利益集團理論研究綜述

吳建華，趙莉清，查麗艷，李小燕

(1.南京工程學院，南京211167；2.南京工業大學公共管理學院，南京210009)

利益集團理論研究綜述

吳建華1，趙莉清2，查麗艷2，李小燕2

(1.南京工程學院，南京211167；2.南京工業大學公共管理學院，南京210009)

基于“西方學者對利益集團的研究、中國學者對利益集團的研究、中國政府對利益集團采取的政策”三個方面，對國際學術界關于利益集團研究的理論成果進行綜述。學者們的研究表明，利益集團及其活動對國家政治生活有重要影響，政府需要從理順關系、科學管理、制度建設等視角對利益集團的發展采取積極的應對政策。

利益集團；理論研究；綜述

利益集團作為一種重要的非官方政策活動主體，影響著政府政策的制定和執行，在國家政治生活中發揮著重要影響。利益集團是人類社會一項長久的客觀存在，但是它作為學者們研究對象的歷史卻短得多。多年來，有許多人認為中國并沒有利益集團，利益集團現象只存在于西方國家的政治生活中，但是，隨著越來越多學者對中國的政治、公共政策以及利益集團理論的研究，中國利益集團發展的現狀和政治角色逐漸清晰明朗，利益集團理論研究的重要性也逐漸顯現出來。本文擬對國內外相關研究成果略作梳理和評析。

一、西方理論界對利益集團的研究簡述

從19世紀發展至今，西方學者對利益集團的研究主題已由最初的價值研究到現在的作用研究，取得了大量的成果。西方利益集團的理論演進大致可以分為三個階段：以價值判斷研究為主的萌芽階段、以作用研究為主的形成階段、以研究利益集團與政府決策之間關系為主的發展階段。在不同的研究階段，不同流派的學者們對利益集團的定義、策略、作用的認識都不一樣。

（一）有關利益集團的概念研究

“利益集團”這一概念在政治學、經濟學、社會學、法學等學科領域被廣泛使用，但是對于利益集團概念的界定，在國際學術界至今尚未統一，最主要的看法有以下幾種：

被譽為美國“憲法之父”的詹姆斯·麥迪遜認為，派別（利益集團）是為了某種共同利益而聯合起來的一定數量的公民，不論他們占全部公民的多少，而他們的利益是同其他公民的權利或社會的長遠的和總的利益相左的。[1]

耶魯大學政治學教授羅伯特·達爾在《美國的民主》一書中認為：“從最廣泛的含義上說，任何一群為了爭取或維護某種共同的利益或目標而一起行動的人，就是一個利益集團?！盵2]

英國艾塞克斯大學教授格雷海姆·威爾遜在其著作《美國的利益集團》中認為：“利益集團是指為了尋求或主張代表一種或幾種共同利益或信念的公眾或團體的組織?！盵3]

美國政治學教授戴維·杜魯門在《政府的進程》一書中認為：“利益集團是一個持有共同態度、向社會其他集團提出要求的集團，如果他通過和向政府的任何機構提出其要求，它就變成一個政治性利益集團?！盵4]

麥克斯·J·斯基德摩和馬歇爾·卡特·特里普認為：“利益集團是享有共同利益的個體組成的團體，并能使人們將主要精力集中于一個共同的、值得為此投入一些精力和財富的重要目標上，以促進這個目標的實現?！盵5]

可以看出，雖然學者們對利益集團的概念有著不同的定義，但是他們對利益集團的認識都有著相似的理解，即他們都認為：第一，利益集團是一種有組織的團體；第二，其組織成員具有共同的利益目標；第三，該組織積極行動的目標是使其利益最大化。

（二）利益集團影響政府政策的策略研究

利益集團為了實現自己的利益，促進或阻止某方面公共政策的改變，會使用各種途徑和方法對政府施加壓力和影響。根據學者們對美國、英國、德國等西方國家利益集團活動方式的研究，可以總結出西方利益集團常用的合法的方法有：

1.游說。游說活動是利益集團對政府施加影響時使用最頻繁、最重要的手段，分為直接游說和間接游說。[6]當利益集團通過直接游說活動達不到目的，或是效果不好，或是沒有直接游說的渠道時，利益集團就會采用通過委托人、信件、公布投票記錄等間接游說的方式與政府進行聯系，以實現其政策目標。[6][7]

