民生效率問題探析

沙占華

（首都師范大學政法學院，北京100048）

民生效率問題探析

沙占華

（首都師范大學政法學院，北京100048）

民生效率作為民生系統運作過程中民生的投入產出比，是直接效率和間接效率的統一，不僅直接表現為民生狀況的改善程度，也間接地表現為民生改善狀況對經濟社會發展的效應。民生效率的高低受多種因素的制約，包括民生投入規模、民生投入結構、政府行為、群眾利益表達等。只有破解民生效率困境，才能加快推進以改善民生為重點的社會建設。

民生效率；民生投入；民生產出；影響因素；破解途徑

人類社會活動的根本目的在于滿足社會成員不斷增長的物質和文化需求，從而實現民之幸福。民生改善是民眾的期望，是善治政府的價值追求。民生系統的運行要涉及到效率問題，即民生投入與產出的比較問題，追求民生高效率是社會發展的內在要求。

一、民生效率的內涵和獨特性

1.民生效率的內涵。民生效率是一個特殊的效率范疇，是效率在民生領域里的體現。民生效率就是民生系統運作過程中的民生投入產出比，反映民生收益與民生成本的對比關系。民生效率用公式表示就是：民生效率＝民生有效產出/民生投入。在民生投入不變的情況下，民生的有效產出越多，民生效率越高；或是民生有效產出的幅度比民生投入量增加的幅度越大，表明民生效率越高。民生成本是民生投入主體在民生改善活動中所耗費的政治、經濟、文化和社會等資源的總和。個人、企業、社會組織和政府都是民生投入的主體，但由于我國當前的民生問題主要表現為公共服務的缺失，民生問題的實質是公共服務問題，政府是民生投入的最重要的主體，所以，民生成本主要是指政府在民生投入上所耗費的各種資源的總和。主要包括政府財政支出中的民生支出、政府為改善民生出臺的制度和政策、政府對民生的情感投入等，這些成本按不同的標準可以分為隱性成本和顯性成本、短期成本和長期成本、經濟成本和社會成本等，民生收益是民生投入所產生的效果。民生收益根據不同的標準可以分為隱性收益與顯性收益、短期收益與長期收益、經濟收益與社會收益、局部收益與整體收益等。

民生效率可以分為直接效率和間接效率或外在效率。民生的直接效率是民生投入所帶來的直接收益與民生投入的比較，主要表現為政府的各種民生投入所帶來的民眾在民生方面的收益狀況。比如，教育上的投入所帶來的教育水平的變化、就業方面的投入所帶來的就業水平和質量上的變化、醫療衛生方面的投入所帶來的民眾健康方面的變化、社會保障方面的投入所帶來的民眾生活水平和生活質量方面的變化等。收益大于投入，表現為有效率，反之，則表現為無效率。有效率又可以分為高效率和低效率，無效率又可以分為零效率和負效率。政府是民生的第一責任人，是最重要的民生投入主體，民生幸福是善治政府的價值取向和目標追求，有效率是政府追求的底線要求。如果政府的民生投入沒有轉化為有效產出，民生毫無改善，就是無效率；如果民生改善沒有取得理性的預期效果，則表現為低效率。

民生的間接效率或外在效率表現為民生投入所帶來的間接的收益與民生投入之比。民生投入的效果如何不只是民眾生活狀況的問題，更為重要的是民生狀況影響到經濟社會發展的進程和速度，民生狀況變化引起的經濟社會發展的狀況就是民生的間接效率。民生的間接效率體現在經濟、政治、文化和社會等方面，從領域來看可以分為民生的經濟效率、民生的政治效率、民生的文化效率和民生的社會效率。即民生投入引起的民生狀況的改變對經濟、政治、文化、社會發展的影響，主要體現在民生狀況影響經濟、政治、文化和社會發展的各種要素，從而加速或延緩經濟、政治、文化和社會發展進程：推動了經濟、政治、文化、社會發展的進程，就表現為有效率，否則，表現為無效率。民生的間接效率是更為重要的效率。追求民生效率的根本目的在于使民生投入發揮最大的效能，實現民眾福利最大化，使民心凝聚，從而推動經濟社會的發展。

