論黨內問責制與行政問責制的協調發展

王一星

（東北大學秦皇島分校管理系，河北秦皇島066004）

論黨內問責制與行政問責制的協調發展

王一星

（東北大學秦皇島分校管理系，河北秦皇島066004）

當代中國政治體制中的黨政關系決定了在推行行政問責制的同時必須發展黨內問責制。黨內問責制與行政問責制在問責對象、問責內容和問責功能上存在著差異。為了促進二者的協調發展，應當合理劃分黨政職責界限，整合各類問責制度，健全不同問責主體間的協調機制，避免以黨內問責取代行政問責、法律問責。

黨政關系；黨內問責；行政問責；協調機制

自2003年“非典”疫情以迄，中國大地上掀起了一場“問責風暴”。這場風暴首先席卷公共行政領域，一些政府官員在風暴中落馬。在此之后，各級地方政府紛紛出臺各種行政問責制度，行政問責制也成為學術界研究的熱點問題。目前，有關行政問責制的研究成果已經非常之多，雖然這些成果對于行政問責制的內涵和外延還沒有達成較為統一的認識，但是基本上都認同行政問責的對象是各級政府官員。

可以肯定的是，近年來行政問責制的不斷發展在一定程度上提高了行政機關的效能，改變行政機關的積弊，給行政體制注入了新的活力。但與此同時，一些深層次問題開始逐步顯現。有一種聲音質疑：既然政府官員要接受問責，那么黨委及其所屬部門的領導干部要不要接受問責？2009年5月22日，中共中央政治局審議并通過了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）?！稌盒幸幎ā返诙l指出：“本規定適用于中共中央、國務院的工作部門及其內設機構的領導成員；縣級以上地方各級黨委、政府及其工作部門的領導成員，上列工作部門內設機構的領導成員?！庇纱丝梢?，《暫行規定》明確地規定了黨委及其所屬部門的領導干部也要接受問責，這就涉及到黨內問責制的問題。目前，國內對黨內問責制的研究尚處于起步階段，相關理論研究成果較少，一些概念還不清晰。本文旨在通過黨內問責制與行政問責制的比較分析，明確黨內問責制的制度定位，論證黨內問責制的必要性，尋求黨內問責制與行政問責制協調發展的途徑。

一、當代中國政治體制中的黨政關系：比較分析的邏輯起點

為什么在行政問責制不斷發展的同時，還要發展中國共產黨黨內問責制？發展黨內問責制的必要性何在？為了把這個問題弄清，必須對當代中國政治體制中黨政關系進行深入思考。

從黨政關系上看，執政黨的執政方式主要有以下三種：“一是通過國家政權機關實施對政治生活的領導，包括通過國家代議機構制定憲法、法律，國家行政和司法機構對這些憲法、法律加以貫徹實現其領導。其運行機制表現為執政黨提出綱領，由在立法機關中的黨組織對國家立法實施影響，并由在行政和司法機關中擔任負責人的執政黨黨員加以實施；二是執政黨居于國家政權之上，直接要求和命令國家政權機關做出或不做出一定的行為，可以將之概括為政黨決策、政府執行的模式，這樣將國家立法機關置于一邊；三是執政黨不通過國家政權，而是在國家政權之外直接行使本應由國家立法、行政、司法機關行使的職能?！盵1]

建國以后，我國在政治體制的設計上采取的是上述第一種方式，但由于各種復雜的歷史和現實因素，我國政治體制在實際運行中表現出上述第二種方式的特征，即“大權獨攬，小權分散，黨委領導，各方去辦”的模式。在這種模式下，權力在橫向上高度集中于黨委，在縱向上高度集中于中央。由于種種原因，現行執政方式在很大程度上仍受上述模式的影響，“各級黨組織在國家政權組織之外、之上行使執政職能。這樣中國政治體制在運行過程中就出現了所謂‘雙重雙軌制’現象，即黨組織和政府組織兩條平行的組織框架，其中黨組織的位置高于政府的位置?！盵2]

在這種黨政關系模式下，黨的各級領導機關和領導干部擁有很大的權力。按照“有權必有責，用權受監督”的原則，黨的領導機關和領導干部要切實履行好自身職責，更要為自己手中的權力負責。中國共產黨黨內問責制就是在中國共產黨內部要求黨的領導機關和領導干部對其職責履行情況進行說明與解釋，并對其違反職責要求的行為承擔黨內責任的制度。由于行政問責制主要針對的是政府官員，而不是黨委及其所屬部門的領導干部，所以出了問題，不加分析地只對政府官員實行行政問責制顯然是不公正的。

