略論行政問責制的改進和完善

鄭寧波

摘要：行政問責制要求政府官員應當對民眾給予他的信賴負責。我國行政問責制剛剛起步，尚存在法律制度不統一、問責主體單一、問責客體不明確、問責標準不夠具體等問題，亟需在問責主體多元化、問責客體具體化、發展問責文化、公開復出程序、完善救濟機制及進行制度創新等方面加以完善。

關鍵詞：行政問責制；權力；責任；完善

一、行政問責制的理論基礎

行政問責制是現代文明、法治政府的特征，在我國更是深化行政管理體制改革的關鍵，是建設人民滿意的責任政府的前提。我國大范圍的行政問責制度的推行始于“非典”之后，隨著2009年7月12日《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》(以下簡稱《暫行規定》)的發布施行，行政問責制開始走上規范化和法制化軌道。筆者認為，行政問責制是領導人員承擔的一種和黨紀政紀追究、刑罰制裁不同的政治責任，屬于行政監督制度范疇，是指對現任各級行政主要負責人在所轄的部門和工作范圍內因為故意或過失，不履行或不能正確履行法定職責，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，損害行政相對人合法權益的行為做出處理的制度。

現代意義上的行政問責制發源于西方，其理論基礎包括：(1)社會契約理論。社會契約理論認為，政府的一切權力來源于公民與政府之間的契約，雙方約定主權者的行為是以保障公民的政治自由、生命、財產安全，維護社會的共同利益為條件的。當政府的行為違背締約條件時，就是非正義的，也就喪失了合法性的基礎。如果政府不履行或不能適當履行契約內容，人民就可以從政府手中收回他們自愿交出的權利，并要求政府及其行政人員承擔責任。(2)委托代理理論。此理論是契約理論最重要的發展成果之一，認為在政治實踐中，國家主權的擁有者(全體人民)不可能全部親自地參與國家事務，而是將權力交給政府，這樣就出現了民主政治生活中的委托代理關系。但是南于委托人與代理人的利益追求不同，必然導致兩者的沖突，在缺乏有效的制度安排下，代理人的行為很可能最終損害委托人的利益。所以為了預防和懲治代理人的腐敗行為，委托人有必要對代理的過程實行監督，可見，委托代理關系使得對行政機關及其公務員的有效行政問責成為一種必然。(3)公共選擇理論。公共選擇理論的基本假設是：人是自利的、理性的效用最大化者，即作為一個人，無論他處于什么地位，無論是在經濟活動中還是在政治活動中，其動機和目的都是以個人的滿足程度最大化為基本動機，都會追求自身利益的最大化。在政府里進行政治決策的人同樣會根據自身的成本與收益的比較來選擇個人行為，政府人員追求個人利益的最大化必然導致各種不負責任的行為發生，故須加以制止和采取限制措施，即官員必須對自己的公權力行為負責。以上三種理論，盡管角度有所不同，但目的均一樣，即政府的權力需要監督，其應為自己手中的權力承擔一定責任。

二、我國行政問責制運行中的問題

第一，執法的不統一性。盡管自2003年“非典”以來，許多地方政府開始實施行政問責制度，但是其均不同程度存在忽視上位法效力情形，而且規定比較混亂、不嚴肅。許多省、市關于問責事由、責任形式及程序的規定與《公務員法》、《行政監察法》的規定不一致，對上位法的嚴格實施產生不良影響。比如各地的問責方式有：取消當年評優評先資格、公開道歉、公開譴責、誡勉談話、責令作出書面檢查、通報批評、限期整改、調整工作單位、停職檢查、行政處分、建議免職、責令引咎辭職等等，甚至還有在市政府常委會議上“作出書面檢查”、“通過市級主要新聞媒體向社會公開道歉”等形式。而同樣是工作失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響，或者對重大事故負有重要領導責任，甚至同樣是違法違紀，在不同地區和單位，公務員承擔的責任后果卻是不同的。此次《暫行規定》明確規定問責的方式只有五種，包括：責令公開道歉；停職檢查；引咎辭職；責令辭職；免職。這對于地方政府在選擇責任形式時提供了“范式”，有利于行政問責制度在全國的統一實施。同時其也強調了行政問責只是官員承擔的政治責任，如果同時需要追究紀律責任的，應依照有關規定給予黨紀政紀處分；涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。

第二，問責主體的單一性。目前我國實行的是同體問責，而異體問責缺位，即主要是行政機關的內部問責，包括上級行政機關對下級問責，同級行政機關對本部門行政人員問責?！稌盒幸幎ā费永m了這種方式，規定由紀檢監察機關、組織人事部門履行問責。但是作為問責最關鍵主體的人大卻沒有發揮出相應的作用。按照我國人民代表大會制度，人大是國家權力機關，政府是執行機關并且對其負責，那么人大對政府及公務員進行問責監督是理所當然的。但在現實生活中，人大的這種最高權力卻得不到落實。另外，公眾和社會輿論問責缺位。從國家權力的本源來說，人民才是權力的真正所-有者，他們參與對政府及公務員的問責是天經地義的事?？墒?，到目前為止，我國還沒有公民參與問責的制度和程序設計，當然一方面這與我國現階段未成熟的市民社會有關，但更重要的還是政府未能為公民參與問責創造應有的條件和路徑。

