中國古代皇權監督機制探析

陳春會

（西北政法大學馬克思主義教育研究院，西安710061）

中國古代皇權監督機制探析

陳春會

（西北政法大學馬克思主義教育研究院，西安710061）

中國古代的御史制度、諫官制度、封駁制度，是對權力的監督機制，在一定程度上起到了監察、咨政、把關、制權的作用，有助于正確決策。但封建時代沒有形成具有制約關系的政治法律制度，也沒有分權制衡機制，因此，這些制度都受到皇權的制約，對皇權的監督是有限的。目前，構建對“一把手”的監督機制和體制，是黨和國家監督體制的重大創新，也是迫切需要解決的實踐問題。研究中國古代的皇權監督機制，對建立“一把手”的監督機制有借鑒作用。

中國古代;監督機制;局限性；借鑒

中國古代有比較嚴密的權力監督機制，對中央各部門官吏和地方長官進行監督，促使他們勤于行政，防止他們胡作非為、貪污腐化、欺壓百姓。這套權力監督機制一定程度上起到了監察、咨政、把關、制權的作用，有助于正確決策，在穩定社會秩序、促進社會發展上起了很重要的作用。但在封建時代沒有形成具有制約關系的政治法律制度，也沒有分權制衡機制，因此，這些制度都受到皇權的制約，對皇權的監督是有限的。當前研究這些制度在歷史上發揮的作用及局限，對我國建立“一把手”監督制約機制具有借鑒價值。

一、御史制度——自上而下的監察體制

監察最早出現在商朝，以監督別的邦國對商王是否忠誠。甲骨文中有“東吏”、“西吏”，即是指派至東方或西方[1]監督其邦國的官吏。對于那些危險的邦國，由商王親自派親信監察?！妒酚洝ひ蟊炯o》記載，紂王曾派崇侯虎監督周文王，崇侯虎向其匯報說：“西伯積善累德，諸侯皆向之，將不利于帝?！奔q王于是“囚西伯于羑里”。商王還直接帶領隨從省視諸侯國，進行監察。監察自其發生之日就是為了維護統治權力。

戰國以降，君主常常派遣特別信賴的記事官，執行特別的監察和監視任務。后來他們就成了專職監察官——御史?！妒酚洝で厥蓟时炯o》記載秦始皇曾派御史追查和審訊那些誹謗、詛咒他的人?？尤迨录褪且蚍绞亢钌?、盧生不滿秦始皇暴虐而逃亡，始皇認為自己對諸生“賜之甚厚，今乃誹謗我，以重吾不德也”，于是大怒，“使御史悉案問諸生”，并坑殺四百六十余人?！妒酚洝⒕词鍖O通列傳》記載秦始皇三十六年，有人在隕石上刻“始皇帝死而地分”，始皇“遣御史逐問”，并將隕石旁全部居民誅殺?！独钏沽袀鳌酚涊d，有人稱陳勝起義為“反”，有人稱其為“盜”，秦二世不愿聽“反”字，“令御史案諸生言反者下獄”。御史還有權審訊罪官，甚至受命處死重臣，在戰時還奉命充當監軍。御史成為專職監察、為皇權服務的工具。

皇帝若對監察工作不信任不滿意，可撤銷御史的職務并由其它部門代理其職。如漢文帝時便由丞相府代替御史府實施監察，并兼任監察御使的工作?！锻ǖ洹ぢ毠俚洹酚涊d：“文帝十三年，以御史不奉法，下失其職，乃遣丞相出刺，并督監察御史?！薄稘h書·百官公卿表》記載漢武帝時皇室貴戚多信巫術，武帝晚年多病，“疑左右皆為蠱祝詛”，特置司隸校尉一官，“捕巫蠱，督大奸滑”，后司隸校尉成為監察中央機關及其官員、京師附近諸郡長吏、住京貴戚及進京述事的郡縣吏員使者等的監察官。三國時期，世家大族和皇權關系緊張，魏、吳二國特設校事一職，刺探世家大族的動向。校事以天子親信身份實施監察，不隸屬任何機構，而直接對皇帝負責。南朝宋、齊、梁三代特置監察官——典簽，對地方掌有行政、軍事和監察大權的刺史尤其是由宗室諸王出任的刺史實行監察，防止威脅皇權的行為發生。自古以來監察權始終掌握在最高統治者手中。魏晉以后，御史機構成為皇帝手下直接控制的部門。到宋代，不僅中央的御史直屬皇帝，地方監司和通判也直隸皇權，從中央到地方的御史任用，都由皇帝親自選用，不許宰執推薦。唐制規定，御史只對皇帝一人負責，其權力至高無上。正如《通典》所言“御史為風霜之任，彈糾不法，百僚震恐，百官雄峻，皆莫比焉”。御史對完善吏治、維護封建秩序起到了重要作用。

