論我國地方政府機構編制調控的基本思路

趙亮 楊國棟 沈榮華

摘要：改革開放以來，我國地方政府機構編制調控雖然取得了一定成效，但始終未能解決深層問題，機構編制調控一直在簡單的“加減法”上做文章。為此，必須在切實轉變地方政府職能和加強地方政府自律的前提下，綜合運用經濟手段、法律手段等約束機制，實現地方政府機構編制調控的科學化、規范化與法治化。

關鍵詞：地方政府；機構編制；調控；思路

我國現代化走的是政府主導型之路，經濟社會發展的背后依靠政府的強力支撐。地方政府作為地方經濟與社會發展的主要推動力量，必須具有適當的機構設置和人員編制規模，才能有效履行它所承擔的各項職能。適當的地方政府機構設置和人員編制安排是地方政府有效履行職能的組織、人事保障。因此，在當前我國各級地方政府都把構建一個更加高效的服務型政府作為政府自身建設的主要目標的大趨勢下，探討地方政府機構編制調控的基本思路，具有十分重要的理論和現實價值。

一、機構編制調控歷史梳理及執行成效

所謂機構編制調控，是指在將政府職能定位、機構設置以及人員編制三者緊密相連的前提下，對一級行政組織的機構設置和人員編制安排進行科學規劃、布局、調整、控制以及管理的過程。對政府機構與人員編制的管理和調控是政府行政管理中的一個重要問題。

改革開放以來，為適應經濟社會的迅速變革和新的發展需要，我國先后進行了六次較大規模的政府機構改革，每次改革就是一次機構編制調控的過程。其中，1988年從中央開始的政府機構改革首次提出了轉變政府職能的要求，主要調整政府的經濟管理職能，強調政府的經濟管理部門要從直接管理為主轉變為間接管理為主，行政放權得以逐步推行。在改革中，正式采用了一種新的改革方法，即“三定”(定職能——定機構——定編制)方案，并且以后的歷次機構改革，無論是中央或是地方，都十分注重“三定”，在很大程度上，“‘三定成為我國機構改革的又一代名詞”。通過本次改革，地方政府機構數量、人員編制都明顯減少。但由于各方面原因，政府職能轉變的成效并不大，而精簡的機構、人員編制又出現反彈。1993年開始的政府機構改革把建立有中國特色的、適應社會主義市場經濟體制的行政管理體制作為核心目標。由此，金融、財稅、外匯和投資等方面的體制創新進展很快，在推動微觀經濟走向市場化的同時，著力改善政府的宏觀調控職能，通過切實轉變職能，將“政企”、“政事”分開，即進一步放權，要把屬于企業的職能還給企業，把屬于市場的職能還給市場，把屬于社會的職能交給社會，把屬于地方政府的職能轉到地方政府。在此基礎上，按照政企分開和精簡、統一、效能的原則，地方政府的職能、機構和編制進行了重新界定和歸并。1998年開始的政府機構改革規模最大、力度最大，成效也較多，以優化政府組織結構，建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系為主要目標?！鞍凑站?、統一、效能的原則，調整政府組織結構，實行精兵簡政。加強宏觀經濟調控部門，調整和減少專業經濟部門，適當調整社會服務部門，加強執法監管部門，發展社會中介組織。按照權責一致的原則，調整政府部門的職責權限，明確劃分部門之間的職能分工，相同或相近的職能交由同一個部門承擔，克服多頭管理、政出多門的弊端?！?003年開始的政府機構改革將轉變政府職能、改進管理方式、依法規范中央和地方的職能和權限、在企業改革的基礎上推進事業單位管理體制的改革等四個方面作為改革的重點。通過優化地方政府內部組織結構，促使同類管理職能歸并與整合，進一步打破部門分割狀態，構建新的管理體系和協調機制。2008年開始的“大部制”改革，主要任務是圍繞轉變政府職能和理順部門職責關系，整合有關部門和機構，進一步優化地方政府的組織結構和人員編制。

一

總體來看，在中央政府機構改革的引領下，我國地方政府機構編制調控一直處于探索和改進之中，但仍然有一些值得提點的地方。

1.機構編制調控的觀念深入人心。每一次地方政府機構改革，都是對地方民眾一次生動的政治社會化過程，而隨著政治民主化進程的加速推進和政府改革的透明度越來越高，廣大民眾的政治參與意識也日益增強，這一切都使得地方民眾對本地政府改革十分關注，從而加強了對機構編制調控的監督。

