低碳經濟發展中的政府責任及其實現路徑

曾國平 張甲慶

摘要：低碳經濟的發展僅靠單一市場規則是無法實現的，“市場失靈”的出現要求政府必須承擔一定責任。發展低碳經濟，首先要解決的是低碳經濟市場領域的外部性問題，政府可以通過一系列制度安排來規避低碳經濟領域的外部性問題。政府還需通過規制和引導等多種路徑，推動消費方式改變、政策法規完善，促進低碳經濟發展，努力建設資源節約型、環境友好型、氣候適應型社會和低碳導向型社會。

關鍵詞：低碳經濟；政府責任；循環經濟

一、低碳經濟發展與政府責任的關系

(一)低碳經濟與政府責任

低碳經濟是一種以低能耗、低污染、低排放為基礎的新的經濟發展方式，其實質是提高能源利用效率和創建清潔能源結構，其核心是技術創新、制度創新和發展理念創新。低碳經濟的出發點在于關注生態環境與經濟發展之間的矛盾，把經濟系統開始逐步看作是生態系統的一個子系統，協調經濟系統運行方式使之適合生態系統的良性發展需要；強調把人類的社會經濟活動控制在自然再生產可以負荷的范圍之內，改變重開發、輕節約，重速度、輕效益，重外延、輕內涵，片面追求GDP增長的傳統經濟發展方式，促進人類社會經濟生活與自然生態環境的協調、平衡和持續發展。低碳經濟的范疇涵蓋了生產和消費兩大環節，本文所提的低碳經濟發展中的政府責任主要將從生產環節考慮。

政府責任包含兩層意思：一是政府所應承擔的職責、義務；二是政府未能承擔起應負的職責、義務而依法受到責任追究。強化政府責任運行既是現代民主政治的一種基本價值觀念，又是對政府公共行政進行民主控制的一種制度安排?，F代政府必須回應社會和民眾的基本要求并積極采取行動加以滿足，必須積極履行其社會義務和職責。國內學者曾提出“政府生態責任”的概念，認為政府在對生態環境的開發、保護以及對破壞生態環境的行為約束等方面負有責任(朱曉，2007)；另有學者直接指出，政府的生態責任是政府在自然資源和生態環境的保護以及社會的可持續發展中所應承擔的義務和職責，它是政府的基本職責之一，是政府政治責任、行政責任和道德責任的一種延伸(何躍等，2006)。黨和政府歷來倡導為人民服務的行政理念，要真正做到這一點就必須積極回應民眾對資源節約型、環境友好型、氣候適應型社會和低碳導向型社會的需求，采取行動滿足人民利益訴求。

(二)低碳經濟發展中政府責任的邏輯起點

節能減排、生態環保是低碳經濟的重要內涵，也是實現可持續發展的必要條件。低碳經濟的發展僅靠單一市場規則是無法實現的，“市場失靈”的出現要求政府必須承擔起維護公共利益的責任，在經濟發展和生態環境保護之間維持最佳平衡。

1.1低碳環境的公共物品屬性導致產權缺失或界定困難。制度經濟學認為，市場機制正常運行的基本條件是明確界定的、可轉移的涵蓋所有經濟資源的產權存在，并能得到有效保護。由于低碳環境等低碳產品具有顯著的公共物品屬性，其產權難以界定甚至根本不存在，使得低碳經濟市場交易和低碳環境管理難以按照市場規則正常進行。

2.低碳經濟市場存在外部性、非競爭性和非排他性。低碳產品基本上都是外部性產品，同時又具有非競爭性和非排他性。低碳經濟市場無法有效克服生態環境保護中的外部性，尤其是負外部性。當存在外部效應時，需要增加外部成本支出，如減排治污會使企業增加成本減低收益，同時由于公共物品消費的非排他性又不能排除其他市場主體從中獲益。理性的生產者總是追求利潤最大化，節能減排治理污染具有高昂的成本負擔，是他們不愿做的。

3.低碳經濟領域的無市場、弱市場。由于傳統上低碳環境等低碳產品是沒有價格的，可以免費地使用，因此低碳產品市場至今尚未發育起來甚至還不存在。由于這些低碳產品，如公共綠地、潔凈空氣等的價格為零，導致被過度使用而日益稀缺。有些低碳產品的市場雖然存在，但價格偏低，僅僅反映勞動和資本的成本而忽略了生產中低碳技術開發與創新的成本，而導致浪費嚴重。

4.低碳經濟市場產品交易成本較高。低碳產品由于具有公共性和外部性，且產權不明確甚至不存在，因此在交易時具有很高的交易“風險”成本，這個成本往往大于交易收益期望而使市場無法形成。此外，低碳經濟市場時機制失效還在于產權執行成本高昂，也就是說即使在產權明確界定的情況下，也可能因為執行成本過高而導致市場沒有可行性。

