構建科學合理的社會政策
——“第三條道路”社會福利觀的啟示

方 舒

（中國人民大學社會與人口學院，北京100872）

構建科學合理的社會政策
——“第三條道路”社會福利觀的啟示

方 舒

（中國人民大學社會與人口學院，北京100872）

“第三條道路”社會福利觀是處理“老左派”與“新右派”福利爭論的理念創新，它力圖擺脫“左與右”兩派對某些基本福利概念之間非此即彼的攻訐。改革開放30多年，伴隨著經濟社會發展，我國社會轉型引發了諸多社會問題。盡管黨和政府高度重視民生事業，但以解決民生問題為己任的社會政策仍有很多不足。我國的社會政策履行時代使命需不斷改革創新，走出一條科學合理的中國特色社會政策之路。

“第三條道路”；社會福利觀；超越性思維；積極福利；福利多元化;啟示

改革開放30多年來，雖然我國社會福利事業碩果累累，但政府在社會政策領域“唱獨角戲”的局面并未根本改變，且經常呈現“要么市場要么政府”的搖擺。上世紀90年代，我國就犯過剛從計劃經濟的“平均主義泥潭”掙脫出來，又掉進“唯市場馬首是瞻”的新自由主義陷阱的失誤?，F今，我們更不能漠視平均主義抬頭而帶有“視市場為洪水猛獸”的偏見。因此，從“第三條道路”社會福利觀的視角出發，探索我國社會政策的發展方向，推進福利理念與政策創新，具有重要的現實意義。

一、超越性思維：破除二元對立的福利視野

20世紀70年代以來，“第三條道路”適應社會變遷，提出一種超越“老左派”社會民主主義和“新右派”新自由主義的社會福利思想?！八傅氖且环N思維框架或政策制定框架，它的意義在于：試圖超越老派的社會民主主義和新自由主義?！盵1]27這種超越性思維具有“中庸價值取向、務實性以及超越性”，[2]它啟發我們要從超越、統一的角度制定社會政策，分析和解決福利問題。

1.從社會政策層面超越二元對立的福利結構。我國原有福利制度是計劃經濟的產物，是典型城鄉分割的二元福利結構。凡在黨政機關、企事業單位獲得正式工作的社會成員，即可享受養老、醫療保險和其他社會福利待遇，其家屬也能享受相應的福利待遇，一切社會福利費用均來自財政撥款和社會成本支出。然而，農民的福利支出則主要靠土地和家庭來維系。隨著改革開放的深入，這一體制的弊端日漸明顯，嚴重影響了社會主義市場經濟的發展，制約了企業效率的提高，妨礙了社會公正。為此，必須推進改革，變革二元福利結構：第一，打破城鄉二元分割的戶籍制度，實現社會成員自由流動；第二，政府公共投資更傾向農村?，F階段要實施傾向農村的政策，實現農村公共設施、條件逐步提高；第三，破除單位與非單位之分，建立廣覆蓋、多層次的社會政策，真正實現保障對象資格、標準和給付金額基準線等的科學合理。

2.積極應對全球化挑戰?！暗谌龡l道路”社會福利觀分析了全球化給人們帶來一系列“非傳統的風險”，承認民族國家已受其沖擊，以此提出超越性思維，強調民族國家應對全球化風險、制定社會福利政策，應加強溝通、相互借鑒經驗，以增強規避風險和提供福利的能力。[2]全球化已成為不可抗拒的歷史潮流，中國只有參與全球化才能發展自己，只有參與全球化才能有效管理和防范風險，只有參與全球化的福利對話才能正確把握本國的福利未來，才能真正地增進國民福利。所以，中國必須以更大的開放性積極參與全球化。在經濟發展、民主化進程、社會福利政策調整方面應避免發達國家走過的彎路,反思其經驗教訓、借鑒其有效主張。

3.超越市場與政府的“兩難困境”。福利可以通過多種渠道傳遞，其中國家提供的福利被稱為國家福利，由就業組織提供給就業者的福利是“就業福利”。[3]國家福利明確了政府增進社會成員福祉的職責，也確立了后者對福利追求的天然權利，它體現了公正性；就業者獲取福利是由其市場表現決定的，在市場機制下的就業福利也是正義的。超越性思維的另一表現是將就業福利與國家福利并行，“福利開支將由政府與其他機構(包括企業)一起通過合作來提供”。[41121就業福利與國家福利并行政策的具體內容包括：首先，著力擴大失業保險的覆蓋范圍，實施積極的就業政策，把被動的生活保障逐步轉變為促進公民主動求職的就業福利。其次，幫助和鼓勵人們通過就業擺脫貧困和福利依賴，獲得就業福利，是我國社會福利政策創新的有效途徑之一。[5]101-103再者，鼓勵和支持各種專門性團體、組織和機構的發展，使其為小企業提供各種服務。