2.機構編制調控推進了地方政府職能轉變。每次政府機構改革，都把裁減政府機構和人員編制數量作為基本抓手，這是一個逆向邏輯，因為控制機構編制總數一定程度上制約著政府的職能。地方政府從自身現實困境出發而不得不思考政府職能轉變問題，因為，哪些機構應該裁撤，哪些機構職能應該加強，哪些機構職能已削弱而必須裁減人員等都是我國地方政府不得不深入調研、思考的現實問題。

3.一定程度上滿足了地方經濟社會發展的現實需要。從目前實際情況來看，一定強勢的地方政府，在一定程度上與當地較高的經濟社會發展水平相適應，與滿足當地的公共需求相適應。換言之，機構編制調控與經濟社會發展之間有一個動態的適應過程，也有一個兩者均衡變化的需求。地方政府機構和人員編制從總體來看是逐漸減少的，這是機構編制總量調控的效果，但到底什么樣的規模是適合地方經濟發展的，這不僅僅是一個“技術性”問題，也包含有價值定位。

4.一定程度上優化了地方政府架構與管理?？刂茩C構編制總量，就意味著要對機構內部進行結構性的調整?？茖W、合理地核定地方政府機構編制總量，可以促使地方政府架構與管理不斷精密化。減少多余的人頭費用支出，是西方降低行政成本的重要經驗。從我國實際來看，每次機構改革都進行了一定程度上的“結構優化”，使得地方政府組織架構在數量上呈逐漸減少趨勢，從質量上表現為日益趨向精干高效。

上述進步是眾所周知的，只不過政策設計和制度變革的初衷并沒有完全達成。從宏觀層面來說，改革缺乏長遠的戰略規劃，理論上的準備也顯不足，有些方面的條件也不具備；更重要的是，從微觀層面來看，政府機構設置和編制安排仍然帶有明顯的“舊有體制”印痕，在政府組織結構與運作上，表現為專業化程度高、分工明細、職能交叉多，過多地涉足微觀經濟領域，政府編制總量調控也未能真正走出“精簡一膨脹一再精簡一再膨脹”的怪圈。

二、當前機構編制調控存在的主要問題

地方政府機構編制調控的一定成效來自于政府改革的推動，但是體制內的自我完善，解決不了深層問題，其突出表現就是“精簡一膨脹一再精簡一再膨脹”的機構改革怪圈始終未能突破，機構編制調控始終在簡單的“加減法”上做文章。究其原因，我們以為有以下值得反思之處：

1.政府職能未理順，機構改革與編制總量控制仍是計劃經濟模式下的“加減法”。政府職能就是“指政府行為的方向和基本任務”，它強調的是政府“需要干什么”、“應該干什么”的問題。理順政府職能關鍵在于把握好兩個問題：一是政府應該承擔哪些職能；二是現階段政府職能的重心是什么。特

別是第二個問題，涉及到政府職能的階段性和動態性特征，即地方政府的各項職能在不同歷史時期和發展階段的地位并非同等重要的，而是有梯度和層次的，對此，地方政府往往出現理解偏差。而政府職能與機構編制配置緊密聯系，政府角色定位的不明晰，直接導致地方政府機構編制調控上的困難。從歷次機構改革的過程來看，改革的目標并沒有完全實施到位，因為多種因素的影響，不少應該交付市場或社會力量的職能沒有交付，政事、政企的關系處理也不完全規范。由于職能上的“錯位”、“越位”等問題，不少部門管了一些不該管、也管不好的事，因而感到編制偏緊，人員不足，不斷要求增加內設機構和人員編制，以致出現“精簡一膨脹一再精簡一再膨脹”的現象，加大了政府管理成本，降低了行政運行效率。而政府職能“缺位”，又造成政府該管的事情沒有管，或者想管又沒有充足人手和相應財力去管的尷尬局面。表現在機構設置上，最為明顯的問題就是經濟性工作部門過多，而承擔社會管理與公共服務職能的機構太少。