第三，問責客體的模糊性。行政機關實行的是行政首長負責制，因此，行政問責對象除了應當承擔責任的當事人和直接責任人之外，重點應當是在行政機關擔任領導職務的公務員，特別是負有直接或間接領導責任的領導成員，即各級人民政府及其職能部門的行政首長。然而，各地在推行行政問責制度的過程中，特別是在追究責任的實際操作中，并沒有將行政問責對象重點突出為行政首長。當發生需要追究責任的情況時，往往只是處理一些當事人和直接責任人，而對負有領導責任的行政首長則往往難以處理，或者處理得比較輕，不能體現行政問責制度的目的。此次《暫行規定》第2條規定：“本規定適用于中共中央、國務院的工作部門及其內設機構的領導成員；縣級以上地方各級黨委、政府及其工作部門的領導成員，上列工作部門內設機構的領導成員?！痹撘幎ㄊ紫让鞔_了行政問責的對象是“領導成員”；其次，明確地把黨委系統也納入問責體系，回應了以往只在行政系統問責，而同樣負有領導和決策責任的黨委系統卻平安無事的質疑，使問責更加科學合理。但是，《暫行規定》只規定問責的對象是各級各類黨政系統“負有決策領導責任”的“領導干部”，卻未明確到底應由哪位領導承擔問責責任。所以，發生問責事由時，責任究竟應當追究到哪一級行政首長，目前尚缺乏明確而具體的規定。而且，在行政機關內部不同層級之間、正副職之間的責任劃分也不明確，所以，一些部門往往打著集體決策的旗號來逃避個人責任。

第四，問責標準的不具體性。在實踐中，行政問責的事項僅限于那些人命關天的重大安全生產事故、造成強烈社會影響的群體性事件等方面，使得問責往往成了平息民憤的一個交代，而不是一套具體、細致的有標準的制度設計。此次《暫行規定》第5條則明確規定了對黨政領導干部實行問責的具體情形?？梢钥闯鰜?，行政問責的標準基本上是兩大方面：一

個是造成了重大經濟損失；一個是造成了惡劣社會影響。但是，怎樣的損失算“重大”，怎樣的影響算“惡劣”?規定卻語焉不詳、彈性極大。這勢必會給實踐中的操作帶來問題，容易造成問責的政治化、運動化，進而影響民眾對于行政問責制度的信賴。另外，問責的范圍偏狹，對領導干部公車私用、收受禮品、接受吃請、違法或違背民意的言論、有悖于社會公德的個人行為等這些“小”問題，都沒有納入問責范圍。在推行行政問責制度的初期，為了使其能夠順利進行，在一些比較容易把握的、群眾反映比較強烈的安全生產領域實行問責是可行的，但隨著行政問責制度的逐步完善，行政問責的范圍應當逐步擴大，以體現權責一致的原則。

三、行政問責制的改進和完善

第一，單一問責主體應過渡為多元化問tr~體。政府官員只有經過人民授權才擁有公共權力，其責任對象應是人民群眾，故官員問責的主體理應是人民群眾。我國實行人民代表大會制度，按照憲法規定，各級人民代表大會及其常務委員會是民意代表機關、各級國家權力機關，行政機關、審判機關、檢察機關都要對其負責，人大代表擁有憲法賦予的監督權、質詢權。但是，就目前看來，官員問責主要還是局限于黨政系統內部的自我糾錯，《暫行規定》第11條的規定對立法機關和人民群眾的問責權力缺乏體現。從國外實踐來看，在法治國家中，政府官員受應到四種力量的問責：一是民主授權的最高權力機關；二是政府專門監督機構；三是行政主管部門；四是政府之外的監督系統，如司法、群眾、輿論等。實踐證明，只有這四種力量都發動起來，只有把公權力曬在陽光下，一些持有“公權”的領導干部才不敢懈怠，才會負起責任。筆者認為，基于可行性考慮，我國的當務之急應是把人大作為問責主體的制度啟動起來，比如可以把各級人大對于政府的監督問責權力通過法規的形式具體化，明確規定人大審查權、建議權和否決權的應用方式和運作機制。人大在啟動問責制過程中，除了行使質詢權、調查權、罷免權和撤職權之外，今后還需要進一步建立不信任投票制、彈劾制以及主要責任人引咎辭職制等，切實增強人大問責的手段和力度。