4.強調社會正義與宣揚個人保障并重?！暗谌龡l道路”主張制定合理的稅收政策來實現社會公正，如以“無責任即無權利”原則改造舊的福利制度,探求建立社會投資型國家；改變助人思維，提升個人自身的保障能力。它在處理經濟發展與社會公正、權力與責任關系問題的經驗值得借鑒。一方面，政府對完全喪失就業能力者應實施無償救助，不斷提高救助標準改善其生活水平。作為社會一員的他們也擁有福利權，這是社會政策基本價值——公平正義的體現；另一方面，政府應將政策資源進行合理分配，在確保能夠對無力就業者進行救助基礎上，將部分資源分配到增強勞動者適應市場和提升自我能力的事業上。比如興辦免費或低償就業服務機構，在政策和稅收上予以傾斜，實現就業者的自我保障與發展。

二、積極福利：政策取向和福利態度

積極福利是“第三條道路”改革福利國家的理念創新?！胺e極福利思想變匱乏為自主，變疾病為積極的健康，變無知為一生中不斷持續的教育，變悲慘為幸福，變懶惰為創造?！盵1]57而“如果福利只具有一種消極的內涵而且主要面向窮人，那么它必然會導致社會分化”。[1]61

1.突破最低保障政策。社會政策不應是消極的而是積極的，它的目標不應是預防風險，而應當利用機會，通過進一步調整“福利三角”之間的權責關系，維持原有制度對整個社會的積極作用，同時盡量減少消極因素，建立一個國家、企業和個人彼此協調負責、積極互動、充滿活力的新型福利局面。

我國社會政策實現從“消極福利”向“積極福利”的轉變，關鍵要建立以提高就業能力為核心的福利體制，從“最低保障政策”轉向“發展型福利政策”。[6]68具體來說，政府應該著力轉變人們的福利思維，鼓勵人們主動面對風險。社會福利的重點不是簡單地發放救濟金，而是創造條件促進公民學習發展自我的技能，勝任實現其發展的工作。所以，我國今后的社會政策創新應警惕保障型福利矯枉過正，應適度強調積極福利理念。由提供福利向提供技能轉變，變被動恩惠式福利為主動進取式福利，變事后補救式福利為事前預防式福利。

2.注重人力資源投資?！暗谌龡l道路”著重強調教育經費和教育資源的足量投入?！巴苿尤肆Y本發展的主要動力只能是教育。教育是培育經濟效率和公民凝聚力的一種主要公共投資?！盵7]56教育事業可以增強人們實現自身發展的能力，同時每個人能力的提升也可以促進社會的發展，“應集中關注個人能夠終生發展的那些能力”。[7]74為此，首先要加強教育投資，完善教育體系，注重教育公平應成為我國公共教育政策的主導方向；其次，立足于機構、社區實際情況完善再教育體系，促進大多數社會成員職業能力的發展，切實提高他們就業、發展的能力；第三，將高質量的學校教育和終身教育相結合，加強在職培訓。

3.發揮政府在社會政策中的主導作用。從各國經驗看，大多傾向于建立政府主導型社會政策，即介于包辦和不干預之間的一種中間方式，政府在社會政策中堅持“有所為、有所不為”原則?！皣以诮洕钪欣^續扮演著一個根本性角色，尋求創造宏觀經濟的穩定性，它不能取代市場，也不能取代社會，但卻需要對兩者進行干預?！盵7]75為此,一要堅持政府在社會弱勢群體救助中承擔主體責任，致力于救助困難群體和老年、殘疾等弱勢群體，以體現政府提供福利和維護社會正義的職責；二是在社會福利制度多元化發展趨勢下，政府應該逐漸退居后臺，揚棄某些權責而強化其監管的職責；三要在社會福利的運行中注重效率。注意政府機構膨脹、效率低下等問題；四是應該解決中央與地方的責任劃分不清、地方政府的財權和事權不對應、在社會福利中的主動投入不夠等問題；五是為避免政策失靈，政府制定和實施社會政策，必須做到程序化、法制化、科學化，不斷健全社會政策外部監督機制。

4.正視市場機制的優勢與缺陷?！笆欠窬哂惺袌龌闹贫劝才攀乾F代社會福利制度能否健康發展的另一個關鍵要素?！盵8]政府的公共選擇有一些無法控制的內在矛盾，難以實現資源的有效配置；而市場交換中的個人選擇機制往往能優化資源配置，所以社會政策應發揮政府和市場各自的福利功能。第一，在規范與完善資本市場的前提下，發展適合福利基金投資的金融體制，通過加強對專業社?；鹜顿Y機構的監管來保證社?；鸬陌踩c收益；第二，在社?；鸬幕I集、支付與投資運營方面與社保待遇的支付方面，可以委托銀行、郵局或專業的社會服務性機構代為承擔和管理；第三，對于個人選擇何種社會福利模式，應該基于個人對自身實際、資金安全性及投資收益率的理性判斷，這樣可以體現公民在福利政策中的自由選擇權。

三、福利多元：走向社會正義的選擇

“多元福利”也是“第三條道路”社會福利觀的理念之一，“文化多元主義政治的意圖完全是值得贊揚的：它的目的是為了反對剝削被壓迫群體?！盵7]92所以，“第三條道路”福利觀注重在多元形式下實現社會正義的宣講。