長期以來，我國地方政府機構改革經常的做法是單純的機構撤銷、合并和調整，并沒有將機構改革與政府職能轉變對接起來，似乎機構和人員數量減少了，政府機構改革的目的就達到了，因此，往往追求“機構精簡”、“縮減編制”的表層目標，忽視了以政府職能轉變和調整為基本依據的原則，只是“權力的收收放放”、“機構的撤撤并并”和“人員的增增減減”。在政府職能沒有準確厘清的情況下，只裁減機構和人員，過不了多久，行使原來職能的機構又以老名目或新名義恢復，導致機構編制的逆態復歸。這種在舊制度框架和舊體制上的加加減減，也必然影響到地方政府在機構編制調控問題上的認識和操作，使得機構改革與編制總量調控無法取得真正的突破。

2.機構編制調控自上而下的“一刀切”。使地方政府機構編制調控偏離地方社會經濟發展實際。機構編制問題事關國家大局，黨和政府都十分重視機構編制調控工作。長期以來，機構編制審批權限都受到嚴格控制，在某種程度上仍帶有計劃經濟性質，而沒有科學、合理地根據各地經濟社會發展的實際狀況進行有效的調控。從國家政策層面的宏觀考量，往往忽略了對地方實際的客觀具體的評估和分析，一定程度上的“長官意志”遮蔽了地方的實際需要，造成“下面改革的需求，上面無從知曉；上面的改革意志，下面未必需要”這一兩難困境。

目前，我國地方政府在行政編制的審批上基本沒有自主權，政府機構改革都是全國整齊劃一地硬性精簡一定比例，很少照顧各地經濟社會發展的實際情況來進行動態調劑。1993年的機構改革方案中，以縣級地方政府為例，只是非常粗淺地按照各縣經濟發展和人口、面積等因素將當時的全國1894個縣分為四類，并依據類別確定機構設置數和人員編制總量。這在當時是一個新的做法，也取得了一定成效。但是，這些因素確立的依據是什么，以及各類因素在整個評估體系中究竟如何衡量，不同類別縣級機構確定多少總量是合適的，衡量標準的可操作性和科學性都需進一步強化，進而導致機構和編制管理上的諸多問題長期得不到解決。對一個地區的宏觀編制總量核定與審批，沒有一套科學、合理的標準作為依據，現行的核定地區編制總量的標準不僅已經不適合各地經濟社會發展的實際情況，也比較籠統。特別是當前，由于各地經濟社會發展的不平衡，導致了大規模的人員流動，對流人地和流出地的政府機構編制調控缺乏動態的考量。以發達地區為例，社會管理和公共服務職能都大大加重，由于機構自身的深層次矛盾，加上行政編制的硬性精簡，使得這些社會經濟發達地區的地方政府機構工作任務十分繁重，具體工作人員的編制有時候只能采取以事代政的方式解決，政事混編，各種矛盾和問題比較突出。

3.“懸浮式單向改革”，造成地方政府機構編制調控與社會真實需求間的耦合存在縫隙。就改革開放30多年來我國地方政府的機構改革而言，所謂“懸浮式”單向改革是指地方政府改革經?！皯腋　庇诘胤矫癖娨约暗胤缴鐣男枨笈c發展之上，改革的行動主體通常僅限于政府內部的機構和人員，改革的過程通常只是上級政府與地方政府之間、各級地方政府之間以及不同職能部門之間的互動，地方民眾和日益成長的社會力量在很大程度上只是作為各項改革措施的被動的輸出對象。而難以有效地參與到地方政府的改革過程中來。這種缺乏“回應性”的單向改革，導致地方政府改革常常滯后或超前于地方社會需求與發展。例如，在20世紀80年代以后，隨著政府機構改革的日益深入和地方經濟與社會的發展，地方各類社會團體和民間自治組織以前所未有的速度成長壯大，它們參與地方公共事務的意愿特別迫切，這為地方政府逐步撤出一些社會管理和公共服務領域奠定了良好基礎。但是很顯然，地方政府改革似乎還沒有做好接納這些社會力量的充分準備，如面對新的社會需求時，各級地方政府往往還是通過片面增加相應機構的方式而不是尋求通過放權給各類社會組織來應對，而在行政編制總量由中央控制而無法增加的情況下，就只能通過增加事業編制或附編的方式來解決人員編制問題，從而造成在職人員的超編現象居高不下。這是“滯后”的表現。至于“超前”，一個值得注意的例子就是近年來一些新的與西方社會結構相契合的地方政府改革的理論，諸如地方治理、善治、新公共管理、民主行政、服務型政府等等，往往被視為靈丹妙藥而被生搬硬套到我國地方政府改革當中來，卻忽視對這些理論賴以生存的濃厚的公民參與精神、高度的參與能力、發達的社會中介組織以及有效的參與網絡等社會結構基礎的培育，導致了很多的“水土不服”現象。

