論我國礦地復墾的立法現狀及其完善

周一平

（西安建筑科技大學，西安710055）

論我國礦地復墾的立法現狀及其完善

周一平

（西安建筑科技大學，西安710055）

我國現行以《土地復墾規定》為主的礦地復墾立法，在法律體系、立法理念、適用范圍、管理體制、權利保障等方面均存在不足。應當肯定《土地復墾條例》（征求意見稿）的立法成果，并從以下角度完善我國礦地復墾立法：以專章規定礦地復墾；轉變立法理念，注重生態價值；擴大礦地復墾的范圍；建立專門的土地復墾管理機構；建立完備的礦地復墾規劃制度；建立礦地復墾基金和復墾保證金制度；強化對復墾義務人的權益保障機制。

礦地復墾；礦地復墾立法；完善建議

土地復墾，是指對在生產建設過程中破壞的土地進行有計劃整治，使其恢復到原有狀態的活動。礦地復墾是土地復墾的類型之一，是礦山開采不可分割的組成部分。我國礦地復墾工作起步比較晚，礦地復墾立法不夠健全。從立法層面全面梳理現行礦地復墾的相關規定，檢討立法不足，完善相關立法，對于加強和改進我國礦地復墾工作，促進土地資源可持續開發利用，保護生態環境，具有重要意義。

一、我國礦地復墾立法的主要內容

我國規范礦地復墾的法律文件主要有：《環境保護法》、《土地管理法》、《礦產資源法》及《礦產資源法實施細則》、《土地復墾規定》。另外在諸如《水土保持法》、《礦產資源實施條例》、《煤炭法》、《水法》、《鐵路法》等相關文件中也不同程度涉及到礦地復墾事項。

本文將上述法律文件歸納分析，對礦地復墾法律制度分以下幾個方面闡述：

（一）調整對象

礦地復墾法律的調整對象，是礦地復墾，重點是哪些礦地需要復墾。根據《土地管理法》第42條的規定，復墾土地是因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地。以此推理，礦地復墾的使用對象是指在礦山生產建設過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的礦區土地。

上述立法精神在《土地復墾規定》中得以進一步貫徹。之所以如此，乃是由于《土地復墾規定》是貫徹執行《土地管理法》關于土地復墾的專門性行政法規，后者是前者的直接上位法淵源。而根據《礦產資源法》第32條第2款的規定，復墾礦地，是指對因采礦造成破壞的耕地、草原和林地的復墾。與《土地管理法》不同，它明確規定了復墾的土地類型，而且條文所列舉的均是農用地。

《礦產資源法》對礦地復墾的規定屬于特別法，而《土地管理法》對土地復墾的規定屬于一般法。按照特別法優于一般法的原理，應當適用《礦產資源法》的規定。即應當復墾的礦地是指因采礦造成破壞的耕地、草原、林地。破壞礦地的方式適用《土地管理法》規定，主要是挖損、塌陷、壓占等。

（二）復墾義務人

復墾義務人，是指承擔礦地復墾義務的主體。依照《土地管理法》第42條，土地復墾義務人是用地單位和個人。推演之，礦地復墾義務人是使用礦地的單位和個人，亦即開發利用礦產資源的主體。

根據《土地復墾規定》第3條的規定，復墾義務人，是指因從事開采礦產資源、燒制磚瓦、燃煤發電等生產建設活動，造成土地破壞的企業和個人。其特別指明了開采礦產資源造成土地破壞的企業和個人，此即礦地復墾義務人。同時根據《土地復墾規定》第4條規定的原則，因采礦造成礦區土地破壞的礦山企業應當承擔復墾義務。

根據《礦產資源法》第32條第2款，礦山企業是礦地復墾義務人。而《礦產資源法實施細則》第34條對復墾義務人的規定與《礦產資源法》相同，也是礦山企業。

上述四部法律文件對于礦地復墾義務人的規定，并無本質區別。故可以認為，礦地復墾義務人是指因從事礦山開發利用活動，造成礦區土地破壞的單位和個人。

（三）管理體制

礦地復墾的管理體制，是指負有礦地復墾職責（職權）的行政機關、事權范圍分配及相互關系。根據《礦產資源法》第11條，地質礦產部門主管礦產資源勘查、開采的監督管理工作。相關部門協助監管。根據《土地復墾規定》第6條，土地復墾由土地管理部門主管，相關機構協調和在本部門內實施。

經過歷次國務院機構改革，上述地質礦產部門和土地管理部門職權同歸國土資源部門。因此，國土資源部門主管礦地復墾工作，相關部門協調和在本部門內實施。

（四）礦地復墾措施及礦地復墾要求

我國法律對礦地復墾措施并無專門規定，其主要依循《土地復墾規定》關于土地復墾措施的內容，包括土地復墾規劃、建設項目的土地復墾設計要求以及利用廢棄物作為土地復墾充填物等內容。