2.影響政治選舉。為了加大對政府的影響，利益集團還會介入選舉過程，影響選舉結果。選舉活動中，他們會通過組織政治行政委員會、捐款等方式，積極為自己支持的政黨候選人進行活動；或與候選人建立起良好的關系，從而為本集團今后的游說活動、利益訴求打開通道。[6][7]

3.接近司法機關。如果利益集團未能在國會阻止某項法案的通過，或認為政府的裁定、規章等損害了自己的利益時，它可以以各種理由向法院提出訴訟。在司法過程中，利益集團一般采用兩種方法來追求自己的目標。一種是，利益集團根據自己所代表的群體或階級的利益，直接向法院提出訴訟。另一種是，當某人或某個組織向法院提出訴訟時所尋求的目標正好與利益集團的目標相一致，利益集團就會支持這個人或這個組織，或者為其提供辯護。[6][7][8]

當利益集團通過“正?！蓖緩綗o法達到目標時，他們就有可能采取訴諸公眾、游行示威的方式，或比較極端的暴力抗議、恐怖活動的方式。[8][29]

（三）西方具有代表性的研究流派

1.多元主義理論流派。多元主義理論產生于20世紀50年代，該理論流派對利益集團的存在和作用持肯定的態度，代表人物有本特利、杜魯門、羅伯特·達爾和V·K·基等。多元主義理論認為，政治過程是動態的，“政府行為是利益集團相互作用的結果”。[9]利益集團的存在不僅可以對公共權利的膨脹有所限制，各利益集團間的相互對抗、相互競爭又可限制利益集團的行為及其權利的膨脹，滿足多元社會的要求，因此利益集團可以給民主政治過程提供一種保護。[4]

2.精英主義理論。精英主義理論是與多元主義理論相對的觀點，該理論認為，國家政治大權由精英控制和影響，反映并保護著精英階層的利益；利益集團對國家政策的影響作用并不是決定性的作用，只占少數的精英階層才是推動政治發展的主要力量。[11]代表人物有加埃塔諾·莫斯卡、西奧多·洛伊、斯查特斯奇內德等。精英主義理論反對多元主義的觀點，認為“狹隘利益集團的游說活動會導致集體災難”。[12]精英主義理論家認為利益集團追求私利，只代表一部分人的利益，不關心公共利益的實現，對民主不尊重，損害了政府的合法性和權威性，使政府變得無能，影響政府政策的公正性。[13]

3.后多元主義。后多元主義集團政治理論出現于20世紀70、80年代。20世紀60年代以來，多元主義理論受到各方理論家的批評，但是由于政治的復雜性，反多元主義理論的學者們在對多元主義理論的缺陷進行批判的同時，又一時不能提出一種完整的理論去取代多元主義，再加上隨著社會的發展，多元主義理論和精英主義理論不能說明新的政治結構的變化，于是后多元主義理論便應運而生。后多元主義理論關注的是利益集團如何表達其利益訴求，尋找集團利益與公共利益的一致方面，實現各方利益集團的利益表達與政府科學決策的共贏。[11]

二、我國利益集團理論研究現狀

我國學術界對利益集團的研究是從近幾十年開始的，改革開放之前，我國社會中存在的利益群體是一些自在的利益群體；[14]改革開放以來，隨著我國社會的巨大變遷，利益集團蓬勃發展，學者們也加強了對利益集團的深入研究。

（一）關于中國利益集團發展現狀的研究

根據中組部黨建研究所和深圳大學當代中國政治研究中心做出的一項調查報告顯示：我國現有的社會利益集團，大多沒有完備的組織形態，也沒有固定的組織架構，只是松散地、自發地、臨時性地“結伙”，以協同行動，表達其特定的利益訴求。部分有規范組織形式的利益集團，多以社團、協會、商會、聯合體（會）、委員會等形態存在。[16]

1.我國利益集團的分類。中國社會利益集團數量眾多，夏訓良[15]、程浩[14]等學者根據不同的標準對這些利益集團進行了分類。其中，深圳大學管理學院學者程浩的分類比較細致：根據其社會性質，我國的利益集團可以劃分為合法的利益集團和非法的利益集團；根據其組織化程度，可以劃分為高度組織化的利益集團、具有一定組織程度的利益集團、組織松散的利益集團以及非正式組織群體；根據其活動目標，可以劃分為經濟型利益集團和非經濟型利益集團；根據其存在時間的長短，可以劃分為常設性利益集團與臨時性利益集團。[14]