第二，細化承擔責任的主體。目前，我國行政體制中的權責不清是實行問責制的重要障礙，表現為在黨政之間、不同部門、層級之間、正副職之間的責任難以確定?！稌盒幸幎ā分械摹邦I導成員”，無疑是一個比較模糊的提法。在一個單位，是書記負責，還是行政首長負責，目前也沒有透明合理的判斷依據。在這種狀態下，即便是問責，可到底是什么責任，是領導責任、還是直接責任或者間接責任，很難確定?，F實中出現的形象工程、豆腐渣工程、決策失誤、選人失察等問題，都稱是集體討論、齊抓共管的產物，責任到底追究到哪個人頭上，實在難以判定。一般來說，單一領導的責任比較好確定和追究，而那些由集體決定的事項出了問題就很難界定。所以，厘定責任標準、明晰責任歸屬，制定科學、公平的權責劃分體系是實行問責制的前提。在目前權力過多集中于黨委、責任過多集中于政府一把手的情況下，制度安排很難做到官員個人的責權利的平衡。因此，法律應明確規定何種官員負何種責任，是黨委書記負責，還是行政首長負責；是正職的責任，還是副職的責任；是集體責任，還是領導個人責任；是上級官員的責任，還是下級官員的責任；是獨立的責任，還是連帶的責任，這些都亟待有一個明確的標準。

第三，構建問責文化。目前，行政問責是一種被動的事后程序，是基于官員的行為導致了重大的損失或者產生了惡劣影響而啟動的。筆者認為，問責應該涵蓋公共權力使用過程中所有的不作為、作為不力、亂作為。因為追究責任僅僅是問責的一個方面，官員去職也不是最終目標，問責制最有價值的地方應當是其作為一種預防機制，可以最大限度減少問責事件的發生，這其中最關鍵的就是在全社會形成問責文化。一方面，政府要重視對官員問責文化的培育，加強制度教育?？梢园才畔嚓P的課程，制訂長期的問責文化發展戰略，對官員進行定期培養、訓練和提高等。還可以通過各種途徑進行宣傳和熏陶，將問責文化內化為官員的一種意識，自覺體現在其日常工作中，使官員能積極面對民眾的訴求和需要，真正為政府的一切行為負責。另一方面，通過多種渠道、多種方式與民眾進行廣泛的溝通和交流，提高民眾的政治意識和參與熱情，增強全社會對問責制度的認識、了解和支持。

第四，公開復出程序?！稌盒幸幎ā分袃H規定，對于引咎辭職、責令辭職、免職的被問責干部，一年內不得重新擔任與原任職務相當的領導職務，可以由黨委、政府酌情安排適當崗位或者相應工作任務。一年后如果重新擔任與原職務相當的領導職務，應當征求上一級黨委組織部門的意見。既然被問責的領導干部大都是由于造成了重大事故或惡劣影響而被問責的，而且問責決定是向社會公開的，那么在當今信息流通如此便捷的時代，其復出程序亦應向公眾公開，以備監督。然而現實卻是在官員的復出問題上，公眾被剝奪了知情權、監督權。筆者認為，對于被問責官員的后續安排，應當和問責決定一樣，也向社會公開，唯有如此，才能避免“轟隆隆問責，靜悄悄上崗”的情況發生，也才能使問責制嚴肅起來，不流于作秀。

第五，完善官員問責的救濟機制?！稌盒幸幎ā分须m規定了被問責的干部對問責決定不服的，可以向問責決定機關提出書面申訴，但是缺乏對于被問責干部不服申訴處理決定的繼續救濟程序。而且，問責決定機關受理申訴違反了“自己不能做自己案件法官”這一古老的自然公正程序原則，有違法治理念。為了實現公平的問責，減少替罪羊的存在和不必要的損失，完善救濟機制是必要的。筆者認為應當賦予被問責官員向專門機關(比如人大常委會的下設機構)再申訴的權利，盡量確保問責的相對公平與合理。

第六，進行制度創新，制定統一的行政問責法。制度創新是一切創新的保證，是促進經濟發展和社會變革的一個非常關鍵的因素。我國正處于社會轉型期，由于路徑依賴，新舊體制轉軌必然會產生很大的摩擦和沖突，加之我國的行政問責制才剛剛起步，與之相配套的監督救濟、考核、政府績效評估、信息公開、申訴等機制并不健全，所以，亟需與時俱進的制度創新來保障對政府行為的規范調控。我們要在學習外來理論的基礎上，結合自身實踐進行創新，使行政問責制度能夠符合本土需要，盡早在吸取實踐經驗基礎上制定統一的行政問責法。

總之，行政問責制度是我國推進政治文明建設的必經步驟，是提升黨的執政能力的有效手段，是實踐“立黨為公。執政為民”宗旨的具體體現，只有完善制度建設，逐步形成問責文化氛圍，行政問責制度在實踐中才能切實推行，其作用才能真正發揮。