御史監察的內容包括官吏的道德品行及勤政廉政等方面。如官吏是否遵法守紀，奉公廉潔；是否執法公正，不以個人喜好徇私枉法；官吏是否選官不公平，親小人遠賢臣；官吏子女是否仗勢欺人，損公肥私；官吏是否阿附豪強富貴，行賄受賄，危害國家法令等。對地方官的監察還包括地方的人口問題、經濟賬目、賦役公平、地方農業經濟的發展、府庫糧食多少、地方治安、人才選拔問題及官吏是否與地方豪強勾結，壓榨貧弱等等。歷朝歷代都有“剛直不阿”的監察御史，他們在整頓吏治、維護社會穩定、促進經濟、社會發展上發揮了重要作用。通過他們對地方的監察，保障了封建國家賦役，一定程度上維護了封建統治的穩固。

然而在君主專制時代，監察大權牢牢掌握在皇帝個人手中。御史的監察完全仰賴皇帝的信任，監察對象和內容由皇帝確定，皇帝的品行、道德、正直與否、喜好等是監察能否實現和成敗的關鍵。而皇帝往往包庇貴戚寵臣的不法行為，打擊“剛直”的監察官，這樣的事每個朝代都有發生，不勝枚舉。如《漢書·諸葛豐傳》記載西漢元帝時司隸校尉諸葛豐因堅持彈劾“奢淫不奉法度”的外戚許章，多次受到元帝責難，直至最后被罷官，“免為庶人”?！逗鬂h書·張剛傳》記載，東漢順帝時，外戚梁翼任大將軍，獨掌朝政，施行暴虐。監察官張綱上書彈劾其“甘心好貨，縱恣無底，多樹諂諛，以害忠良”，并“條其無君之心十五事”。但因梁翼之妹為皇后，張綱的奏劾沒有被采納。由于皇帝的包庇，剛直的監察官遭受厄運，那些善于察言觀色的人則曲意逢迎，甚至助紂為虐?！端鍟づ崽N傳》記載，御史大夫裴蘊以善于伺候隋煬帝御意著稱。（煬帝）“若欲罪之，則曲法順情鍛成其罪；欲有宥者，則附從輕典，從而釋之”?！稌x書·石季龍載記》記載后趙石虎喜歡打獵，命令御使監察那些冒犯禽獸的人，對其處以大辟之刑，御使因之掠奪百姓牛馬女子，對不肯就范者誣告其冒犯禽獸而處死。監察制度成為君主和貴戚寵臣手中的玩物，非但不能限制他們的權力，反而成為他們胡作非為的工具。

封建社會的御史制度是自上而下的監督各級官吏的制度。它的優勢是由皇帝親自掌握各級御史，具有很強的威懾力和實際操作性。既能實施日常監察也能在突發事件發生時隨時處理。但其缺點是“人治”，以皇帝的個人喜好處理事務。開明皇帝當政時，監察制度才能成為“糾百官罪惡之司”，遇暴君、昏君當道，監察機關則成為包庇惡吏、打擊良臣的“罪惡之司”。在現代建立對“一把手”的監督機制，必須建立一整套嚴密的監督體系或機制，從制度上確立監察官員的獨立權力和責任機制，建立健全監察人員的任免機制和責任機制，任用道德高尚、責任意識強的人做監察官。以制度約束人，同時由真正有責任感、使命感的人執行制度，強化制度執行力。

二、諫官制度——核心權力周圍的屏障

諫官制度是對皇權的限制約束機制。封建時代的皇帝，享有至高無上的統治地位，握有政治、經濟、軍事、文化等諸方面大權，其決策正將給國家帶來福祉，決策錯誤或行為失范則帶來災難。為保證君主政令的正確和國家機器的正常運行，古人設立諫官制度，通過臣下進諫的方式約束皇帝的行為，上至國家大事，下至日常生活小事，在輔助皇帝正確決策的同時也在一定程度上限制了皇權。