4.法治化程度不足，使得機構編制調控缺乏有效的監督制約機制。首先是法制不完善。建國以來，我們對憲法和基本法律比較重視，并多次隨著政治、經濟形勢的變化而進行修改，但基本沒有形成機構編制管理的專項法律法規，只是在有關的組織法中對機構編制管理作過一些原則性規定。這些原則性規定缺乏相應的法律法規與之配套，就造成具體操作中的困難，不僅難以規范各級機構編制管理部門自身的行為，還難以規范領導者的個人行為，從而影響到管理成果的有效性和穩定性。也正是由于法規不健全，所以在實際工作中，習慣于以政策代替法律的隨意性也就加大，導致機構編制調控的“人治色彩”嚴重，為不正之風的蔓延和腐敗行為的滋生提供了一定土壤。具體到地方政府，有關機構編制調控的地方性法規、政策文件大多只是在注解、闡發中央指示和相關文件精神，明顯缺乏創新之舉。其次是監督不得力。在實際工作中，不論是上級主管部門監督還是社會監督都存在缺位現象。上級機構編制管理部門主要是缺乏有效的監督手段。簡單根據統計上報材料來進行監督，無外于內部監督，避免不了地方自我保護，而現階段又缺乏保證公民、社會組織進行有效監督的制度通道，因此，完全形成不了對機構編制調控的有效制，衡機制。

三、地方政府機構編制調控的基本思路

當前，我國各級地方政府都在加速構建服務型政府，這是一個長期的不斷的行為過程，其動力軌跡是在切實轉變地方政府職能和地方政府自律的前提下，正確處理好政府職能轉變與機構編制調控的關系，將地方政府職能轉變的要求體現在地方政府的機構設置和人員編制安排上，并綜合運用經濟的、法律的等多元路徑實現有效調控，從而為地方服務型政府建設奠定組織和人事上的保障。

1.切實轉變地方政府職能是機構編制調控的前提。在新時期，“政府職能轉變將是影響和制約我國發展的決定性體制因素和關鍵，必須尋求根本性變革和突破”目，我國地方政府機構編制調控的成效也取決于地方政府職能轉變的狀況。從根本上說，政府職能轉變是地方政府機構編制調控的前提和關鍵，只有政府職能實現了徹底轉變，才能在機構設置和人員編制安排上予以科學合理的配套落實，從而為建立一個廉價而有效的服務型政府奠定基礎。政府職能是一定機構設置和人員編制配備的依據，機構是職能的載體，人員編制則是組織機構的人事保證。三者的變遷，從理論上來說，是從政府職能的調整與變化開始，然后才是機構和人員編制的調整。政府職能轉變或遲或早都會引發政府機構改革?！半S著政府職能的不斷發展變化，政府機構與政府職能逐漸發生矛盾，這就必然要求進行機構改革，使作為載體的政府機構做出相應的調整和變化”，進而引起人員編制結構、規模的相應調整。政府職能轉變的過程就是政府職能結構調整的過程，會發生政府職能某些方面的強化、歸位、弱化或取消。由此，應根據實際情況，不承擔職能的機構予以撤銷；職能弱化的機構，精簡人員編制，或進行內部政府機關內部調劑；職能交叉的機構，進行合并，精簡富余人員；職能強化的機構，增加編制，可進行內部調劑；職能不清的機構則進行調整，根據所承擔的職能再決定撤銷還是合并。因此，地方政府機構編制調控必須將政府職能轉變作為切入點，在政府職能實現根本轉變的前提下，實現政府職能轉變與機構編制調控的對接，只有這樣，才能真正有效實現地方政府機構編制調控所追求的目標。