2.我國利益集團的基本特征。由于我國社會特有的政治文化環境和政治體制特點決定了我國的利益集團在其發展的過程中表現出一些獨特的特點。學者朱昌平認為我國利益集團有集團意識弱，結構松散；依附性強；利益表達方式簡單、落后；利益集團間的差距大；各利益集團的經濟利益要求強烈，而政治利益要求較小等特點。[16]大多數的學者們對我國利益集團的特征的看法都集中在以下幾點：其一，政府對利益集團具有強大的主導性。政府對利益集團的產生、運行、發展具有強大的主導性，利益集團的官辦色彩較濃。我國利益集團的合法性認同不是來自公眾，而是來自政府，只有得到政府的認可，才有可能得以繼續發展[17]，如工會、婦聯等群團組織，他們都是由政府主導產生，受政府的主導和控制，這些利益集團在運作中呈現準行政化的現象，缺乏應有的獨立性、自愿性和非政府性。[14][16]其二，利益集團對政府具有依附性。我國利益集團的產生、利益目標的確立和實現、自身的發展都對政府權力和政策優惠具有依賴性。利益集團的宗旨、追求的利益目標不能與政府的主張相悖，要服從政府的主張，這樣才能在政府的支持下實現利益訴求，逐漸發展壯大。同時，由于我國的利益集團發展緩慢，組織結構不健全等因素，他們在國際舞臺上難以與西方國家發展成熟的利益集團相抗衡，在這一方面也需要依賴政府的權威與力量進行活動。[17]其三，發展的不平衡性。我國利益集團發展的不平衡性主要表現在社會影響力、資源分配方面。一些代表下崗工人、退休人員、農民工等社會弱勢群體利益的利益集團，或一些以虛擬的方式存在的利益集團，其力量比較薄弱，社會影響力小，人微言輕，利益訴求不被重視；而有些組織化程度較高、集團意識性較強、利益表達渠道順暢的利益集團則可以占有較多資源，從而影響政府的決策，在力量博弈中處于優勢地位。[14]其四，大多數利益集團的組織結構、職能角色都還不成熟，具有明顯的過渡性。我國的利益集團正處在從官辦性準利益集團組織向自主性利益集團組織轉變的過程中，其組織形式和功能發揮都還沒有定型，大多數利益集團的力量來自于政治權力，還沒有與黨政機關脫鉤，是半官方的組織；一些代表社會弱勢群體利益的利益集團力量弱小，功能不全，難以發揮作用。[14]

（二）關于我國利益集團政治影響的研究

我國利益集團的活動對國家政策和地方政府的行政具有積極的和消極的兩方面的影響。對學者們的研究進行總結，可以發現其主要表現在以下幾點：

1.積極影響。其一，有利于推進社會主義民主建設。一方面，利益集團的存在，提供了一種意見表達和意見綜合機制[26]，為公民參政議政提供資源和幫助，擴大了公民利益表達的渠道，保障廣大人民群眾能夠充分參與公共決策，有助于政府和人民之間的順暢溝通[15][19]；另一方面，利益集團對國家政治生活的積極參與，也調動了公民政治參與的積極性，有利于增加國家政治生活的參與主體，擴大政治參與面，使人民群眾的利益在公共政策中得到反映。[14][19]其二，充當政府信息庫的角色。利益集團通過大量的社會調研，可以向政府提供許多比較專業、系統、具有實踐性的資料或專業評估和分析，[18]政府在決策過程中，充分整合各利益集團所表達的信息，能夠在一定程度上彌補政府官員的信息不足問題，使決策更符合實際。[14]利益集團為政府提供信息資源，還可以減少政府收集信息的成本，有利于提高政府決策的效率。[14]其三，有利于提高政府決策的科學性、公正性。利益集團在與決策主體的互動中，可以充分利用其信息和技術優勢，為政府決策活動提供更為科學的方案和政策分析的技術支持。[17]各利益集團進行力量博弈，要求政府在制定公共決策時，不能對某一組織有所偏向，必須按照“公平”原則做出回應，還能對政府政策的制定和實施過程進行監督，從而有利于提高政府公共決策的公正性、合理性。[15][19][27]