1.力求福利主體結構均衡?！耙粋€多元社會若想維持，它們（機構）之間的平衡必不可少?！盵7]其中，社會福利主體是指發起或參與社會福利政策行動過程的行動者，包括政府、非營利組織、企業、社區、家庭和個人等多元主體。我國社會福利仍未擺脫計劃經濟體制下單一主體的影響,過分依賴政府“官設、官管、官辦、官督型體制”。[1]130具體表現在：福利責任政府化，財政風險顯著增加；客觀上限制了雇主與勞動者參與管理社會保險的權責與積極性。應當看到，構建社會政策體系需要多元福利主體共同努力才能實現。我國今后應該建立一種相互合作、相互監督的良性機制。政府責任在于政策制定、模式設計與實施、財政支持與監管等；隨著市場經濟發展和社會力量壯大，由非營利組織承接部分福利職能，對一些具體事務進行管理和提供公共服務；企業是營利組織，其福利責任主要是社會保險繳費；社區越來越成為我國今后福利事業的重要載體，它將在養老、救助和醫療等福利領域中發揮日益顯著的作用；同時也要充分發掘家庭和個人自我保障、自我發展的能力。

2.挖掘和發揮社會的福利力量?！肮裎幕膹团d是第三條道路政治的一項基本抱負”，[9]上世紀90年代以來，建立在國家—市場—民間社會三分法基礎上的公民社會概念日益普及，它是相對獨立于政治國家和市場經濟組織的公民結社和活動領域，包括非政府組織、公民的志愿性社團、協會、社區組織、利益團體和公民自發組織起來的運動等，又被稱為“第三部門”。[10]190

改革前，我國建立了高度集中的管理體制。它一方面在當時恢復了國民經濟,另一方面卻阻礙了我國公民社會的發展。目前，中國第三部門的作用不明顯。所以，推動社會福利領域第三部門發展是完善我國福利制度必須的舉措：一是在條件成熟時，將目前由政府專門機構辦理社會保險的制度變為由社會自治組織辦理社會保險的體制；二是政府可通過財政補貼、稅收優惠等措施，促進第三部門在補充社會保險、社會救助、社會優撫和公共服務領域的成長。

3.倡導從保障到服務的政策轉變?！暗谌龡l道路”社會福利觀充分強調了社區和家庭的保障與服務功能。[11]“家庭是公民社會中的一項基本制度，家庭政策是新政治的一塊試金石”，[7]166由于目前我國基本福利水平不高，除社會保險、社會救助、最低保障外，還應調動家庭和社區實施公共服務。為滿足不同地區、不同行業、不同企業、不同人群多層次的福利需求，必須建立多層次社會福利體系，突出公共服務的重要地位。完善和發展公共服務體系，關鍵在于建立社區居民需求網絡。立足社區，不局限于滿足人們的物質需要，在發展居民自身就業能力并恢復其社會功能的過程中滿足其多層次需求。應根據各社區實際情況,通過地方政府、街道辦事處、居委會等基層組織廣泛收集和了解居民需求，形成對居民需求的有效反饋網絡。在不斷完善社區居民需求網絡基礎上，發展和完善社區自身的公共服務體系。

4.政策制定要著眼于統籌全局?！暗谌龡l道路”正視社會階層新變化，倡導建立共同體意識，主張建立包容合作型社會關系，積極協調各方面關系，更多關注社會問題，以化解各種社會矛盾為重點，這與我們構建和諧社會的目標是一致的。首先，“第三條道路”社會福利觀強調主動協調各種社會關系。在社會建設特別是構建和諧社會方面，社會政策應把增強社會凝聚力擺到重要位置；其次，保護生態環境與發展經濟同行。政府應該正視環境正義問題，將保障人民基本生活、滿足人們福利需求與保護環境、解決生態問題相統一；第三，要考慮經濟發展現狀，量力而行。在解決社會改革和發展過程中出現的如貧富差距、失業、農民工等問題時，要認真調研并提出切實可行的政策，力求兼顧公正和效率。最后，社會政策監管方面，應當統一部門職權，形成社會福利行政事務的統一管理格局。當前，我國社會福利事業形成了多頭分散管理的格局，既增加了機構,又降低了效率，這與現代社會對社會福利的要求越來越不適應。

應當看到，近年來黨和政府以民生問題作為重點，注重消除城鄉差別、擴大社保覆蓋面、提高低保標準、改革醫療和養老等民生領域舊體制。在應對突發公共事件或自然災害時，首先考慮人民群眾的基本生活需求，這些民生工程贏得了人民的一致贊譽，充分體現了科學發展、以人為本的執政理念。今后借鑒“第三條道路”社會福利觀制定社會政策時，應當盡量作全局性思考，將弘揚社會正義與增強個人能力、增進社會活力、促進社會發展相結合，構建一套科學合理的中國特色社會政策體系。

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D632.1

A

1002-7408（2010）09-0044-03

方舒（1984-），男，安徽合肥人，中國人民大學社會與人口學院博士生，研究方向：社會福利與社會政策。

[責任編輯：黎峰]