行政監察專員對地方當局不采納 (或不理睬)其建議擁有更多的制約 (或壓迫)手段。

英國自 1948年建立了覆蓋全英的龐大的衛生系統,實行免費的全民健康服務,1973年起建立衛生監察專員制度,制度的總體框架亦與議會行政監察專員類似。不同點主要有:一是管轄范圍限于衛生系統的不良行政;二是申訴人可以直接向衛生行政監察專員提出申訴。

五、制度的運行狀況與發展前景

在英國,多數評論家承認行政監察專員制度①本文主要論述議會行政監察專員制度,故此處特指議會行政監察專員制度,下同。具有某種積極的作用,它在救濟鏈條中增添了另一種易于獲得、非正式、中立、廉價、高效的救濟方式,即使沒有給予申訴人明顯的救濟,行政監察專員進行調查至少可以給申訴人以象征性的安慰。但這種制度也存在相當多的缺陷和不足,比如下議員的過濾機制、管轄權限窄、調查時間長、程序不公開、脫離公民、非民選等。制度實施以來,行政監察專員一直沒能在公眾的認識和理解中獲得穩固地位,人們對其依賴度似乎正在降低。專員并不能真正實現獨立,其無疑是議會的一種延伸。與司法審查范圍的大幅擴張相比,這種制度目前發展緩慢。

六、啟示:“移植構建”抑或“反思完善”

我國和英國有議會權力至上、行政權力膨脹、不良行政高發等共性,有人因此認為我國可以參照英國的議會行政監察專員制度建立人大行政監察專員制度,從我國悠久的監察制度歷史、目前行政救濟鏈條的缺陷以及我國人民代表大會及其常委會的法定職能等方面論證了建立人大行政監察制度的必要性和可行性,并構建了具體的制度框架,以期借此來完善我國的行政救濟鏈條,維護公民合法權益,提高行政效率,促進依法行政、合理行政。然而,我國和英國雖然在形式上存在一定的共性,但無論從憲政的核心建構、運行狀況,還是從法治的文化傳承、歷史底蘊來看,都有相當大的差異。因此,我國目前尚不具備建立英國式人大行政監察專員制度的土壤和環境。

(一)我國人大監督職能的特點

《憲法》第 71條①《憲法》第 71條:“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會認為必要的時候,可以組織關于特定問題的調查委員會,并且根據調查委員會的報告,作出相應的決議。調查委員會進行調查的時候,一切有關的國家機關、社會團體和公民都有義務向它提供必要的材料?！焙汀陡骷壢嗣翊泶髸瘴瘑T會監督法》第七章確實賦予了各級人大及其常委會對“一府兩院”廣泛的監督調查權,這當然亦成為建議我國建立行政監察專員制度的“尚方寶劍”。

但是我們應該清醒地認識到這樣一個事實,我國權力機關對行政機關的監督是抽象的、階段的、重點的監督,而不是并且從來都不是具體的、經常的、全面的監督。至于特定問題調查委員會,其制度設計的初衷是為了解決全國或本區域內比較重大、影響廣泛的公共性事件,因此其啟動程序規格很高、要求很嚴,一般情況下很難啟動,全國人大常委會從來沒有主動成立過特定問題調查委員會,地方人大常委會在這一方面也基本上處于“冷凍”狀態,雖然近年來出現過一些,但總體上很少。關于特定問題調查委員會本身的運作程序,相關法律規定較多,既不完全統一,又在某些方面留有空白,其作用的有效發揮受到很大制約。

反觀英國,就中央來說,議會 (特別是下議院)對政府的監督從來就是具體的、經常的、全面的,只要政府有一個職能部門,下議院幾乎都有與之對應的委員會對其進行適時監督,首相及內閣大臣定期或不定期到國會進行演講已成為定例。就地方來說,英國沒有嚴格意義上的地方行政機關,其職能大部分是由地方議會通過組成相關的委員會等機構來實施,因此地方議會對地方行政機關的監督特點就非常清晰了。

