民間組織參與基層維穩的價值考量及其限度

陳發桂

摘要：如何實現負有維穩重任的基層政府和無法有效進行利益表達的普通民眾之間的良性互動，迫切需要人們以新的眼光看待民間組織參與基層維穩的價值及其限度。通過民間組織參與基層維穩過程可以有效彰顯其信息傳遞、利益表達和利益凝聚的價值。但是任何事物都具有兩面性，只有將其控制在一定的限度內，才能充分發揮民間組織的應有作用。

關鍵詞：基層維穩；基層政府；民間組織；價值；限度

當前，處于社會轉型進程中的中國基層面臨著各種社會矛盾和沖突，群體性、突發性事件明顯增多，特別是一些無組織化群體性事件中出現了社會公眾與地方政府直接對抗的現象。出現群體性沖突和矛盾是基層社會發展中的常態，需要基層政府有效妥善地加以解決。解決日益增加的群體性沖突和矛盾，僅靠基層政府出面治理，在當前基層政府公信力依然不容樂觀的情況下，缺乏民間組織的有效介入，出于將沖突和矛盾消滅在萌芽狀態政治愿景下的基層政府，必將自己推向前臺，成為社會沖突的一方。伴隨著民間組織發展的日益勃興，政府應以寬容的心態為其營造一個寬松的公共活動空間。由于民間組織獨有的組織理性，在解決基層諸多利益沖突中將扮演著非常重要的角色。但同時還應當清醒地認識到民間組織在參與基層維穩中存在的價值限度，只有將這種價值限度控制在一定的范圍內，才能充分發揮其應有的作用。

一、當前我國基層維穩面臨的困境

改革開放30年來，隨著社會階層的不斷分化，中國已經進入一個利益博弈的時代。在體制變革、社會轉型的時期，社會中的利益關系和利益格局處于非均衡狀態，利益主體日益多元化，它們通過博弈進行利益調整。從這個意義上說，許多群體性事件，并不是政治事件或者刑事案件，往往只是利益表達和博弈的形式之一，是利益訴求得不到有效回應的無奈之舉。并不是針對政權的政治性活動，不會從根本上對政府統治造成沖擊。不久前故去的美國學者亨廷頓認為，發達國家與不發達國家在政治上最大的區別不在于政府形式，甚至也不在于政治參與的程度，而在于是否達到了足夠的制度化水平，建立了有效的社會控制。而在中國基層社會，基于強力維穩需求而對公眾的利益表達實現有效控制，其有效主要依靠的是不可持續的“天價維穩”成本，而不是靠制度，這反而導致基層的維穩運行機制陷入困境。

1.基層政府無法承受日益增長的維穩成本。近年來，基層維穩投入急劇上升，已成為基層政府一項占相當比重的常規支出。笑蜀在《東方早報》刊文說，學校停課、客船停航、旅館停業，直到鄧玉嬌案判決公布，湖北巴東這種接近戰時狀態的所謂“穩控”才告一段落。據一位巴東官員介紹，如此“穩控”，當地政府動用了大量人力物力，這對老少邊窮的巴東顯然是天價成本，難以負荷。巴東事件剛剛落幕，江西南康、湖北石首又出現較大規模的群體事件，自然也要不計代價地“穩控”。目前還沒有權威的全國維穩成本統計，但僅就部分地區的情況來看，維穩支出每年以兩位數增長，維穩經費相當于甚至超過政府的民生支出似已成為普遍現象。廣州市2007年社會維穩支出44億元，比社會保障就業資金35.2億元還要多出許多，為此招致廣州市人大代表的強烈質疑。天價維穩成本在讓基層政府的財政捉襟見肘的同時，不能不讓人憂慮，這樣的維穩成本能否持續。從長遠來看，一旦基層維穩的成本超過其支付能力，還能不能對社會秩序實現有效控制讓人堪憂。

2基層維穩的運行機制陷于困境。穩定，在當前中國的政治語境下，是一種全局意義上的概念，更多的是指基本的秩序和制度框架意義上的穩定。但在基層的維穩運行機制中，卻將發生在社會生活中的任何矛盾或利益訴求都視之為穩定問題。本來一個正當的利益表達因訴求無法及時獲得政府的有效回應而可能引發的怨言或不理性舉動，基層政府的反應卻過于敏感。本來社會矛盾和沖突是轉型社會的家常便飯，是常規化社會生活的一部分，但基層政府現有的一些做法，卻將基層維穩運行機制推入困境：越是高度強調社會穩定，部分基層政府就越不能接受民眾的利益表達，利益格局就越發出現傾斜。由于正當的利益訴求不被接受或回應，一些公眾就只能采用體制外的方式表達不滿，導致社會矛盾越加激化，維穩的手段只好被不斷強化。社會沖突和矛盾的解決原本是一種博弈的過程，一旦“是否影響穩定”成為基層官員解決問題時的選擇標準，就會出現可能影響穩定的，就努力解決；不會影響穩定的，則盡量拖延的怪現象。長此以往，民眾或許會將所謂“鬧”作為博弈的一種手段?！按篝[大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，就是由此而來。這些問題，正是基層維穩陷入困境的具體表現。