需要說明的是，理論上可將土地復墾分為三類：第一是復原，即恢復破壞前所存在的狀態。第二是復墾，即將破壞地區恢復到近似破壞前的用途。第三是恢復，即將破壞土地恢復到穩定和永久的用途。[1]我國《土地復墾規定》采用的是恢復，之所以如此，乃是其要求復墾后土地恢復到可供利用的狀態。關于礦地復墾的具體要求，我國礦地復墾標準主要是《土地復墾技術標準》等。

（五）礦地復墾權利義務關系

礦山企業的復墾義務包括以下幾個方面：第一，總義務是復墾土地；第二，編制和實施復墾規劃；第三，對其破壞的土地承擔損害補償責任。

復墾義務人享有復墾土地使用權。根據《土地復墾規定》第17條，生產過程中破壞的國家征用的土地，復墾企業利用自有資金或者貸款進行復墾的，復墾后由該企業使用。

（六）礦地復墾費用

根據《土地管理法》和《土地復墾規定》等的規定，土地復墾費用主要有以下幾種來源：第一，基本建設過程中的破壞土地復墾的費用，從基本建設投資中列支。第二，生產建設過程中破壞的土地，土地復墾費用從企業更新改造資金和生產發展基金中列支。第三，土地復墾基金，該基金專項用于政府代為復墾土地。對于礦地復墾而言，主要是第二和第三種方式，即企業列支和土地復墾基金。

二、我國礦地復墾立法之檢討

不可否認，《土地復墾規定》等法律文件的實施，對于我國礦地復墾工作起到了積極的促進作用。但隨著經濟發展和社會進步，現行土地復墾法律制度體系越來越表現出缺陷和不足。主要體現在如下幾個方面：

（一）礦地復墾法律制度散見于相關法律規范中，未形成完善有序的制度體系

我國礦地復墾法律制度分散于相關的法律文件之中，其主要法律淵源是《土地復墾規定》，而《土地復墾規定》的規范對象是土地復墾。雖然礦地復墾的很多內容能夠包含在土地復墾中，但礦地復墾仍然有自身的特殊性，具有特殊規則，而這在我國法律體系中是缺位的。

（二）立法理念落后，忽視生態價值

從立法的歷史背景來看，無論是《土地管理法》還是《礦產資源法》，以及《土地復墾規定》，立法者將復墾僅僅定位于經濟功能的恢復上，忽視了復墾本應有的生態環境內涵。

土地復墾的目標不僅應當包括達到可供工農業利用的程度，還應當將可以恢復到可提供生態功能列入其內。從必要性上來說，被破壞的土地，如林地、草地等原本就具有生態功能，恢復其原有的生態功能是環境保護的要求，是“原樣恢復”理念的貫徹。從可行性上來講，有些被破壞礦地恢復到可利用狀態難度比較大，也需耗費較大成本，而恢復生態功能則相對容易，與其投入巨大成本恢復到可利用狀態，不如恢復到可以發揮生態功能的狀態。

（三）礦地復墾的適用范圍狹窄

前文已述，復墾的礦地是采礦中因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的耕地、草原、林地。該范圍過于狹窄，因為：開采礦產資源可能分布于各種不同的土地類型，不僅僅是耕地、草原和林地。因采礦而破壞的其他土地類型，包括未利用地，都必須進行復墾。另外，礦山生產建設活動中，破壞礦區土地有多種方式，包括上述挖損、塌陷、壓占等物理形式的破壞，還包括開采過程中對礦區土地的污染和生態破壞。

（四）礦地復墾管理體制不暢

礦地復墾涉及到國土、林業、農業、環保、建設等多個部門，相互之間存在著比較嚴重的部門利益沖突，實踐中難免出現多頭分割、相互掣肘的局面，“責任推諉”或“重復管理”現象時有發生，這也是我國礦地復墾工作落后的重要原因之一。[2]

（五）礦地復墾缺乏統一可行的實施保障措施

現行礦地復墾法律制度對于如何進行礦地復墾規定得相當粗糙，僅對礦地復墾規劃進行總體要求，缺乏切實可行的實施措施。而礦地復墾費用匱乏是礦地復墾的最大障礙。一方面，礦地復墾所需資金甚大，成為礦山企業沉重的經濟負擔。特別是對于中小型企業而言，不少處于微利甚至虧損狀態，要求其列支礦地復墾費用無疑加大了生存困境。另一方面，復墾費的收取和使用尚未規范，很多企業未繳納或者未足額繳納復墾費，政府在使用時也未必及時和按照要求治理。

（六）對礦地復墾義務人的權利保障不足

關于礦地復墾義務，幾乎上述所有的規范性文件都有涉及，但對于復墾義務人的權利卻規定很少，即使是一項土地使用權，還被《土地復墾規定》課加了不適當的條件。如果復墾義務人未經當地土地管理部門同意，復墾后連續兩年以上不使用的土地，由當地縣級以上人民政府統籌安排使用。這顯然是有悖于“誰復墾、誰受益”的原則的。

綜上所述，我國礦地復墾法律制度無論在制度體系，還是在具體制度方面都存在突出問題，完善礦地復墾法律制度應及早提上國家議事日程。

三、完善我國礦地復墾立法的若干建議

2009年7月1日，國務院法制辦公布了《土地復墾條例》（征求意見稿）(以下簡稱《土地復墾條例》)。此稿在土地復墾法律制度設計上有較大進步?，F結合此征求意見稿，針對礦地復墾法律制度所呈現的問題，提出以下建議，作為完善我國礦地復墾法理制度的對策。

