轉型期均衡利益表達機制構建中的政府責任

吳群芳

摘要：在轉型期均衡利益表達機制的構建中，政府責任主要體現為表達環境的營造、表達渠道的提供、表達過程的監管、弱勢群體的幫扶以及利益訴求的回應。政府必須認清公民利益表達的重要意義，實現政府職能的全面轉型，保持自身立場的超越性與公正性。

關鍵詞：利益分化；均衡利益表達：政府責任

中圖分類號：D63文獻標志碼：A文章編號：1002-7408(2010)08-0008-04

進入21世紀以后，中國收入差距的基尼系數已達到0.496(2006年)，這意味著我國已經進入高收入差距國家的行列。政府要以積極的態度解決收入差距懸殊的問題，在這一過程中，相關的收入分配制度和具體的分配政策的選擇固然重要，但機制更為根本。中國的貧富差距走到現在，不能僅僅看成是一些政策的失誤，或偶然因素的結果，而是不同社會群體為自己表達和爭取利益的能力嚴重失衡，這是真正的機制問題。重建這種機制比政策更為根本。從這個意義上說，承認不同的社會群體表達和追求自己利益的合法性，就不同群體平等地表達自己的利益做出制度性安排，建立能夠容納不同群體利益表達的有中國特色的均衡表達機制，乃是解決收入差距懸殊問題的關鍵。

一、轉型期均衡利益表達機制構建與政府主導

“民主社會是個講話的社會?！蓖ㄟ^公民均衡的利益表達，社會的不同利益進行表達和集聚，并在博弈、妥協和融匯中實現各方的利益均衡。如果不同群體的利益表達和訴求的機制出現嚴重失衡，隨之而來的利益溝通與協商機制、利益分配與平衡機制就建立在空中樓閣之上。從這個意義上來講，不同利益群體表達和訴求的失衡就是民主政治建沒的失衡。保障和實現弱勢群體自主、充分和有效的利益表達不僅是解決權利失衡的重要手段，更是彌合社會斷裂的重要途徑，也是構建和諧社會的必然要求。

在轉型期公民的利益表達過程中，由于不同群體所占有的社會資源上的差異，導致了群體之間利益表達機會的不平等和能力的不對等。以高收入群體為代表的強勢群體掌握充足的資源，有著強大的影響社會公共輿論和話語形成的能力，而包括低收人群體在內的弱勢群體由于社會經濟地位低下，缺少各種正常有效的途徑和通道來訴求其利益，在政治決策和公共政策的形成過程中往往被邊緣化。利益表達失衡導致了各利益群體對政府政策影響力的高度不對稱，并進一步導致收入分配制度和政策嚴重缺位、執行乏力或變形走樣等政策偏差現象，既有收入分配政策的利益偏向性質長期無法得到矯正。收入差距的擴大反過來又加深了不同群體利益表達能力的失衡，使得利益格局的變化越來越不利于弱勢群體。

協調利益關系和緩解社會矛盾，是現代政府的重要職能。事實上，即使在西方市場經濟國家，即使在提倡政府僅僅作為“守夜人”的時代，利益關系的調節仍然被認為是政府的基本職責之一。也就是說，利益調節問題的解決離不開政府，而政府所采取的調節政策，對于社會利益格局的均衡，也將起到決定性的作用。政府有效供給包括利益表達制度在內的利益協調制度，已經成為造就現代社會和諧環境的重要保障。

中國政府在中國經濟發展各方面包括收入分配上所體現的巨大作用是無與倫比的，在維護分配秩序、調節市場分配結果方面發揮著不可替代的作用，是唯一有能力來解決全社會范圍內的利益協調問題的組織。在構建均衡利益表達機制從而推動公平的政策和制度安排的過程中，政府作為社會公平的維護者、多元利益的協調者和弱勢群體的幫扶者，設置并控制著民眾利益表達的渠道，把握整個利益表達過程，決定是否采納表達結果，其主導性地位毋庸置疑。