5.低碳經濟市場的不確定性和信息不對稱。低碳產品的生產和生態資源的保護需要長期經營，而未來意味著更多不確定性。不確定性在經濟中是一種成本，風險過大時，市場就無法形成。另外，信息是市場不可缺少的要素之一，低碳產品交易中往往存在嚴重的信息不對稱現象，因為低碳經濟系統及產品的高復雜性和人的機會主義傾向，與交易者對信息的需求相比，信息的供給嚴重不足。這也導致低碳經濟市場難以形成。

二、我國低碳經濟發展中的政府責任缺失問題

長期以來，我國經濟發展走的是“高能耗、高排放、高污染、低能效”粗放型經濟發展道路，在經濟得到快速發展的同時出現了自然資源耗竭、生態惡化、環境污染嚴重等現象，出現了人與自然不相和諧的狀況。隨著生態環境問題的進一步呈現以及黨和國家的高度重視，各級政府在經濟發展中能夠越來越自覺地履行責任，但還較普遍地存在著政府責任缺乏、缺失現象。

(一)制度缺失弱化了制度對，}部性行為的調控作用

按照制度經濟學的觀點，制度是為了決定人們相互關系而人為設定的一整套涉及社會政治、經濟的行為規則，旨在約束追求主體福利或效用最大化的個人行為。當外部性存在時，需要政府運用所擁有的公權力來制定符合社會利益的行為規則，即通過制度安排提供對負外部性行為的約束與對正外部性行為的補償。我國當前低碳經濟領域有關的制度還存在一些缺陷或缺失，從而弱化了制度對外部性行為的調控作用。

1.自然資源產權虛置導致負外部性行為。根據我國現行自然資源法規，自然資源歸國家或集體所有，但在具體運作中缺乏具體的利益代表主體。這種虛置的產權誘發市場利益主體為爭奪自然資源開發利用權益而不顧資源的可持續利用，往往以高能耗換取高收益。

2.環境稅缺失弱化了稅收制度對外部性行為的調控作用。我國雖有對資源開發利用和環境污染實行強制收費制度，但未能以稅收形式予以固化，實際操作中的規制效果并不佳。我國業已成為承接西方發達國家產業轉移的重要基地，高能耗、高污染的產業大量轉移到我國，因此，對高能耗的產品(設備)進口征收特別的碳排放關稅顯得尤為必要。

3.生態補償機制不到位抑制了市場主體節能減排、生態環保的積極性。目前，我國政府對于致力于低碳經濟、循環經濟發展的企業或行業，以及積極投入生態環境保護的企業或行業鼓勵性措施不足，生態補償力度不夠灘以有效調動市場利益主體發展低碳經濟的積極性。此外，我國碳交易市場的運作機制還尚未成熟起來，政府缺乏該方面的政策引導。

(二)政府財政投入不足導致節能減排環境保護科學技術相對落后

政府對節能減排、生態環境保護投入是實現生態環境質量改善的重

要保證。近年來我國政府雖然加大了對環境污染治理和節能減排與生態環境保護技術的投入，但仍然只占GDP較小的比例，而且主要是針對城市環保事業的投入，對農村生態環境保護投入不足。政府是投資的主體，政府公共財政投人不足就使得科學技術創新力度不夠，技術相對落后。與歐美發達國家相比，我國的節能減排、環境保護科學技術相對落后，不論在研發、推廣還是應用水平上都存在較大差距，財政和科技的支撐度不高給低碳經濟發展帶來了消極影響。

(三)責任追究機制不健全致使市場利益主體形成機會主義傾向

個別地方政府片面追求經濟增長，對經濟的增長很大程度上依賴于高能耗、高污染行業或產業，以資源的高消耗、環境的高污染換取經濟增長。對環境的保護也很大程度上還停留在“先樗染后治理”階段，往往在出現問題后才啟動責任追究機制，尋求救濟途徑，如對事故責任企業進行經濟處罰、強制關停等，致使市場利益主體形成機會主義傾向，存在僥幸心理，認為只要事故不發生就可高枕無憂，重污染、高消耗項目仍要堅持上馬；另一方面，對行政領導責任的追究也是如此，往往是事故出現后才去追究責任，而沒有強調事前責任意識、事前責任監督，致使生態環境危機防治關口滯后。