(二)我國人大代表與選民的關系

一方面,我國實行直接選舉制和間接選舉制,因此人大代表有的是由選民直接選舉產生,有的是由下級人大選舉產生,并不由選民直接選舉產生。另一方面,我國的人大代表雖是差額選舉但實質上卻不是競選產生的,選舉競爭性的缺失導致其與選民的關系相對就松散得多,其代表的亦不全是選民的利益,受選民制約程度和對選民負責程度也較低?？傊?人大代表和選民沒有結成共同體,由其處理所在選區選民的申訴既缺乏主動性又缺乏可能性,因此讓人大代表承擔英國議員的“過濾”職能不具可行性。

(三)我國人大代表的來源狀況

我國人大代表中官員與各類公務員占到 80%以上,其中官員占 60%以上,經濟界人士亦占到相當比重,其日常工作本已相當繁重,如果讓其承擔一定的接受和處理公民申訴的任務,既與其本職工作形成沖突,又缺乏公正性。同時,從人大代表的構成來看,其多為政界和經濟界的精英,對相關申訴的定性認識和定量分析缺乏專業背景,客觀上也無法承擔這個任務。

(四)我國已有較為完善的行政救濟鏈條

我國已有相對完善的行政救濟鏈條,一是信訪;二是行政復議;三是行政訴訟,另外還存在專門的行政監察制度和黨的紀檢制度。如果這些系統運作良好的話,完全可以形成保護公民權益的救濟鏈條,而現在存在的最大問題是這些制度本身尚存缺陷或運轉不良②這四項救濟方式無論在制度設計和運行狀況方面均存在一定的問題和弊端,比如信訪中的“上訪”與“截訪”、行政復議的公正性、行政訴訟的受案范圍、行政監察與黨的紀檢合署辦公等問題,學界與實務界均有較多爭議。。

(五)中國式權益救濟傳統的影響

我們對法律缺乏宗教式的信仰,幾千年專制傳統形成的官本位思想和草民心態遠未根除,現實權力漠視法律、支配法律、踐踏法律現象時常發生,人們因而不尊崇法律而相信權力,遇到權益受侵害時往往尋求更高的權力以獲得救濟,從古代的“告御狀”到當代的“進京上訪”均是如此。

英國的行政監察制度有其優越性不言而喻,但一方面它的生存和發展得益于其深厚的法治傳統和良好的憲政環境,亦或與英憲的三大實質特征“巴力門主權、法律主治、憲法與憲典的聯系”[2]有內在關聯,而這些在我國目前尚不具備;另一方面行政監察專員制度存在的根本價值在于其以非正式的方式對不良行政進行限制,即便在英國,它始終處于行政救濟鏈條的末端充當補充性救濟方式,實際作用褒貶參半。而大多數建議我國采用行政監察專員制度的人還或隱或現有這樣的觀念:借此制度來強化人大及其常委員的監督職能,樹立人大的權威。這是真正的拔苗助長和典型的理想主義,在人大權威性尚未得到公眾普遍信仰的今天,讓其承擔如此廣泛、強大、超脫的職能,不僅不能發揮其監督職能,反而會對其抽象的至尊地位造成更大的傷害。

盡管我國目前尚不具有建立人大行政監察專員制度的必要性和可能性,但并不意味著英國的議會行政監察專員制度對我國沒有任何借鑒意義。作為英國對不良行政的冤屈救濟鏈條的組成部分、世界行政監察制度的發展趨勢,其既有存在的合理性,又有頑強的生命力,對我國健全和完善行政救濟體系亦大有裨益。

英國行政監察專員制度存在的終極目的在于為公民的冤屈提供更為廣闊的救濟渠道①縱觀英國的行政法甚至整個英國法,其很多制度的創設目的和主要內容均是以冤屈的救濟為軸心而創設和延展開的,如其有多達 15環的冤屈救濟鏈,既包括行政救濟,亦有司法救濟、議會救濟乃至域外救濟。參見張越:《英國行政法》,中國政法大學出版社,2004年 6月第 1版,第 597頁。?；蛟S是由于沒有救濟就沒有權利的觀念根深蒂固,因此對行政行為的救濟是英國行政法中的標志性內容[3]。在英國行政救濟的三大鏈條②類似我國行政復議性質的公共機構救濟、行政司法性質的行政裁判所救濟、行政監察專員救濟。中,行政監察專員制度肩負著首次過濾機能,有啟動簡便、成本低廉、方式靈活等優勢,為公民提供了一種非正式的冤屈救濟渠道。