而轉型期特定的時代背景，一黨執政的政治體制，特別是強、弱勢群體差距懸殊的力量對比，更決定了均衡利益表達機制的構建需要政府的組織與引導，需要以政府為主導。這主要是因為：弱勢群體要想同強勢群體之間形成表達上的均衡，必須要同強勢群體之間達到某種力量的平衡，也就是勢均力敵才行，否則就談不到表達均衡。而中國當前的社會現況是強者太強，弱者太弱，弱勢群體與強勢群體力量對比懸殊，二者所占據的資源和組織化程度相差太遠。這就決定了政府不能放任二者進行利益博弈，而應以主動的姿態進行利益表達和輸入。在構建均衡利益表達機制的過程中，政府肩負著不可推卸的責任，理應扮演主導性的角色。

二、轉型期均衡利益表達機制構建中的政府責任

如前所述，在后發超大型的中國構建現代化進程中的利益表達機制，其對政府的社會調控能力提出了很高的要求，即要建立政府主導型的均衡表達機制。具體來講，政府主要肩負著如下不可推卸的責任：

1表達環境的營造責任。在均衡表達機制的構建過程中，良好的表達環境的營造是必不可少的。政府應當為公民的利益表達創設良好的體制環境和社會氛圍，在社會上造成一種民主的、平等協商的氣氛，形成一種人人能夠暢所欲言、充分表達自己觀點的局面。

第一，培育自主參與型的政治文化?！罢挝幕趲讉€方面對利益表達都很重要?！薄叭绻袡C會的話，參與型文化更易于動員人民。均衡的利益表達要求公民積極的表達參與，而公民的表達參與不僅需要有完備的利益表達規范，而且還需要參與型的政治文化。由于長期以來小農經濟在社會中始終占據著主導地位、以皇權為中心的專制主義的等級化治理體系等諸多因素，促使中國傳統社會的廣大人民群眾沒有生長出政治自主意識和獨立人格，他們對政治存在嚴重的恐懼心理和冷漠感，“他們不能代表自己，一定要別人來代表他們，他們的代表一定要是他們的主宰，是高高站在他們上面的權威，是不受限制的政府權力”。因此，全新的參與型文化是公民均衡利益表達的基本要素?，F階段，與強勢群體利益表達的主動性、積極性相比，弱勢群體則往往缺乏捍衛自身利益的主動意識，具有消極情緒和依賴心理，習慣于被動表達。政府應加強宣傳的力度，普及民主、平等、法治等現代政治意識，引導公民正確認識自己的權利和責任，形成獨立的政治人格，積極主動地進行利益表達。

第二，保障信息知情權。充分的信息知情權是公民均衡利益表達的基本前提。在公民的知情權得不到滿足的情況下，公民對國家的大政方針甚至與之利益息息相關的具體政策了解甚少。自然就不可能對自己的利益受損情況做出清晰的評估，從而導致其不能通過有針對性的利益表達來維護自己的利益。長期以來，我國民眾的信息知情權利是比較缺乏的，公共權力機關和普通民眾之間存在著嚴重的信息不對稱狀況，公共信息往往被一些機構和部門所壟斷。尤其是整日為生活而奔波的弱勢群體，往往難以顧及政治生活，不能有效地獲知充分的政治信息。因此，政府應該積極采取措施保障公共信息的公開化，進一步加強公眾信息服務機制建設，不斷加強與公眾的信息溝通。

2表達渠道的提供責任?！袄姹磉_的關鍵是有關行動者能夠獲得進行表達的渠道或途徑?！鼻朗欠駮惩ㄖ苯?/p>

關系到利益表達的績效。一般來講，在一個利益多元化的現代社會，衡量其利益表達渠道是否暢通主要有兩個方面的指標：一個是現有利益表達渠道設置是否完備，另一個是各利益主體的利益是否能通過這些渠道得以充分表達。