諫官的職責是規諫君主。如西周的保氏職責是“掌諫王惡”，“以禮義諫正王也”，“使王謹慎其身而歸于道”[2]，即規諫君主的言行，使其合乎封建禮法，不能為所欲為。王夫之《讀通鑒論》說：“諫官職在諫矣；諫者，諫君者也，征聲逐色、獎諛斥忠、好利喜功、狎小人、耽逸豫，一有其幾，而必犯顏以諍；大臣不道，誤國妨賢，導主賊民，而君偏任之，則直糾之而無隱?！崩罟狻肚f簡集》說：“國朝左右諫議大夫、左右司諫、正言各二人，常不下六人，專論人主過失。夫人非堯舜，誰能無過，賴諫臣以救正耳?！敝G官的主要職責是做皇帝的智囊，在其決策時出謀劃策。如賦稅的征收、宮室的修建、能否對外宣戰等，皇帝在作出決斷后諫官都有權議論，對于錯誤的決策諫官可據理力爭勸諫皇帝改正或放棄。這樣就從決策層面防止了錯誤政策出臺。此外諫官還擔負勸諫君主勤政，防止其獎懲失明，親諛臣遠賢人、用人失察，濫用權力等責任。古人認為諫官對封建王朝的興衰有舉足輕重的作用。如賈誼《過秦論》指出，秦亡的原因是“忠言未卒于口而身為戮沒矣”，“是以三主失道，忠臣不敢諫”。王夫之《讀通鑒論》說，唐太宗能將國家治理得很好，重視諫官制度功不可沒：“太宗制諫官隨宰相入閣議事，故當時言無不盡，而治得其理?！碧拼f年縣法曹官孫伏伽向唐高祖上奏時說：“臣聞天子有諍臣，雖無道不失其天下”，“隋后主所以失天下者何也？止為不聞其過；當時非無直言之士，由君不受諫，自謂德盛唐堯，功過夏禹，窮侈極欲，以恣其心?！盵3]諫官的設立猶如在最高權力周圍設置了一道屏障，在這道屏障的保護下，錯誤的決策不能出臺，權力不能被濫用，當權者需守法遵紀，勤政廉政。

然而在封建社會諫官的作用不能充分發揮。因為進諫“僅僅屬于政治責任感與道德品質范圍的事而已，是君主專制制度的一種補充”[4]29。封建社會的諫官由皇帝任命，他們是皇帝或上代皇帝信任的德高望重的大臣，為了皇家的江山愿意肝腦涂地。但他們不是獨立的權力機構，對皇權沒有任何約束機能，他們的進諫只是被動的建議，而采納與否完全由皇帝自己決定。像唐太宗那樣“從諫如流”的圣王當政時，大臣方敢斗膽進諫，若遇昏君、暴君當政，則大臣不敢逆君意強諫，否則不但建議不被采納，反而會被罷官卸爵，甚至會有生命危險。即使明君當朝，能否進諫也要視其心情好壞而定，唐太宗時著名諫臣魏征就因強諫而險被太宗撲殺，賴長孫皇后勸解才免于一死。魏征曾對唐太宗說；“陛下導臣使言，臣所以敢言，若陛下不受臣言，臣亦何敢犯龍鱗，觸忌諱也?！盵5]即使明君當朝，一旦進諫之事與其志向相抵觸，他亦不輕易讓步。據研究，唐太宗的三次拒諫均與其東征高麗和治理高昌有關。說明專制君主對進諫的接納是有條件的，也是有禁區的[6]。即使這樣唐太宗在其統治的后期也“不悅人諫”。而一旦暴君當政，諫官制度就被破壞殆盡。隋煬帝是一個典型。煬帝殘暴任性，痛恨諫官制度，對進諫言者趕盡殺絕?！缎绿茣酚涊d，他說：“有諫我者，當時不殺，后必殺之?！彼诘谌斡谓紩r，三位大臣冒死力諫，當即被殺。他曾對佞臣虞世基說：“我性不欲人諫，若位望通顯而來諫我，以求當世之名者，彌所不耐。至于卑賤之士，雖少寬假，然卒不置之于地，汝其知之！”[7]在這樣的氛圍下，誰還愿進諫？還敢進諫？只有緘口沉默。誠如唐太宗所說；“隋煬帝暴虐，臣下鉗口，卒令不聞其過，遂至滅亡?！盵4]61進諫難免拂逆皇帝意志，觸及其痛處而激怒皇帝。正如《韓非子·說難》所說；“夫龍之為蟲也，柔可狎而騎也，然其喉下有逆鱗徑尺，若人有嬰之者，則必殺之。人主亦有逆鱗，說者能無嬰人主之逆鱗，則幾矣?！蹦芷叫撵o氣讓人拂自己逆鱗的當權者畢竟不多，所以應該通過制度的建立和運行使監督權力者有獨立的監督權，并能通過合法的程序得以表達，還必須有對當權者的權力是否被濫用有調查制約的機制，這個好的制度才能真正發揮對權力監督的作用。