一般來說，在地方黨委常委會內部：黨委書記是黨委領導班子的一把手；行政首長（一般為副書記）是黨內的二把手，是行政機關領導班子的一把手；常委一般分管政府某些領域。行政一把手應當遵循行政首長負責制；黨委一把手應當遵循委員會制，一人一票、票值相等的原則。地方重大問題決策，行政首長不擁有最后拍板決定的權力，只擁有參與決策權和行政執行權。如果地方黨委的集體決策是正確的，政府行政首長在執行中出了問題，應當對其進行行政問責；如果地方黨委的集體決策本身是錯誤的，則應當追究黨委及其成員的決策責任，只追究政府行政首長的決策責任顯然有失公正。因此，行政問責制需要黨內問責制與其配套發揮作用。單有行政問責制的問責體系是不健全的，在實踐中勢必產生問題。

除此之外，中央及地方各級黨委都設有專門承擔黨務工作的直屬機構，如組織、宣傳、統戰、政法部門等。當這些機構及黨務干部違反職責要求時，也應當被追究責任。對這一類問責對象的問責顯然不適用行政問責制。

由以上分析可知，發展黨內問責制是由中國政治體制下的黨政關系決定的。只有黨內問責制與行政問責制配套發揮作用，才能構建起科學、合理的問責體系，才能使問責制公正、有效地發揮作用。

二、問責要素的比較分析

為了進一步說明發展黨內問責制的必要性，以下將從問責對象、問責內容和問責功能三方面對黨內問責制與行政問責制進行比較分析。

（一）問責對象

執政黨的組織由兩部分組成，即政權內部分和政權外部分。政權內部分包括在政權機關內擔任公職的黨員，政權外部分包括執政黨的各級組織以及在組織中擔任黨內職務的黨員?；谶@種總體劃分，黨內問責制的問責對象大體上分為三類：一類是黨的政權外部分的領導機關和領導干部，即中央及地方各級黨的領導機關和只擔任黨內職務的領導干部；一類是黨的政權內部分的領導干部，即只擔任政府職務的領導干部；一類是既擔任黨內職務又兼任行政職務的黨的領導干部。對這三類問責對象的問責要具體情況具體分析。對第一類問責對象只能用黨內問責制；對第二類、第三類問責對象要根據具體情況，進行黨內問責和行政問責。

有人可能會提出疑問，對第二類和第三類人進行兩類問責，是否是重復的，是否只需行政問責，不必黨內問責。答案是否定的，要根據具體情況具體分析，不能否認黨內問責的必要性。因為，黨內問責與行政問責的問責內容是不同的，這就涉及到下一個問題，即黨內問責與行政問責的問責內容。

（二）問責內容

黨內問責制的問責內容以黨內職責要求為依據；行政問責制的問責內容以行政職責要求為依據。

對于黨內問責制的第一類問責對象，即中央及地方各級黨的領導機關和只擔任黨內職務的領導干部，只適用黨內問責制，不適用行政問責制。對其進行黨內問責的問責內容以黨內職務的職責要求為依據。例如：《海豐縣基層黨委問責試行辦法》第四條至第九條規定了涉及到基層黨委在執行黨的路線、方針、政策以及上級黨組織的決定、黨的基層組織建設工作、黨支部班子建設、黨組織和黨員干部的作風、黨員教育培訓、解決轄區內農村突出問題等方面的問責內容。這些問責內容都是與黨內職務的職責要求緊密相連的。黨內職務的職責要求與行政職務的職責要求有很大的差異。例如，《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》第五條規定了基于行政職務的行政問責內容，涉及到重大責任事故、行政許可、行政檢查和行政處罰、行政強制措施、行政復議、對行政違法行為投訴、舉報的受理以及行政機關的其他過錯行為等。

對于黨內問責制的第二類問責對象，即只擔任政府職務，不擔任黨內職務的領導干部，當其違反基于行政職務的職責要求時，首先適用行政問責制。在行政問責進行完之后，要分析其問責事由是否違反了黨內法規，如果是，應當進行黨內問責。這是因為，這類問責對象雖然不擔任黨內職務，但具有黨員身份，黨員身份決定了他的黨內職責是遵守和維護各項黨內法規。