現階段，從形式上看，我國公民的利益表達渠道是較為廣泛的，如通過信訪，委托中國共產黨各級黨代會代表、各級人代會代表、政協委員、各級民主黨派代表會議代表、團代會代表、職代會代表、婦代會代表等專業表達個體向相關代表大會和常委會反映，向所在單位或者社會團體反映，通過工會、婦聯、共青團、行業協會、民主黨派等制度性表達團體反映，求助于法律，等等。但目前我國的利益表達渠道處在一種多樣化和低效性相伴隨的狀態．體制內的利益表達渠道雖然比較多，但管用的卻比較少，有效的正式利益表達渠道相對稀缺。尤其是個別基層干部出于“政績”、私利等考慮，隱瞞下情、掩蓋矛盾、堵塞言路、壓制民意，民眾的呼聲往往不能及時反映到上級黨委政府，由此導致在弱勢群體中間，普遍存在著“表達無門”的現象。因此，對于現階段的中國而言，既要充分發揮現有利益表達渠道的功能，也要隨利益群體的發展變化而發明創造新的表達渠道，特別是要為弱勢群體提供有效的利益表達渠道。當前特別重要的是：

第一，改善間接性表達渠道的表達結構，減少表達的中介環節，在重要的決策方面實現決策層與群眾的直接對話交流，避免多環節傳輸導致的信息扭曲和失真，使利益訴求信息的傳遞更加準確和迅速。譬如，在信息技術高速發展和國民素質已進一步提高的今天，可以考慮適當提高人大直接選舉的層級，擴大直接選舉的范圍，以加強人大代表與選民的直接聯系。針對人大代表和被代表者缺乏溝通的現狀，應該將聯系人大代表的渠道制度化，比如通過適當的方式，向社會公布人大代表的個人聯系方式，設立人大代表熱線，開通人大代表信箱等方式。同時，人大代表應當以各種形式，特別是充分運用現代技術提供的各種形式與渠道，如開通博客、進行網絡民意調查等，廣泛加強與選民的密切聯系。

第二，大力發展直接性表達渠道，加大傳媒對民眾利益訴求的表達力度，充分利用現代信息技術，為民眾向決策者直接表達利益訴求提供新的渠道。通過民意調查、聽證會、協商談判等具體方式，特別是借助于網絡這一新興媒體，使各種利益群體能夠找到表達渠道。要把網絡建設成為民眾利益表達的一個重要平臺，讓網絡在表達民意方面發揮出更重要的作用。政府可以考慮成立一些官方網站，分類接受弱勢群體的利益表達。例如中央信訪網，以省為單位，分門別類的接受各類投訴、信訪，并設專人負責對這些意見進行綜合并向相關部門傳達，定期公開處理結果，形成制度化、常規化的網上交流機制。

3表達過程的監管責任。均衡的利益表達必須是有規則的表達，政府的責任就是為公民的利益表達制定公平合理的規則和程序，設立制度安排，從而保障利益表達能夠健康有序地進行。政府要建立相應的法律制度，充分發揮相關部門的監督作用，依法規范公民的利益表達行為，特別是要對強勢群體的利益表達行為進行規范。對于強勢群體，既要設定特定的渠道和方式保障他們合法的利益表達，又要規范他們的非制度化的利益表達行為，對強勢群體通過不當表達影響決策、政策要有充足的制度防范。要通過法治建設和制度建設，對高干子弟、壟斷企業高管、由于與權力結盟而獲取巨額利潤的房地產商、煤礦老板等私營企業主以及黨政官員等強勢群體的利益表達行為進行有效的規范和約束，對權錢交易等非法表達手段進行嚴厲打擊，對不合理的表達內容予以摒棄。

4弱勢群體的幫扶責任。弱勢群體自身的特性，如社會經濟地位低下、文化素質不高、自主意識不強、話語權和影響力有限、信息來源與交流不多、對法律知識了解較少等，決定了他們即使在平等的利益表達規則下。也難以實現自身的“自救”。因此，政府的介入就成為一個關鍵性的因素。政府應在提高弱勢群體的利益表達能力、主動體察和認定民眾尤其是弱勢群體的利益訴求中發揮關鍵作用。具體來講：

首先，提高弱勢群體的自身素質。據有關資料顯示，目前全國4.8億農村勞動力中，具有高中以上文化程度的占12.4％，初中文化程度的占50．2％，小學以下文化程度的占37.3％。Ⅲ對于個體知識水平處于弱勢的人來說，即使沒有任何制度性阻礙，也很難清晰明確地表達自己?？茖W文化素質低下大大限制了弱勢群體的眼界，直接影響到他們利益表達的廣度和深度。要提高弱勢群體利益表達的能力，必須大力發展國民素質教育，促進教育公平，多渠道、多層次地增加對弱勢群體教育事業的投入，努力提高弱勢群體的受教育程度。