英國行政監察專員制度運行的根本保障在于專員的尊崇地位和政府對法治的信仰。行政監察專員的產生方式使其具有崇高的個人威信,并且這種威信大多來源于其個人道德品質和資深法律背景,當然也得益于其背后的依靠,因此其出具的調查報告和提出的建議更具執行力。嚴格來說,行政監察專員既不隸屬于政府,又不隸屬于議會,但政府對其建議卻絕不會等閑視之,多數情況下還是會尊重其提出的解決方案,這其中當然不乏其他深層次的政治原因,但也映射出浸淫在英國人意識中對法治理念的虔誠信仰,即便政府也不例外,也正是政府對專員的尊重和對法治的信仰,才成為該制度有效運行的根本保障。

就我國目前而言,因不良行政而受到損害的公民,其獲取救濟的三大渠道均不夠通暢,不足和缺陷之處仍較突出,我們應首先在現有的制度框架之內加以反思、改進和完善。作為政府,也應在“黨的事業至上、人民利益至上、憲法法律至上”的總原則下運作,樹立法治理念,尊重憲法法律,尊重法院判決③現實中有些政府部門并不尊重法律和法院判決,如陜西省國土廳公然以內部決議否定法院的生效判決,雖屬個案但影響很大,足以使法律尊嚴蕩然無存,司法權威顏面盡失?！胺杀仨毐恍叛?否則它將形同虛設”,作為一個省級政府部門尚且如此漠視踐踏法律,又如何教育普通民眾對法律產生信仰?,尊重人大權威。作為人大,亦應不斷完善代表遴選方式與來源構成,提高代表素質,并充分發揮其職能作用。

我們需要漸進式地推進我國行政救濟鏈條的完善與發展④如何改進和完善我國現有的行政救濟鏈條是一個龐大而復雜的系統工程,亦非本文論述的重點,故不贅述。。當然,漸進并不必然等于緩慢,而是要注意保護社會中已形成的某些秩序,讓原有的社會機制在新的社會條件下蛻變 (不含貶義)、轉化和發展。此外,漸進式的變革也并不必然是不徹底的變革,相反漸進式的變革有時也會有化腐朽為神奇之能,即使原有需變革的機制也會衍生出新的功能,適應新的社會條件的需要[4]。等條件成熟時,我們或許亦可構建具有中國特色的人大行政監察專員制度。

[1][英 ]彼得·萊蘭,弋登·安東尼.英國行政法教科書(第五版)[M].楊偉東,譯.北京:北京大學出版社,2007:2.

[2][英 ]戴雪.英憲精義 [M].雷賓男,譯.北京:中國法制出版社,2001:2.

[3]張越.英國行政法 [M].北京:中國政法大學出版社,2004:596.

[4]蘇力.法治及其本土資源 [M].北京:中國政法大學出版社,2004:132-133.

“Transplanting”Or“Perfecting”—— The British Chief Om buds man System in China

L I Yan-feng

During investigation,the British Chief Om buds man,who has a high status,power and far-reaching,has many characteristics,such as screening the Members,absolute power of investigation and hidden execution.Many other countries often emulate the Om buds man system.Meanwhile,its effects are based on the unique historical tradition,rule of law heritage and core structure of the constitutional system.The fundamental value in Om buds man system lies in limiting the adverse Administration in in for mal way and expanding the remedies.But even in the UK,this system is always in the end of the chain of administrative remedies as complementary remedies and accesses to different evaluation.Our country is still lack of enough conditions in establishing British-style National People's Congress Chief Om buds man system,so the current focus should be on reflection and improve our system on the existing administrative remedies.

Council Chief Om buds man;Filter Members;National People's Congress Chief Om buds man

DF31

A

1008-7966(2010)11-0025-04

2010-09-23

李延鋒 (1974-),男,河南汝州人,2009級憲法學與行政法學專業碩士研究生。

[責任編輯:李 瑩 ]