對于黨內問責制的第三類問責對象，也就是既擔任黨內職務又兼任行政職務的領導干部，當其違反黨內職務的職責要求時，適用黨內問責制，當其違反行政職務的職責要求時，適用行政問責制，如果其行政問責事由同時違反了黨內法規，在行政問責之后，也要進行黨內問責。

違反行政職責要求的行為一般也都違背了黨內法規的要求，為黨紀所不容。因此，對于第二類和第三類問責對象，在行政問責之后，一般都要進行黨內問責。

（三）問責功能

行政問責制的功能在于控制行政管理的過程和結果，以實現“3 E”目標，即效率、效能和經濟。這種控制包括兩個方面：一方面是行政組織內部對自身行政過程和行政結果的控制；另一方面是行政組織外部政治主體對行政過程和行政結果的控制。之所以需要外部政治主體對行政的控制，出于兩方面的考慮：一方面是基于人民主權考慮，“民治的政府要求執行機構必須服從表達機構，因為后者理所當然地比執行機構更能夠代表人民”[3]14另一方面是基于行政特性的考慮，“執行表達國家意志的法律，在很大程度上有賴于行政機構活躍的首創精神。由于它們的這種創議性，應當把它們始終置于政治的控制之下?！盵3]25執政黨是行政問責制的外部政治主體之一，是實現政治對行政控制的重要力量。

中國共產黨是中國的執政黨，并且擔負著長期執政的歷史重任。黨內問責制對于提高黨的執政能力，維護黨的執政合法性具有重大意義：第一，保證黨的路線、方針、政策的正確制定和有效貫徹落實，使黨真正代表、維護人民的利益；第二，通過對黨內權力的制約，防止黨內濫用權力的現象；第三，在整個國家問責體系中發揮導向性作用；第四，保持黨的先進性。

黨內問責制不僅對黨的自身建設有重要意義，而且對于國家政權建設有重要意義。在我國以“雙重雙軌體制”為特征的政治體制下，黨組織的地位高于國家政權組織的地位，各級黨委在國家政權組織之上、之外行使國家權力，黨委直屬工作機構也在工作中擁有實權，所以中國共產黨黨內問責制對于國家政權的正確行使，對于國家政權的正確走向具有重大意義。

對違反行政職務職責要求的黨員領導干部在行政問責之后，之所以要進行黨內問責，是因為：黨的執政是通過由黨選拔、推薦，依法進入國家政權機關擔任各種領導職務的黨員來實現的。當行政機關中的黨員領導干部違反其行政職責要求時，不僅影響到了行政機關的工作，而且影響到了黨的執政。黨必須對這樣的黨員領導干部進行黨紀追究，使其在黨內承擔政治責任，這樣才能保證黨的肌體的健康，保持黨的先進性，使黨的隊伍具有嚴明的紀律，優良的作風。反之，如果黨內充斥著違反國家法律，違反行政紀律的黨員，黨就無法真正地代表和維護最廣大人民的根本利益，也不可能贏得人民的信任和擁護，其執政合法性必然受到影響。

三、黨內問責制與行政問責制的協調發展

問責制的健康發展有賴于黨內問責制與行政問責制的協調發展，相互配合。為了促進二者的協調發展，應當做好以下幾個方面的工作。

（一）合理劃分黨政職責界限

對各級黨政部門及其領導干部的職責進行明確劃分，是黨內問責制與行政問責制協調發展的必要前提。職責不清會造成問責不明。如果沒有明確的黨政職責界限，那么在問誰的責，問什么責，依據什么問責，追究何種責任，由誰來問等一系列具體問題上就會發生混亂。因此，必須對黨政之間、主管領導和分管領導之間、正職和副職之間、上下級之間、部門之間、崗位之間、個人和集體之間的職責進行科學的劃分。要按照權責對等的要求，合理劃定責任的邊界和范圍。責任邊界一定要清晰，否則就會產生責任主體相互推諉責任的問題。責任范圍一定要合理、適當。如果責任范圍過小，就會產生有權無責現象，違背問責制的制度設計初衷；如果責任范圍過大，對超出責任主體權限、能力之外的事項設定責任，就會對責任主體不公平，挫傷責任主體履行責任的積極性。