2.加強地方政府自律是實現機構編制調控的組織前提。地方政府作為地方行政權的執掌者，在機構編制調控中具有權威性，但是，也正是由于這種絕對權威，在失去有效監督和規范的情況下，極易造成機構編制調控的隨意化和“人治”行為。因此，從根本上說，有效進行機構編制調控還要靠地方政府自身的自覺自律。首先要理順機構編制管理體制。我國地方機構編制管理機構主體法律地位不明確，作為機構編制管理主體的權威性得不到保障，同時，自身機構設置的不規范，責權脫節，變動頻繁，造成管理難度加大，經常處于被動地位，這也是導致機構不斷膨脹，人員編制失控的一個重要原因。其次要完善機構編制內部審批程序。完善機構編制審批程序不僅是一個行政方法的問題，也是一個法律手段的問題，這是杜絕地方政府首長個人隨意審批機構編制的關鍵措施。我國對于地方政府行政編制和事業編制的審批權限及審批程序，已經在《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》中予以規定，只是較為原則和籠統。對于完善審批程序，今后工作的重點，一個是盡快制訂《地方政府機構編制審批程序法》，規范統一地方政府行政與事業編制審批權限和審批程序，探索建立起編制審批責任追究制，實行“誰審批誰負責”。再次是構建機構編制調控的多元參與渠道。重點探索地方民眾和社會力量參與監督和管理的方式方法，通過大力推進編制實名制，建立和完善機構編制信息公開與報告制以及機構編制管理績效評估制等，建立起有效的公民參與網絡和通道，形成地方政府組織內外、上下的互動監管，促使地方政府機構設置和編制安排適應地方社會的需求和發展。

3.經濟手段是理順地方政府機構編制調控的鑰匙。經濟手段主要指地方政府在地方公共財政體制下，以經濟利益為杠桿，運用經濟方法來調節、控制和管理地方政府機構編制，實現地方政府機構編制調控的優化。而經濟手段的有效實施首先依賴于完善的地方公共財政體制，因為，地方政府財政能力的大小以及地方政府財政預算制度和財政支出管理的規范化與透明化是保證地方政府有效進行經費管理與支出、履行自身職能的基本保證。在不斷完善我國公共財政體制以及實現對地方財政支出有效控制的前提下，地方政府公共財政支出必須首先與地方政府職能轉變結合起來，在財政支出結構上力求符合政府職能轉變的需求，具體到機構編制調控上，就可以在履行社會管理和公共服務職能的政府機構和人員編制上予以財政傾斜。但是，在地方政府機構設置和編制總量一定的狀況下，剛性的財政經費支出又反過來成為控制地方政府機構設置和編制總量的重要手段。其具體又可表現為經費預算控制、審計監督、編制包干、經濟獎懲等多種手段。

4.法律手段是規范地方政府機構編制調控的鋼鞭。運用法律手段進行編制總量調控，就是指依據憲法和相關基本法律，通過制定和頒布編制地方性法律法規，并依照這些法律法規對機構設置和編制總量實施有效管理和調控。由此可見，與地方政府機構編制調控法律手段實施直接相關的是地方機構編制法制建設狀況。地方機構編制法律手段的實施以及機構編制法制建設可以使機構編制調控走上規范化、標準化和制度化的軌道，從而最大限度地杜絕機構編制調控中的恣意妄為、隨心所欲等“人治”現象。其基本要求是首先要完善立法，有制定地方性法規的地方政府可以根據自身實際，在法律允許的權限下，制定地方性機構編制管理條例、法規等。一方面，豐富和完善我國編制法律法規體系，另一方面，也為本級政府機構編制調控提供相關法律依據；其次是嚴格執法并強化監督，機構編制法規一旦成立生效，就具有廣泛的約束力和強制性，任何領導個人都無權自行更改和凌駕于機構編制法規之上。同時，需要多方面的配合與協調，“只有做到立法上的統一性，各有關方面在執行行動上的協調性，機構編制法才能具有法的尊嚴和權威，才有可能順利實施”。為此，必須切實強化機構編制調控與組織(人事)管理、財政管理等的綜合約束機制以及行政監督、社會監督等綜合監督機制；最后還要追究相關違法責任，“責任與權力都共存于法律之中，責任可以有效抑制權力的任性，使權力嚴格限制在合法范圍，如果權力一旦越出合法的范圍，相應的責任就是權力越界的必然代價”。因此，任何權力擁有者在行使機構編制調控和管理行為時，一旦違反機構編制法規，都要承擔相應法律責任并受到相應處罰。