2.消極影響。其一，利益集團的不正當行為破壞了政府形象，助長了腐敗之風。一些利益集團的權力滲透到地方政府的黨政司法等部門，通過賄賂、美色等非法手段俘虜政府官員，控制當地的政權[18]，使地方政府決策的公正性和合理性受到影響，動搖了政府的權威性，敗壞了社會風氣，激化了社會矛盾[14]。其二，利益集團發展的不平衡影響社會公平。中國利益集團發展的不平衡，社會資源分配的不公平，直接影響了政府決策的公正與合理。代表社會弱勢群體的利益集團力量相對薄弱，難以爭取到有利的政策；而一些特殊利益集團能夠超越共同的市場規則，阻礙公平競爭，損害弱勢群體的利益，影響社會的正義和社會政治的穩定。[18][25]

三、我國學術界關于政府利益集團政策的研究

學者們認為，隨著中國利益集團的蓬勃發展，利益集團之間的關系也越來越復雜，政府需要借鑒中西方學術界豐富的研究經驗，引導利益集團正確地發展，推動社會改革、促進社會公平。

（一）加強政府能力建設，理順政府與利益集團的關系

第一，政府對一些“半官方”的利益集團要減少控制，逐步放權。我國現有的利益集團中都有政府權力的不同程度的滲透，使得這些利益集團成為準政府機構或政府機構的附屬物，組織功能不全，也不能成為社會公共利益的代表者和維護者。因此，政府迫切需要轉變職能，對這些利益集團逐步放權，使其在寬松的環境中發展、成長，發揮利益集團應有的作用。[14][17]第二，政府要不斷地加強執政能力建設，提高自主性。缺乏自主性的政府，有可能被某些利益集團支配，就不能公平地維護好社會公共利益；而政府由于對利益集團過多的滲透，也容易成為利益沖突的一方，影響自身的權威性和公信力，不能很好地充當矛盾的調節者和仲裁人的角色。政府必須不斷加強執政能力建設，提高自主性，才能對利益集團進行有效的管理。[14][17][20]

（二）加強對利益集團的科學管理

隨著社會的發展，利益集團會越來越多，他們之間的關系會越來越復雜，政府必須對利益集團進行科學管理。

第一，針對不同的利益集團要采取不同的調控政策，實現利益集團的均衡發展。要打擊非法利益集團，保護合法利益集團，扶持公共利益集團；要限制和規范特殊利益集團；要關懷、救助社會弱勢群體。[14]使利益集團進行公平合理的力量博弈，促使社會資源進行公平分配，避免發展失衡和社會不公平、不公正現象的加劇。[11]第二，對弱勢利益集團的幫扶要適度。利益集團的發展需要公平、正義的外部條件，政府需要關心、扶持弱勢利益集團成長，但是實施“特別照顧政策”時要注意適度原則，避免使社會陷入一種一部分利益集團享有特權、另一部分利益集團被剝奪權利的惡性循環。[21]

（三）加強制度化建設，規范利益集團的發展

在利益集團的發展過程中，一些西方國家打擊、治理本國勢力猖獗的利益集團的經典案例[28]提醒中國政府應依據“遏制與平衡”的原則，[3]盡早對利益集團的發展作出規范，建立機制，對利益集團的活動進行規范化管理。

第一，加強民主法制建設，實現利益集團運作的程序化、制度化、法制化。政府可以用程序化、法治化的民主制度來協調、調控利益集團之間的利益矛盾沖突，也能使利益集團在表達利益訴求、參與制度博弈時，可以有一套程序性、法治性的機制加以保障。[22]第二，加強利益博弈機制和利益表達機制建設。系統完善的制度機制可以為各利益集團提供平等的利益表達機會，公平的利益博弈可以讓各種力量在相互博弈和溝通中形成共識，從而為政府決策提供理性參考。讓利益集團有充分的利益表達機會和開放的利益訴求渠道，以達到集團利益與政府決策的有效統一。[19][23][25]

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[責任編輯：王潤秋]

D 013

A

1002-7408（2010）11-0093-04

江蘇省高校哲學社會科學研究基金項目(07 s j b 720005)階段性研究成果。

吳建華（1956-），女，安徽來安人，南京工程學院黨委書記，碩士生導師，教授，主要從事公共政策與公共權力制約研究;趙莉清（1982-），女，江蘇南京人，南京工業大學公共管理學院碩士研究生;查麗艷（1987-），女，江蘇蘇州人，南京工業大學公共管理學院碩士研究生;李小燕（1986-），女，安徽宣城人，南京工業大學公共管理學院碩士研究生。