2.效率的獨特性。民生效率是一個特殊的效率范疇，與經濟領域中的其他效率范疇相比，有其獨特性。

第一，民生效率是包含著公平的效率。民生效率不僅涉及到單體效率，也涉及到社會的整體效率。部分人和部分地區民生效率高意味著單體效率高，單體效率是社會整體效率的必要而非充分條件，單體效率高并不意味著社會整體效率高；民生效率追求的是社會的整體效率，而不是單體效率；民生效率追求的是廣大人民群眾的社會福利最大化，而不是少數人的福利最大化，民生投入公平，并使所有的人都公平地受益，才表明民生效率高。民生效率是包含著公平的效率，是以人為本的效率，是體現在使絕大多數人共享發展成果的效率，所以公平本身就是民生效率的內容和體現，民生效率的提高就內在地包含著享有民生福利的公平度的提高。如果民生效率只是體現在單體效率上，民生效率不均衡，長期下去，會增加人民群眾的不公平感和相對剝奪感，從勞動者的積極性、對改革與發展的信心、社會的穩定與和諧等方面消解民生的總體效率，從而造成效率的損失。

第二，民生效率意味著民生本身就是效率。民生效率的提高、民生的改善，必然會引起勞動者之間關系的變化和個人精神狀態的變化。馬克思在談到協作時指出，協作會使在不增加任何投入的情況下創造一種生產力，“這里的問題不僅是通過協作提高了個人生產力，而且是創造了一種生產力，這種生產力本身必然是集體力?！盵1]378“只要把工人置于一定的條件下，勞動的社會生產力就無須支付報酬而發揮出來，而資本正是把工人置于這樣的條件之下的。因為勞動的社會生產力不費資本分文，另一方面，又因為工人在他的勞動本身屬于資本以前不能發揮這種生產力，所以勞動的社會生產力好像是資本天然具有的生產力，是資本內在的生產力?！盵1]387民生也具有和協作相類似的效應，民生的改善，公平地享有社會發展的成果，會產生激勵和和諧效應，激勵效應會使勞動者競爭心增強和精神振奮，使每個人的積極性得以提高；更為重要的是促進勞動者之間和諧相處，和諧效應就表現為一種集體力，使所有勞動者的個體力量融合為一個總的力量而產生新的力量，使蘊藏于勞動者體內的潛能在合作中釋放出新的巨大的能量，這就是民生內在的生產力，從這個意義講，民生本身就是效率。

第三，民生效率具有具體性和歷史性。民生效率與一個國家特定的社會發展程度和民族文化背景密切相關。在不同的國家，在同一國家的不同發展時期，民生效率表現出不同的特點，具有具體性和歷史性。在一個國家發展的初期，由于經濟、政治、文化發展程度較低，民生問題表現得相對簡單，民生效率體現的層次較低，民生效率的衡量相對簡單；隨著經濟社會發展水平的提高，人們生活質量發生了很大的變化，民生效率的影響因素日益復雜，民生效率體現的層次也發生了變化。由于不同的國家在社會的發展程度以及民族文化上的差異，民生效率的表現因此會呈現出很大的差異性，在民生效率的衡量與評價上也有不同的特點。因此，民生效率是具體的、歷史的。

第四，民生效率的評價具有主體性。對于多數的效率評價而言，效率評價具有客觀性，可以用單純的數量關系來界定效率的高低，但是民生效率是一個特殊的效率范疇，民生效率的評價不僅具有客觀性，也有主體性。民生問題關系到每一個人的生存與發展，民生問題解決到什么程度、民生效率的高低，關鍵還是要看人民群眾的反映。民眾的評價是衡量民生效率的根本尺度，人民群眾高興不高興、滿意不滿意，很大程度上反映了民生效率的狀況。在現實生活中，盡管不同的主體在需求方面存在著很大的差異，不同的主體對于民生效率的評價會存在差異和矛盾，但也存在著一個客觀性的標準，那就是社會上絕大多數成員的評價才是正確的評價。因此，作為民生投入主體的政府，要堅持以人為本，充分考慮最大多數人的利益，普遍地改善最大多數人的民生，才能得到最大多數人的支持和認同，不斷提高民生效率。

二、民生效率的影響和制約因素

1.民生投入規模與民生效率。影響民生投入規模的因素主要有經濟發展水平、政府的財政汲取能力、政府對于民生支出的主觀意愿和政府的工作效率。民生投入規模也有一個適度的問題，規模過大和規模不足都會影響到民生效率。民生投入規模過大，一方面會影響到投資意愿從而影響日后的民生投入，亦即會影響到民生投入的可持續性。在其他條件不變的前提下，民生投入規模的擴大依靠財政收入的增加來支撐。財政收入的增加是通過增加稅收的途徑來實現的，稅收的增加如果超過一定的限度，勢必會影響到投資的積極性，從而影響稅收，影響到財政收入從而影響到民生的投入；另一方面，會通過影響廣大人民群眾的積極性從而影響勞動者對經濟社會發展的貢獻。因為民生福利水平過高，容易使勞動者消極就業，造成勞動力的未充分利用。