（二）整合各類問責制度

問責制不是一項單一的制度，而是一個制度體系。目前，從中央到地方頒布的各類問責制度林林總總，層級、效力各不相同，呈現出復雜、多層次的網架結構。如何將現有的黨內問責制度和行政問責制度系統科學地整合在一起，并填補其中的制度空白，是當前面臨的一個重大問題。制度體系的健全統一是正確執行問責制的基礎。如果沒有明確統一的制度依據，將會造成執行上的偏差。2009年5月22日，中共中央政治局審議并通過了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，這一暫行規定的出臺與實施，有利于問責法規體系的健全與統一。問責制面臨的當務之急就是使現有的黨內問責相關法規和行政問責制度與這一暫行規定相互銜接配合。

（三）健全各類問責主體間的協調機制

黨內問責主體與行政問責主體的多元化產生了問責主體之間的協調配合問題。如果配合得好，各類問責主體之間就會形成合力，問責工作就會有條不紊地開展；如果配合得不好，各類問責主體之間就會產生內耗，問責工作的效率和效果都會大打折扣。在以問責“有過”為主的傳統問責制中，紀檢監察部門的雙重領導體制為各類問責主體之間的協調機制提供了基本的框架。隨著問責制從問責“有過”向問責“無功”發展，各類問責主體之間的新型協調機制正在不斷建立和發展。例如，陜西延川縣委、縣政府成立了縣問責問廉問效工作領導小組，組長為縣委副書記，副組長為縣委常委、縣紀委書記、常務副縣長。領導小組負責全縣問責問廉問效工作的安排部署、審批處理、督促檢查。領導小組下設辦公室，依托縣紀委監察局承辦問責問廉問效的具體工作。[5]延川縣的做法為黨內問責主體與行政問責主體之間的新型協調機制的建立提供了很好的思路和參考。隨著實踐的發展，各種新型協調機制將會不斷發展。

（四）避免以黨內問責取代行政問責、法律問責

黨內問責制、行政問責制和法律問責制這幾類問責制既有區別又有聯系：區別在于，它們在問責主體、問責內容、責任承擔方式上有所不同；聯系在于，它們可能共同指向同一個問責對象，也就是說，同一個問責對象可能同時應當受到黨紀、政紀和國法的制裁。由于現有問責制度體系的不健全、不完善，一些問責實踐只注重追究責任人員的黨內責任，而刻意回避行政責任和法律責任。問責制本來旨在以責任制約權力，然而以黨內問責取代行政問責和法律問責的做法卻使問責制淪為了權力的工具。這種做法有違法治精神，無法公正有力地進行問責，對社會產生了消極影響。因此，在問責過程中應當對所追究責任的性質進行嚴格區分，不能以黨紀責任和黨內道德責任取代行政責任和法律責任。任何避重就輕的做法都會使問責制無法發揮其應有的制度效力，甚至會使問責實踐發生異化。

四、余論

以上幾點僅從制度層面對如何促進黨內問責制與行政問責制的協調發展進行了探討，然而對于問責制來說，只有制度建設還遠遠不夠，還應當從政治文化層面積極培育新型問責文化，在全黨和全社會樹立責任意識。只有不斷消除中國傳統吏治中只對上級負責的官本位文化的消極影響，不斷培育對公眾負責的新型公仆文化，才能為黨內問責制與行政問責制的健康發展創造更加良好的環境。

[1]尹業香.論中國共產黨的職能及實現機制[J].江漢論壇, 2004,（6）.

[2]肖立輝，孟令梅.現行執政方式的特點及改革思路[J].云南社會科學,2006,（6）.

[3][美]弗蘭克·J·古德諾.政治與行政[M].北京:華夏出版社, 1987.

[4]李振東.問責問廉問效：這道“緊箍咒”戴得好[N].延安日

報，2007-12-10.

[責任編輯：黎峰]

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A

1002-7408（2010）11-0023-03

河北省社會科學基金項目“新時期中國共產黨黨內問責制研究：以河北省為例”（H B 10 B D D 032）的階段性成果。

王一星（1981-），女，山東蓬萊人，中共中央黨校政治學理論專業博士，東北大學秦皇島分校管理系講師，主要研究方向：制度政治學。