三、低碳經濟發展中政府責任實現的系列制度安排

發展低碳經濟，首先要解決的是低碳經濟市場領域的外部性問題，而解決外部性問題需要借助于政府的力量，發揮政府在配置資源方面的怍用，遏制或消除負外部性對公共利益和“旁觀者”福利的影響。啵府可以通過一系列與低碳經濟發展相適應的制度安排來規避低碳經濟領域的外部性問題，彌補低碳經濟市場機制的不足，從而保證低碳經濟良好地發展。

(一)明確產權

根據科斯定理，只要產權明確，外部性問題都可以通過協商后的補償得到解決，從而實現外部性問題內部化。明確產權可以增加交易機會，在原先產權不明的地方創造可交換的產權，如碳排放權等，把二氧化碳排放權作為一種具有明確產權的“商品”，從而形成了二氧化碳排放權的交易(簡稱碳交易)。明確產權之后，碳排放權可以在低碳經濟市場自由交換，由于引入了市場競爭機制而使碳排放不再隨意。明確產權還可以完善合同條款規則，增加訂約機會，增進資源配置效率。此外，還應當為產權交易培育交易中介組織，以最大限度降低交易成本。

(二)征收稅費

對碳排放征收稅費的手段是政府低碳經濟發展中最重要的一項制度安排之一。在實際運用中，稅費制度可分為碳排收費、產品收費、受益者收費、管理收費以及環境稅等。稅費手段會引起收入轉移，對由外部性尤其是負外部性引起的個別成本與社會成本的差額進行補償，從而能夠有效維持公平和正義。雖然目前我國還尚未開征環境稅，但這是一種趨勢，隨著低碳社會理念的深化，征稅勢必會成為一種可能。

(三)財政補貼

補貼是各種財政補助形式的總稱，一般是指對執行環境標準中面臨困難的企業進行財政鼓勵，或對有正外部性的生產企業給予一定的財政資助。政府可通過補助金、贈款、低息或無息貸款和稅收減免等形式進行財政補貼。補貼應當優先激勵那些通過開發創新技能技術，改變生產流程而降低碳排放的企業或行為，其次才是對污染治理設施建設進行補貼。財政補貼還可以用于支持最低限價政策的實施。

(四)市場準入

針對低碳經濟市場，政府最直接的規制手段就是實行市場準人政策，如特許經營等。對一些高能耗、高污染的企業或行業實行市場準人限制，有利于將高能源消耗或嚴重污染生態環境的產品生產排除在市場之外。對企業的技術規制也是市場準人的一個重要途徑，它包括對企業投資項目的環境評估審核及其技術使用要求。建立技術生產標準，對特定產品的生產程序及過程提出要求，不達標者不得進人生產環節，以達到節約能源控制污染，減少社會危害的目的。

(五)政府限價

對于低碳經濟市場，政府的最高限價應施加于壟斷性自然資源及其相關產品(如水、電等)，以保證公眾日常生活的基本需求；最低限價應用于不可再生的或緊缺的自然生態資源產品(如石油、煤炭、稀有金屬等)，或用于維持和改善某些具有潛在價值的廢棄物的市場，以促使該廢棄物能被再利用。通過政府限價能夠有效減少污染和浪費。

(六)標準限制

政府可以通過設定嚴格的質量、技術等方面的行業標準來保證產品能耗、產品質量、安全性能及潔凈等方面的低碳要求。通過這種行業標準限制可以合理引導消費者消費需求，限制生產者生產產品的范圍，減少高能耗、高污染產品的生產，減輕信息不對稱的危害。

簡言之，政府以上種種制度安排的設定不外乎兩個方面的調節，即激勵性調節和強制性調節，前者是對正外部性行為發出者進行補償，后者則是通過制度等強制性措施維護公共利益和多數人福利。

四、低碳經濟發展中政府責任實現的路徑選擇

我國經濟高速位發展的背后是資源耗竭、生態破壞和環境污染的沉重代價，發展低碳經濟不僅關乎國際形象、能源安全，也為我國經濟可持續發展所亟需。在這一過程中，除了良好的制度安排，政府還需通過規制和引導等多種路徑，促進抵碳經濟發展。

(一)倡導低碳消費，培育低碳生活方式

政府應廣泛開展低碳輿論宣傳，提高公眾對能源問題和氣候變化問題的認識，使其切身感受綠色消費、低碳消費對環境改善的作用，在全社會大力倡導低碳消費理念，引導社會形成低碳消費時尚。低碳生活，就是要革除消費陋習，提倡健康文明、有利于節約資源和保護環境的生活方式和消費模式。由于生產是由消費來驅動的，消費端是能源消耗的終端，因此低碳消費、低碳生活能從消費端來推動低碳經濟發展，如在家庭生活中倡導購買適度面積的房子，使用節能燈和節能電器，選用節能型取暖和制冷系統，更多地選擇公交車、自行車出行，在不影響生活質量的同時有效降低日常生活中的碳排放量，從而達到節約能源保護環境的目的。