民生投入規模過小也會造成一定的效率損失。民生投入規模過小，人均占有民生支出份額過小，會導致民生收益即民生狀況改善程度不明顯，使諸多的民生問題得不到明顯緩解，形不成明顯的激勵效應。比如，在一個文盲占很大比重的地區，如果教育支出達不到一定的規模，對于改善這一地區的教育現狀便幾乎沒有什么幫助。對于醫療、社會保障等方面也存在同樣的問題。特別是在民生需求大幅度增長的時期，如果民生的支出沒有隨經濟的增長而明顯增長，民眾會產生信任危機，就會影響到社會的穩定，無法形成支持經濟長期發展的動力，從而影響經濟社會的持續健康發展。

2.民生投入結構與民生效率。民生效率不僅涉及到單體效率，也涉及到整體效率，民生效率是整體效率，追求的是廣大人民群眾的社會福利最大化，而不是少數人的福利最大化，民生投入使所有的人都公平的受益，才表明民生效率高。因此，民生效率不僅與民生投入規模的大小密切相關，而且與民生投入的結構有密切關系。

民生的投入結構主要表現為民生投入的地區結構、城鄉結構、群體結構和領域結構上，如果在民生投入的結構上相對均衡和有針對性，充分考慮到落后地區、農村地區和社會弱勢群體的民生需求的緊迫性和重要性，就能使所有的人享受到發展的成果，實現最大多數人的社會福利的最大化。民生投入的結構上的不平衡，盡管會使某些地區、某些群體因分享到的民生投入多而使民生收益提高，但從整個國家的角度考慮則并不意味著民生效率的總體提高。特別是民生投入的區域結構、城鄉結構和群體結構上的平衡與否，還關系到公平的問題，民生投入的結構上如果做不到公平，就會造成效率的損失。因為公平本身就是民生效率的內容和體現，民生效率的提高就內在地包含著享有民生福利的公平度的提高。民生投入在結構上不合理，民生收益不均衡，長期下去，會從勞動者的積極性、信心、社會的穩定等方面消解民生的總體效率。民生投入的領域結構是指民生投入在不同的民生方面的分配情況，不同的民生內容所占的比例的多少，是投在民眾急需的民生方面，還是投在民眾不急需的方面，投在不同方面的比例的大小會使民生效率有很大的差異。比如，投在民眾急需的教育、醫療、公共衛生、社會保障等方面，與投在和民生改善關系不直接的豪華設施的建設上，是有很大差距的，投資于后者，不僅無助于民生的改善，而且會造成對民生投入的擠占。民生投入的領域結構取決于對民生投入方向上的把握程度，即對民生問題的把握程度，也就是決策是否具有科學性，還取決于決策執行中落實情況。

3.政府行為與民生效率。政府是民生投入的主體，民生效率主要是政府民生投入的產出效率，使民生投入盡可能轉化為最大的產出是政府的應盡職責，是政府的本職工作，政府行為效率直接影響到民生效率。就民生投入而言，政府是非市場資源的配置者，提供的是公共產品和服務，目標是社會福利最大化。由于政府活動不以營利為目的，會造成政府缺乏降低成本、提高效率的動力，可能會出現效率損失，出現政府失靈。因此，政府行為效率的高低直接關系到民生投入的利用程度以及社會福利最大化這一目標的實現程度。