其次，政府應當通過專門立法或舉措，培育利益表達的組織載體，積極推動弱勢群體由分散化向組織化轉變。相較于個體性的利益表達，有組織的利益表達能在制度范圍內發揮更大作用。它既能使弱勢群體內部展開自我援助，又能克服個體利益訴求的分散性、局部性和不可控性，將弱勢群體的利益表達放大并納入有序軌道。政府應改革完善社團成立登記制度和管理制度，鼓勵和促進民間社團的積極發育和多元化發展，“要創新管理方式，拓寬服務領域……發揮社團、行業協會和社會中介組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用”，充分發揮其初步篩選、整理和綜合利益訴求的作用，使其承擔起弱勢群體利益表達的載體功能，以減少政策系統的信息壓力。

再次，政府應當主動表達弱勢群眾利益。由于轉型期中弱勢群體與強勢群體力量對比懸殊，二者利益表達的影響力相差太遠，因而弱勢群體權益的維護在很大程度上有賴于政府對其利益的主動表達。有關部門及領導干部既要主動“放下身段”，真正走向基層、走進群眾，從與群眾的“零距離”接觸中掌握大量生動鮮活的第一手材料，依靠調查研究等方式了解群眾的生活狀況和存在的主要問題，也要善于通過多種現代信息傳播手段，借助于公共政策聽證會等方式，了解群眾的真實想法和社會的真實動態，積極主動地體察和認定民眾的利益訴求，并將其列入政策議程。

5利益訴求的回應責任。政治系統對不同群體的利益表達保持足夠的回應性是其保持穩定和諧的前提?，F階段我國存在著利益表達效能的不平衡性問題，具體體現為來自于上級領導或組織、同級部門的“內輸人”的效能遠高于“外輸入”的效能，政府內部強勢“衙門”的利益表達效能遠高于弱勢“衙門”的利益表達效能，社會強勢群體的表達效能遠高于普通成員的表達效能。社會強勢群體表達的政策訴求往往能得到充分的回應，被及時進行利益綜合并反映到政策內容中，而弱勢群體的利益訴求在表達之后則存在著回應不足的問題，利益表達呈現出低效甚至無效的結果。以信訪為例，與龐大的信訪量相比，不僅信訪立案幾率非常低，而且信訪解決率更低，曾有課題組對上訪人群進行專項調查，結果顯示，民眾通過上訪解決問題的比率只有千分之二”。因此，必須強化政府官員對公眾利益

的責任感，通過完善的制約機制和監督機制保證公眾利益表達的高效回應，尤其是弱勢群體利益表達的有效回應性。政府要充分接納各個利益群體利益訴求的信息，對公眾的需求和所提出的問題，做出積極敏感的反應，“合理的就接受，就去做，不做不對，不做就是官僚主義。有一部分基本合理，合理的部分就做，辦不到的要解釋。有一部分是不合理的，要去做工作，進行說服?？傊?，要讓群眾能經常表達自己的意見?！?/p>

三、轉型期均衡利益表達機制構建中政府責任的實現條件

在轉型期均衡利益表達機制的構建中，政府應該發揮主導作用，而能夠在均衡利益表達機制構建中發揮主導性作用的政府，必須是能認清公民利益表達重要意義的政府，必須是保持自身立場超越性與公正性的政府。政府在觀念意識、行為規范、約束機制等方面的全面轉型是均衡利益表達機制構建中政府責任實現的必不可少的前提條件。