(二)發展循環經濟，引領低碳經濟發展

按照“減量化、可循環、再利用”的原則，以低消耗、低排放、高效率為目標，改變傳統的經濟增長方式，發展循環經濟。積極推進企業開展清潔生產小循環；鼓勵企業之間實施資源延伸利用的中循環，建設資源循環利用的工業生態園區；引導全社會實現資源綜合利用的大循環，推進廢舊物資利用的專業化、產業化、市場化水平。引導產業鏈的延伸和耦合，提高工業廢渣、廢水、廢氣的綜合利用率；鼓勵應用節水、節肥、免耕、低毒農藥等農業新技術，推廣沼氣工程，推廣多重能量轉化的各種生態農業模式；引導修建和發展節能環保型建筑，鼓勵發展資源節約型服務業；嚴格限制高能、高耗水、高用地、高污染的幣目建i殳。建立起比較完善的，循環經濟策支持體系、評價指標體系、技術創新體系和有效的約束機制。

(三)完善政策法規，加強執法能力建設

逐步建立健全節水、清潔生產審核、廢舊物資處置、可再生能源利用等有利于低碳經濟發展的系列規章和制度措施。加強和鞏固生態環境保護，需要建立法規制度保障機制。我國已制定了一系列環境保護法律法規

和標準，對推進我國生態環境保護起了十分重要的作用。但是，現實中有法不依、執法不嚴等現象仍不同程度存在，因而必須加大執法力度，加強執法能力建設。不僅要通過修改修訂法律法規，繼續完善生態環境法律法規條款，增強可操作性，還要嚴格執法，任何單位和個人一旦違法，都應按照法律法規嚴肅處理。加強執法能力建設還要不斷吸納集聚相關人才，加強環境執法隊伍建設。

(四)健全考核體系，加大環?？冃Ъ?/p>

樹立政府生態行政觀，改革各級政府尤其是政府官員的績效考核機制，建立健全新型的以綠色GDP為核心的政府及官員績效考核體系。新型的以綠色GDP為核心的生態環境保護考核體系，應包括公眾環境質量評價、空氣環境質量變化、飲用水質量變化、森林覆蓋率、生態環境保護投資增長率、群眾性環境訴求事件發生等指標，以及當地政府對中央各項環境保護法律法規的落實情況?？冃Э己酥黧w要努力實現包含社會公眾尤其是生態環境損益人在內的多元化。政府官員的升遷獎懲要將環境保護績效納入考察指標，對績效顯著者予以相應激勵。新型的官員環境保護績效考核體系的建立健全將有助于政府及其官員樹立科學的發展觀、政績觀，走可持續發展的道路，使低碳經濟發展從根本上得到應有重視。

(五)明確目標責任，強化行政問責制度

針對我國環境污染的嚴峻形勢，要根據中央出臺的《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》，強化行政問責制。實行嚴格的環境目標責任制并建立嚴格的環境保護問責制，把保護環境和治理污染的責任落實到各級政府，落實到主要領導人、分管領導人和部門負責人。推動節能減排環境保護，發展低碳經濟，關鍵在于政府領導作用的發揮。政府應通過節能減排目標責任制和問責追究制的落實，強化各級政府及官員的責任意識、大局意識，督促其充分重視低碳經濟發展，贏得政府低碳經濟發展的公信力。

(六)引導社會自治，構筑多元治理結構

發展低碳經濟，推動我國進入低碳社會，不只是政府的責任和義務，也與每位公民息息相關，需要全社會的力量共同參與，這就需要進一步引導公眾生態環境政治參與熱情，完善社會生態環境自治刪，推動社會不斷走向生態環境自治。倡導包括政府在內的多元主體生態環境合作治理成為時代發展的必然趨勢。政府應及時公開生態環境信息，主動提升公民生態環境決策政治參與意識，積極拓展公民決策參與渠道。除了引導公民個人參與，還應發揮非政府組織(NG0)在生態環境保護中的價值引導和組織動員作用，逐漸形成政府引導并主導，社會組織和公民個人共同參與的生態環境保護的多元治理結構，推動我國低碳轉型。

五、結語

發展低碳經濟，是我們轉變發展觀念、創新發展模式、破解發展難題、提高發展質量的重要途徑。應通過政府的規制和引導，推動科學技術創新、消費方式改變、政策法規完善，促進循環經濟和低碳經濟發展，努力建設資源節約型、環境友好型、氣候適應型社會和低碳導向型社會，走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展之路，實現我國經濟社會又好又快發展。