與之相關的政府行為主要涉及到政府的制度，涉及到政府在民生方面的決策、管理與執行，也涉及到對民眾的情感。政府是制度的制定者，制度的合理與否直接關系到產出。這里的制度包括具體的民生制度，如教育制度、就業制度、醫療制度、社會保障制度等，這些制度是否有效，即是否在一定的經濟發展階段滿足民眾的合理需求對于民生效率而言是至關重要的。制度也包括對公務員的激勵和約束制度，科學有效的激勵和約束制度可以減少和消除尋租行為，避免人力、物力、財力資源的浪費，激勵公務員的積極性，從而實現社會福利最大化。政府的決策、組織和管理效率等也對民生產出有重要的影響。民生投入的數量、結構等需要科學的決策。決策效率是指政府上層領導和管理部門的運行效率，反映的是決策層的工作效率和決策質量。如果決策科學、正確、及時，決策實施后以最少的資源取得了最大的產出，實現了社會福利的最大化，則表明決策效率高；如果決策實施后，沒有取得預想的效果，則表明效率低；如果決策失誤，不僅沒有使民生改善，反而勞民傷財，則表明是負效率。民生投入轉化為產出離不開開展這項工作的組織機構和工作人員，體現為組織效率。組織效率在管理學上又可以稱為管理效率，是指在執行決策的過程中，盡量減少行政成本，提高工作效率。包括在機構和人員編制上要有限合理，用先進的手段和方法進行管理，提高管理藝術，提升管理能力，提高管理的透明度。同樣的民生產出所耗費的管理成本越低，則管理效率越高，民生效率越高。

政府對民眾的情感和態度也是影響民生改善的重要因素。追求民生幸福是現代政府的價值取向和目標追求，只有關注民生，重視民生，才有可能保障民生和改善民生，只有對民生傾注極大的熱情，才能推動與民生相關的各項制度的改革；才能縮短解決民生問題的時間；才能得到百姓的信任與支持，贏得百姓對現實民生狀況的理解，減少動蕩，保證改革的順利進行，使民眾在對未來民生前景的期待中發揮更大的積極性和創造性。

4.群眾利益表達與民生效率。利益表達或意見表達是政治學的重要概念，“當某個集團或個人提出一項政治要求時，政治過程就開始了。這種提出要求的過程稱為利益表達?！盵2]199民生效率的高低直接關系到廣大人民群眾的民生狀況，廣大人民群眾的滿意程度是評價民生效率的重要因素，廣大人民群眾在民生投入的規模、結構、領域等方面應該有發言權和參與權，這是應該擁有的基本權利。利益表達可以影響政府行為，影響公共政策制定，影響政府對待民生的態度與情感，從而影響民生效率。

公共政策制定與實施的目的是為了滿足民眾的公共需求，民眾的公共需求是什么，民眾最有發言權。所以一項好的公共政策的制定離不開民眾的聲音，離不開民眾的利益表達。因為政府在制定公共政策時，面臨著諸多的公共問題，面臨著多重選擇，哪些問題的解決可能進入決策者的視野，與利益表達聲音的大小有關。當然，利益表達并不等同于政策本身，還要取決于政府對利益表達的接納程度。但是如果民眾沒有發言權，或其聲音根本無法傳達到公共政策制定部門而被采納，就不會有能滿足民眾需求的公共政策，從而阻礙民生效率的提升。

三、我國民生效率提升的途徑

目前，我國的民生效率提升中存在著一些問題，表現為民生投入規模不足、民生投入結構不合理，政府工作效率有待提高，群眾缺乏健全的利益表達機制等，提升民生效率，應有針對性地解決這些問題。

1.構建以民生為先的可持續的公共財政體制。解決民生投入規模不足的問題，關鍵是隨著總體財政收入的增加要不斷加大投入的規模，使民生投入的規模合理，使福利最大化而不造成激勵功能的喪失。為了確保民生投入的穩定性，一是要堅持發展是第一要務，為民生投入的增加奠定財力基礎。要樹立和落實全面發展、協調發展和可持續發展的科學發展觀，實現經濟社會可持續發展，確保財政收入的長期穩定增長。二是形成可持續性的民生支出體制?？沙掷m性的民生支出體制的形成，既要靠制度建設，根據經濟社會發展變化的情況，科學界定民生支出范圍，在財政支出中單列民生支出項目，通過立法的形式，確定民生投入優先性和合理比例，形成制度化的民生支出增長的穩定長效機制。也要靠新型財政精神的支撐，也就是憲政理念，公共財政是民主化的財政，是維護公益的財政，堅持公共財政服務于民，才會從根本上改變政府官員的績效偏好。