諫官制度本是一項很好的制度設計，它在當權者周圍設立了一道屏障，以防止決策失誤和統治者濫用權力，監督統治者遵紀守法。但在封建社會，由于諫官沒有獨立的監督權，沒有對當權者的權力制約限制的機制，因此諫官制度形同虛設，不能發揮應有作用。建立現代的“一把手”權力監督機制，除了要有好的制度設計，還必須建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，才能使好的制度不成為權力的婢女而是真正能制約權力的緊箍咒。

三、封駁制度——正確決策出臺的保障

封駁制度是中國古代建立的為防止決策失誤而在執行階段將其駁回的又一頗具特色的制度。它是決策出臺到執行階段的一種審查制度。其核心內容是對昭敕的“封駁”或“涂歸”。所謂封駁，是對于皇帝所下的昭敕，大臣若認為不合適、不恰當，可以不予通過，不副署執行。甚至可以直接在詔書上涂竄后奉還，謂之“涂歸”。

封駁詔書出現于漢代，西漢哀帝時“托付太后遺詔”，“益封（董）賢二千戶”，丞相王嘉“封還詔書”。東漢桓帝時，張成指使弟子牢修上書誣告李膺等人誹訕朝廷，疑亂風俗，桓帝大怒，詔令逮捕李膺等人，但詔書到了太尉陳蕃手中，他卻不肯副署，并駁議說：“今所考案，皆海內人譽，憂國忠公之臣”。丞相、太尉封駁詔書，彰顯了其處理政事不唯上，秉公執事的優秀品質。

隋唐時期封駁成為制度。隋唐中央行政機構分為三省即中書、門下、尚書。三省的職權是中書起草詔書，門下封駁，尚書施行。中書省得到皇帝同意或命令后，由中書舍人起草詔書，舍人在接到命令后，認為不合適的可以不予起草。舍人起草好的命令必須經過門下省給事中審讀，審讀通過，給事中簽名副署，才能行下到尚書省實施。對于不合適的詔書，給事中可以駁回不予副署，稱為封駁，或封奏、執奏等。甚至可以直接在詔書上批畫駁回。這一制度經過兩道關卡防止決策失誤和權力濫用，使決策、監督、執行三種權力分立制衡，是很好的分權制衡的制度設計。

唐太宗非常重視這一制度，他多次要求臣下封駁詔書?！敦懹^政要》記載，他曾命令諸司：“若詔敕頒下有未穩便者，必須執奏，不得順旨便即施行?！必懹^元年，他對黃門侍郎王圭說，中書省所出的詔書，很多地方有歧異，或者有錯誤，本來設置中書、門下兩省，就是為了防止失誤，你們一定要滅私徇公，堅守正義，相互負責，不要得過且過。對于臣下的封駁太宗也肯接受，《資治通鑒》有很多記載。如卷192載：貞觀三年，太宗根據檢點使右仆射封德彝等人建議，“并欲中男十八已上，簡點入軍”。詔敕四次發出，均被魏征以不符合征兵制度予以駁回。貞觀八年，太宗聽說鄭仁基的女兒頗有姿色，發出詔敕征為嬪妃，魏征幾次以此女已許他人，不能奪人婚姻駁回了詔敕。唐朝的其他皇帝也有接受封駁之事，如《舊唐書·列傳》記載，唐德宗時，崔植“為給事中，時稱舉職。時皇甫镈以宰相判度支，請減內外官俸祿，植封還敕書，極諫而止?！庇秩缟颀埑跄?，韋月將上書告武三思不臣之跡，反被其陷害，中宗即令殺了韋，給事中徐堅反駁，中宗采納了徐堅的建議，“遂令決杖，配流嶺表”。再如元和年間，憲宗欲封承璀為招討處置使，給事中呂元鷹、穆質、孟簡等八人，抗論不可，他們的理由是：“承璀雖貴寵，然內臣也。若為帥總兵，恐不為諸將所伏?！睉椬诓杉{了他們的建議。唐前期的皇帝能虛心接受封駁因而在其統治時期才出現了良好的政治風氣，這也許是形成治世的原因之一吧。