1政府必須正確對待公民的利益表達。對于利益的多元化以及由利益多元化而引發的公眾利益表達，政府需要有一種務實的、理性的態度，關鍵是要正確處理“表達”和“代表”的關系問題。由于各種歷史局限，一些人對此問題作簡單化理解，形成了一種片面的思維邏輯，即：從政府必須代表人民利益，引申到政府能夠代表人民利益；從政府能夠代表人民利益，引申到政府就是代表人民利益的；從政府就是代表人民利益的，引申到政府是人民利益的唯一代表者；從政府是人民利益的唯一代表者，引申到人民的利益只能由政府替人民進行表達而不必由人民群眾自己去表達。在這種思維邏輯的左右下，政府官員把自己定位為社會一切階層利益的體察和認定者，政府喜歡直接代表民眾的利益，民眾也認可通過政府來表達他們的利益，這在利益高度同質、社會利益訴求的差異較小的情況下，尚不會出太大的問題。但是，在轉型期利益急劇分化、社會利益訴求急劇增多且相互沖突的情況下，政府不可能再包辦所有民眾具體的利益表達。這一方面是因為政府無法掌握完全的信息，無法體會每一個人對切身利益的真實感受，而且因為政府無法同時表達都是正當的、但往往又是互相矛盾和沖突的多種利益。特別是當政府的部門產生官僚主義和腐敗現象時，政府就更無法準確與完整地認定民眾的切身利益了，由此導致的政策失誤不可避免：另一方面，這種體察者和認定者角色容易使政府處于矛盾焦點，抑制其協調各方的領導職能的發揮。民眾往往在利益表達和訴求得不到滿足時，把矛頭直接對準政府，容易造成民眾和政府之間矛盾的激化。因此，在新形勢下單獨的替代性表達已經不能適應社會需要，應該建立決策系統內部的政府官員的替代性表達和決策系統之外的人民群眾的自主性表達相結合的表達機制。

2政府必須完成向服務型政府的角色轉型。應當承認，在市場經濟建立的初期，由于民間經濟要素特別是民間企業家的弱小，政府往往在起企業家的作用，充當直接的投資者和直接的建設者，這在當時的條件下是有必然性和積極意義的?，F在在初步建立市場經濟條件下，面對社會公平嚴重缺失、弱勢群體凸顯的社會現實局面，政府過多承擔經濟職能的現象則應當發生根本改變。政府不能因為部門利益而像一個利益集團一樣直接去參與社會不同利益群體的利益博弈。政府應該把自己最主要的精力轉移到為社會提供基本的公共產品上。這意味著要建立一個以公共服務為基本職能的政府。也就是說，政府在堅持以經濟建設為中心的同時，要將促進社會公平作為政府的一種基本職能。只有在完成這個轉變之后，政府才可以從部門利益、行業利益、地方利益中抽身出來，真正地把主要精力放在為老百姓提供有保障的公共產品上。

3政府必須保持自身立場的超越性與公正性。政府要在構建均衡利益表達機制中發揮主導性作用，一個基本的前提條件就是要始終保持自己立場的超越性和公正性。近年來，我國經濟生活中的利益失衡，以及由此引起的社會矛盾和沖突，往往與一些地方政府和部門直接介入市場活動甚至成為市場中的利益主體有直接關系?，F階段，政府與民爭利已是一個相當嚴重的問題。

保持政府立場的超越性與公正性，要特別注意對各級黨政官員的利益內輸入進行嚴格的規范，保證這一群體的自律性。黨政官員掌握了很多資源和機會，在利益表達過程中居于特殊的地位，既是利益表達者又是利益綜合者乃至決策者，他們可以利用其特殊身份表達和謀求自身利益。對此，一是要對其利益表達的手段、場合予以限制，禁止他們利用職務、權力設定特定的渠道、方式表達自身或與其利益相關的階層的利益要求，尤其是要防止由于政府官員個人的不當行為，使得他們成為強勢利益集團的代言人，輕易把強勢集團的需求“輸送”到決策系統；二是要盡可能改變該階層既是利益表達者又是決策者的現象。對于涉及該社會階層的重大利益問題，利益綜合者及決策者應改為人民代表大會，并切實保護社會公眾通過公開的聽證程序等參與公共權力部門的利益分配；三是對各級黨政官員的利益表達行為應予以嚴格的監督，防止他們在利益表達上的特權化，對其違反規定、動用公共權力和組織資源進行利益表達的行為予以嚴厲的懲處；四是要進一步規范部門協商機制，建立立法聽證制度，強化利益相關人員和社會公眾對立法過程的參與，并設置有效的公眾意見對行政立法主體的制約機制，從而使部門協商跳開部門利益平衡的“窠臼”，真正發揮部門協商的利益表達功能。

【責任編輯：王潤秋】