2.推行民生服務均等化。民生效率是體現公平的效率，就要求民生服務的均等化。根據公共財政的公共性、普惠性、社會公平性的原則，逐步縮小民生投入在城鄉之間、地區之間、群體之間的差距，向農村、中西部地區和弱勢群體傾斜。正如溫家寶總理所說，“一個艦隊決定它速度快慢的不是那個航行最快的船只，而是那個最慢的船只?！薄叭绻覀兏纳屏死щy群體的生活狀況，也就改善了整個社會的生活狀況?！盵3]由于我國民生投入的差距主要在于轉移支付制度設計上對富裕地區和富裕人群有利，所以改變轉移支付制度是關鍵。在轉移支付制度的設計上，要使其發揮縮小地區差距、城鄉差距的作用，使各地區享有大體一致的民生服務能力，這樣民生投入的地區、城鄉、群體的公平性才會得以保證，才能實現民生整體效率的提高。

3.增加廣大人民群眾生活急需的民生投入。民生投入在不同的領域所帶來的民生收益是不同的，投在與民生密切相關的基礎教育、基礎醫療、基本社會保障等方面，與投入在不直接相關的豪華設施的建設上是有巨大差別的，雪中送炭的民生效率比錦上添花的民生效率顯然要大得多。因此，要對民生進行分類，區分哪些是基本的民生，哪些是非基本的民生，對不同層次的民生根據廣大人民群眾需求的輕重緩急合理地安排民生投入的先后順序和投入比例，把投入的重點放在人民群眾急需的方面，這樣才能使民生投入獲得最大的產出。

4.完善公共治理結構，減少民生投入的漏出。解決因政府行為所導致的民生投入的漏出問題，一是要劃清政府職能邊界，對負責民生投入的部門的職責清晰定位，解決機構重疊、職能交叉問題，避免同一件事情，許多部門管但又不全部管，減少因扯皮造成的民生投入的損失。二是要縮小政府規模，從行政管理體制改革入手，加快機構改革，精簡機構，減少財政供養人員的數量，壓縮行政經費，使民生方面的投入增加。三是要嚴厲打擊浪費、腐敗對有限民生投入的侵蝕。要通過職業道德建設，樹立以人為本的服務理念，提高行政人員的服務能力，提高行政效率；加強預算管理，盡量避免以民生為名義的會議、考察等對民生投入的浪費；加強廉政建設，防止民生投入因腐敗落入私人腰包。四是決策的科學性。民生方面的決策不能完全由行政部門主導，要發揮人大的作用，讓人大及其常委會對某些民生問題進行決策，同時還要發揮廣大人民群眾在決策中的參與和監督作用。

5.強化廣大人民群眾的利益表達權。廣大人民群眾是民生產出的接受者，哪些領域急需民生投入、民生投入規模的大小，他們最具有發言權；民生效率如何，他們最具有評判權。只有讓廣大人民群眾充分參與到政府改善民生的過程中，強化廣大人民群眾在民生改善過程中的利益表達，才能提升民生效率。一是要完善廣大人民群眾利益表達機制。要完善人民代表大會制度和人民政協制度，完善運行機制，使問題的反饋準確及時，在人大代表和政協委員的組成上要讓階層分布合理，讓更多的人民群眾特別是弱勢群體參加進來，這樣才能使人大代表真正能傳達民意；要加強弱勢群體的組織化，改變弱勢群體的無組織的渙散狀態，因為政府的強力介入并不是解決問題的最好辦法，政府要采取實際的舉措，幫助弱勢群體組織起來，使他們通過組織化的聲音以整體的力量表達自己的民生訴求，提升弱勢群體的討價還價的能力。二是要創新利益表達方式。信息社會的迅速發展，為利益表達提供了新的載體，網絡已成為廣大人民群眾利益表達的新渠道，通過網絡建設，加強政府與廣大人民群眾的溝通和交流，讓網絡成為下情上傳的重要載體，為提升民生效率增添新的渠道。三是通過制度建設，加強廣大人民群眾對政府績效的評估。通過廣大人民群眾的參與，更加公正地評估政府工作效率，有利于糾正政府行為，減少時間成本和行政成本。

[1]馬克思.資本論（第1卷）[M].人民出版社，2004.

[2][美]加布里埃爾·A·阿爾蒙德，小G·賓厄姆·鮑威爾.比較政治學：體系、過程和政策[M].上海譯文出版社，1987.

[3]溫家寶.解決民生問題首先要著眼于困難群眾[EB/O L]. [2007-3-16]http://gov.people.com.cn/G B/46742/5480445. html.

[責任編輯：閆生金]

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A

1002-7408（2010）11-0009-04

沙占華（1970-），男，河北河間人，首都師范大學政法學院博士研究生，河北大學馬列教研部副教授，研究方向：社會主義市場經濟理論。