然而封駁制度在歷史上卻非常短命。自唐玄宗起這一制度已形同虛設。據《新唐書·百官志》記載，唐玄宗后，皇帝們通過設置翰林侍詔、翰林供奉、翰林學士代表皇帝批答表疏，并草擬詔制。翰林學士在特設的學士院辦公，“專掌內命”，“至號為‘內相’，又以為‘天子私人’”?；实鄣纳钪\密詔皆從翰林學士出，不經過中書門下直接頒發。中書門下根本沒有封駁的權利和機會，形同虛設?；实垡庵镜靡载瀼?。北宋時期封駁制度遭到嚴重破壞。北宋初年未設封駁機構，淳化四年（993）才設立通進、銀臺司作為正式封駁機構，但卻沒有官印，當時有官員要求鑄封駁司印，宋真宗沒有同意，下詔說“如有封駁事，取門下省印用之”。連大印都沒有的封駁機構自然無法行使其權力。事實如包拯所云：“未嘗見封一敕，駁一事，但有封駁之名，而無封駁之實?！盵10]元豐改制后中書省和門下省皆有封駁職能，實際上使門下省的封駁職能被廢黜。因為改制后經門下省封駁后的詔書，還須經過中書省審閱簽字方能執行，門下省很難有所作為。司馬光曾說，門下省雖有“駁議，必須卻中書取旨，中書或不舍前見，復行改易”，致使“門下省一官殆為虛設”。這一改制是對原有制度的徹底破壞，時人曾肇說：“門下之職，所以駁正中書違失，近日給事中封駁中書錄黃，乃令（中書）舍人書讀行下，隳壞官制，有損治體?！盵11]南宋時封駁成為具文。雖然在制度上仍規定，國家命令之出，須由中書、門下封駁，但當時由于戰爭頻繁，所有詔敕都先下給有關機構執行，然后再讓給事中和中書舍人在敕文上書押，這樣以來即使敕文有不當處，封駁官“雖欲論執封駁，而成命已行于有司”[12]。到金朝審官院封駁的主要內容是任官問題，元朝雖設給事中，但已不掌封駁之職，成為“兼修起居注”之官，至此，封駁制度無疾而終。

封駁制度將決策、監督、執行三種權力分立制衡，在決策和執行機構之間設立了監督機構，以避免錯誤政策出臺和實施，是很好的分權制衡的制度設計。在唐前中期發揮了重要作用，促進了唐朝社會經濟發展。但是因為這一制度束縛了掌權者的手腳，使其不能為所欲為，很快便無疾而終。在封建社會是人掌握制度，而不是制度制約人，這是這一制度形同虛設不能發揮作用的關鍵。建立現代的對“一把手”監督的制度，就要建立科學、嚴密、制約有效的制度運行機制，以制度制約人，而不是讓人操控制度。要注重從制度執行層面加強對權力的監督。

四、結論

中國古代有很好的權力監督制度——御史制度、諫官制度、封駁制度，它們在監督各級官吏濫用權力、督促他們勤政廉政和防止錯誤政策出臺上發揮了重要作用，保障了封建王朝的正常運行，穩定了社會秩序，促進了社會發展。但是在封建社會，這些制度都不能充分發揮作用。因為，在這些制度的上面有一個最高權力——皇權，掌握著制度的運行。它凌駕于一切制度之上，決定著制度的興廢，操控著制度能否被執行和怎樣被執行。只有在它愿意的時候，制度才能被執行，否則，任何制度形同虛設，不能發揮作用，甚至走到制度設立初衷的反面起到相反的作用。這是因為，古代社會沒有合理的分權機制和以權制權機制，監察官員不能獨立行使責任權力；沒有建立嚴密的制約有效的制度運行機制，以制度制約人，而不是讓人操控制度。

以史為鑒，建立現代的“一把手”監督機制，就要建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，不僅從源頭杜絕違法違紀行為，而且從過程監督，以制度制約權力，而不是讓權力操縱制度。

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[責任編輯：陳合營]

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1002-7408（2010）11-0110-03

教育部人文社會科學重點研究基地2006年度重大項目“中國古代統治思想與民間社會意識關系研究”（05 J J D 840005）部分研究成果。

陳春會（1965-），女，陜西蒲城人，西北政法大學副教授，歷史學博士，南開大學社會史研究中心博士后，研究方向：中國古代思想文化、近現代史。