3.基層缺乏有效協調和解決社會沖突的機制。無論形勢如何變化，很多社會沖突都是不可避免的，這也是常態社會的一個標志。社會矛盾和利益沖突是社會常規化組成部分。衡量基層社會是否穩定的標準，并不是基層社會有沒有沖突。沒有矛盾和沖突的社會是不存在的，發生社會沖突并不可怕，可怕的是基層缺乏有效協調和解決社會沖突的機制。目前，由于缺乏可容納社會沖突的渠道及解決沖突的制度化手段，基層政府難以有效地采取措施終止矛盾和糾紛。我國已建立起市場經濟和依法治國的基本框架，但行政權力仍是社會的中樞。對于普通民眾而言，政府的權威仍遠遠大于司法的權威，一旦其利益受損或受到不公正對待，人們總是習慣于通過上訪等渠道向政府求助。然而，進入信訪渠道的案例，只有千分之一左右得到解決。問題得不到解決的上訪人員，可能寄望于“青天大老爺”而一訪再訪?；鶎诱扔趯ι县撠煹恼儔毫?，通常采取截訪、銷號、變相限制上訪者人身自由等方式阻擋上訪，這樣的舉動反過來又將產生更多新矛盾。如果得不到及時糾正，將產生影響社會整體穩定的嚴重后果。與此同時，一些社會矛盾和糾紛并不能順利進入司法渠道，通過制度化的方式予以最終解決。一些即使進入了司法渠道的矛盾和糾紛，也可能由于相關各方對司法裁決和判決缺乏足夠的尊重，而出現“立案難”、“審理難”和“執行難”的問題?，F實中涉法涉訴的信訪案例的大量出現表明，正是因為基層缺乏有效協調和解決社會沖突的機制，導致了許多糾紛在司法渠道和信訪渠道中并行甚至不斷往返的局面。

二、民間組織參與基層維穩的價值考量

轉型社會背景下，在社會流動和社會分層加劇的情況下，基層社會面臨著利益關系的分化和重組。在經濟體制改革的進程中，一部分人利用經濟、社會改革，成為受益者，獲得了大量的增量利益，而另一部分人卻成為犧牲者，不僅無法享受到改革的增量利益，甚至其原本有限的利益還被侵犯，因而出現了強勢利益群體和弱勢利益群體、既得利益群體和爭取利益群體之間的對立和矛盾。在這種利益對立沖突的背后，更可怕的是強勢利益群體正利用他們掌握的資源影響政府公共政策，使這種不合理的利益結構得以固化。相對而言，中國基層社會的普通民眾由于缺乏可支配的資源和組織性，缺乏

與強勢群體進行博弈的能力，沒有人或組織來代表他們的利益，不能理性化地向政府表達他們正當的利益訴求，來維護自己的正當權益。與我國分散的普通民眾不同，國外的弱勢群體常?？梢酝ㄟ^民間組織來獲得政府的有效回應，以此實現自己的合法利益。

1.利益表達。在基層社會，利益表達問題對于普通民眾合法權益的有效實現至關重要。當普通民眾的權益受損，卻不能通過合法的渠道充分表達時，人們可能會通過體制外的手段來表達自己的利益主張，從而導致基層社會的動亂和不穩定。民間組織作為一種公民自愿結合的有組織的群體，在利益表達方面與個人相比顯然具有不可替代的優越性。公民進行利益訴求的目的是為了進行利益維護，而分散的個體成員所進行的利益表達在基層社會制度化程度不高時，就可能引發表達的無序或非理性。而民間組織作為公民自愿加入的一種利益團體能起到利益訴求過濾的作用。此外，民間組織作為群體利益一致并在志愿和公益的基礎上形成的群體，成員之間擁有共同的價值觀，組織成員在組織內能夠自由地溝通，發表自己的看法、主張和要求。民間組織作為一種組織中介，能夠真正了解組織成員的利益需求，平衡協調各個成員的利益關系，使個體成員的利益表達一體化，組織利益表達理性化，并將個體利益表達控制在理性及合法的范疇內，避免因為非理性的利益表達，而危及基層社會穩定。民間組織在參與基層維穩的過程中，既代表著本群體利益進行利益博弈，以實現群體利益，同時也代表其整體利益對其成員的特殊利益進行縱向的對話與協調，防止個體成員采取過激的行為來表達訴求，還代表著本群體利益而與其他群體進行橫向的對話與協調，進行組織化的利益表達，以相互理解與信任，從而形成一種自主協調、自我管理、自我服務、自我發展的民間秩序㈣。在基層政府手中可支配的政治資源、社會資源及經濟資源愈來愈捉襟見肘的情況下，個體民眾采取非理『生的利益訴求方式，不僅不能達到保護自己合法權益的目的，還可能使自己為此承擔較大的政治風險。因此，通過民間組織，其代表個體成員的利益表達將更具理性，有利于與政府之間形成良性互動的關系，并逐步構成基層良好的維穩運行機制的民間基礎。

2.信息傳遞。民間組織作為一個組織體系，與分散的普通民眾比較而言，具有更強的信息吸納、分析、傳遞能力，能夠更好地實現對信息吸納和傳遞方式的研判，進而使其所傳遞的信息避免被異化或扭曲。政府所發布的信息能否有效地向社會公眾釋放，并被社會公眾所有效感知和吸納，是避免政府信息在發散式傳播中出現失真的前提，也是避免信息被異化或扭曲而出現群體性矛盾和沖突升級的前提。社會轉型期矛盾多發，很大程度上就在于政府信息傳遞機制失效，導致公眾的意愿和利益訴求缺乏有效的回應，只能依靠“突發群體性事件”等非正常的方式進行表達和釋放，從而影響了社會秩序的穩定?！吧鐣煺鄹信c政治不安定之間關系產生的原因，并不像表面上看起來那樣簡單。在很大程度上，這種關系的產生，乃是由于缺少下面兩個中介變量：社會和經濟流動的機會，以及具有適應性的政治制度?！焙嗤㈩D的闡述，說明了只有通過有效的民間組織這一中介勾連，政府信息才可以充分輸入社會公眾接納系統；社會的組織議程與政府的制度議程之間，也才能實現最大程度的協調性和一致性，從而在社會挫折感釋放與政治秩序穩定之間建立有序的均衡狀態。

3.利益凝聚。民間組織是普通民眾在志愿和公益的基礎上自發組成的，其具有相對共性的理念、價值和利益需求，具有較強的利益凝聚力，能夠統一和協調分散成員的利益訴求和主張。因每個組織成員的利益主張都能在組織內得到有效的表達和重視，促使民間組織能夠協調一致地反映群體的訴求或與強勢群體進行博弈。民間組織可以利用組織優勢，通過在組織內部整合群體利益使利益的凝聚最大化，避免出現個體成員利益表達的無序狀態，減少個體成員談判的次數，在各利益主體達成相對合意的基礎上高效率地代表群體利益，克服個體行為表達和主張的非理性傾向，有效地實現群體利益的凝聚作用。與利益代表機制密切相關的是利益表達機制。在當前基層維穩過程中，普通民眾的利益訴求對于基層政府而言就是社會矛盾的解決過程，就是一種博弈的過程。如果民眾要求解決的問題能否得到基層政府的重視，是以“是否影響穩定”作為選擇標準的，可能影響穩定的就盡快解決；不會影響穩定的，則盡量拖延，那么民眾或許會采取體制外的方式引起政府的重視，但這樣的舉動反過來又加劇了基層政府的不安，帶來了“雙輸”的不好結局。因此，在基層維穩不能再按照這樣的模式繼續運行的情況下，必須通過民間組織對個體成員的利益進行整合并使其凝聚和提煉，來解決分散的、散射的個體成員的利益訴求很難引起政府重視的難題。經驗表明，經過凝聚和提煉的利益訴求，更容易通過談判的方式獲得重視和解決。

三、民間組織參與基層維穩的價值限度

我國民間組織是在改革開放中產生和壯大起來的。經過30年的發展，民間組織的管理與服務體系已初步形成，能夠通過組織理性有效傳遞信息、代表公眾進行利益表達和實現利益凝聚，在促進基層社會矛盾和沖突的有效化解中發揮了積極的作用。但從整體來看，民間組織參與基層維穩尚處于起步和探索階段，還存在不少問題和不足，就其參與的限度而言，以下四個問題較為突出。

1.基層政府對民間組織參與的防備，使民間組織參與的功效受限。民間組織參與作為公民組織介入基層維穩運作的行動，勢必對基層政府在維穩中的權力結構以及行政官員掌握的權力和權力運作方式產生影響并帶來改變，從而讓基層政府感到了某些外顯的或潛在的利益威脅，并造成基層政府的心理防御和采取消極行為方式。無論民間組織參與基層維穩行動的具體目標為何，它都基于兩個最基本的目的：要么是影響基層政府公共政策制定和執行過程中的價值與資源分配，控制并決定公共政策對組織成員權益的保護；要么是以維護公民權責(citizenship)的自我認知方式和自覺行動，作為民間群體積極參與公共事務踐約的。民間組織參與基層維穩具有三個要件：首先，它一定是公民群體對不同類型社會治理過程的介入；其次，它一定涉及某些本群體成員的訴求或其利益的重新分配；再次，它一定影響甚至改變政府及其官員單獨進行社會治理的力量以及權力行使結構。因此，不難看出，民間組織參與是公眾組織與公共資源掌控、分配、管理者之間施加影響、相互作用的過程，是經典的力量、利益與權力的博弈過程。它以民意表達、民意發散和自主治理的方式稀釋并分散著政府及其官員的社會治理權力，從而對基層政府的權力結構與維穩運作方式產生某種程度的制約、監控和改變。與封閉式的基層維穩運作相比，這種外在的介入力量打破了原有的平衡，勢必給基層政府組織以及行政官員帶來壓力與心理上的不適，對民間組織進行情感上的排斥和防備無疑是很自然的反應，從而影響到民間