（一）在土地復墾法律中專章規定礦地復墾

在討論立法對策時，首先涉及的是立法模式問題。即規制某一項法律關系，是制定一部專門的法律規范，還是分散于相關規范之中。前者即專門立法模式，后者即分散立法模式。筆者認為，應當專章規定礦地復墾，即：不專門制定礦地復墾規范性文件，也不能完全依循現行分散模式，而是在特定相關法律規范中制定專章，規定礦地復墾。理由在于：

1.克服分散立法的局限性的需要。前文已經指出了礦地復墾分散立法的問題，如果在特定法律規范中專章立法，則上述問題可以解決，至少能在很大程度上得以緩解。

2.礦地復墾事項范圍狹窄，不宜進行專門立法。礦地復墾屬于土地復墾的范疇。同時，礦地復墾的事項范圍比較狹窄，若在土地復墾法律規范之外另起爐灶制定專門的礦地復墾規范，不僅浪費立法資源，還可能造成規范之間的重復和沖突，實屬不智之舉。

3.礦地復墾的特殊性，從根本上決定了礦地復墾專章立法的必要性。礦產資源開發利用關系國計民生，其牽涉到多重利益。在物理特性上，礦區原本可能是耕地、林地、草地或者是其他類型的土地，而礦產資源多數埋藏于地下，故產生地表土地用途和地下土地用途分離的現象。在法律性質上，采礦權人、探礦權人的權利客體與礦產資源所在的地表土地權屬可能處于分割狀態。雖然礦地復墾屬于土地復墾的范疇，但亦具有其特殊性，由此決定了礦地復墾需要在土地復墾立法中專設一章作出規定。

（二）轉變立法理念，注重生態價值

礦地復墾法律制度，最應當凸顯生態價值。一般而言，礦山企業破壞的土地大都比較嚴重，而且多包含物理破壞、環境污染、生態破壞等多重破壞形式。礦地復墾難度比較大的，應當將其復墾為生態用地，不必強行要求恢復為耕地、林地或者草地。相比較而言，《土地復墾條例》所體現的立法理念則有了較大進步。其第2條的規定，一改《土地復墾規定》中單一的“可供利用狀態”之規定，強調“恢復生態”，表明立法者已認識到生態恢復在土地復墾中的必要性，應予肯定。

（三）擴大礦地復墾的范圍

《土地復墾條例》第2條規定的土地復墾范圍比《土地復墾規定》有所擴大，不僅包括了因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，還包括自然災害損毀的土地。這種變化具有一定的意義，但是擴大幅度有限。筆者認為，對于礦山開發利用中造成礦區土地破壞的，無論其屬于何種類型土地，都應當納入復墾范圍。同時，對于礦產資源開發利用過程中所造成礦地破壞，不論其破壞方式如何，也應都納入復墾的范圍。

（四）建立專門的土地復墾行政管理機構

針對土地復墾中部門分割和相互掣肘之現象，筆者認為，應當在中央建立專門的土地復墾機構。此機構可以作為國務院辦事機構，稱為全國土地復墾辦公室，專門負責全國土地復墾工作。礦地復墾屬于土地復墾的范疇，應當統一由全國土地復墾辦公室負責。

（五）建立完備的礦地復墾規劃制度

礦地復墾規劃的編制、實施和監督是礦地復墾的重要舉措，是礦地復墾得以符合復墾標準的保證?！锻恋貜蛪l例》分兩章分別規定了土地復墾規劃的編制和執行，規范了土地復墾行為，可資借鑒。

（六）拓寬礦地復墾費用的資金渠道，建立礦地復墾基金

應當按照土地流轉制度，引導資金注入礦山，從事礦地復墾。國家應予政策優惠，鼓勵單位和私人投資礦地復墾，廣開資金渠道。吸收《土地復墾條例》的成果，應當要求礦山企業列支礦地復墾費用，否則不予審批。礦地復墾費用應當?？顚Ｓ?，接受礦地復墾主管部門的監督。

此外，可以建立礦地復墾基金。除《土地管理法》規定的土地復墾費用外，礦地復墾基金的來源還可以包括：（1）土地復墾費的滯納金；（2）捐款；（3）沒收的礦地復墾保證金；（4）與礦地復墾有關的罰沒收入。礦地復墾基金用于國家礦地復墾，并應當?？顚Ｓ?。

（七）建立礦地復墾保證金制度

目前，有不少國家采用了土地復墾保證金制度。[3]其意義在于，將經濟和行政手段結合起來，鞭策土地復墾義務人進行土地復墾。礦地復墾保證金的主要內容如下：

（1）權利和義務主體：礦山企業應當在進行礦山生產之前向國家繳納礦地復墾保證金。（2）權利義務內容：礦山企業進行礦產資源開發之后對破壞土地進行復墾，達到要求的，退還保證金。不進行復墾或者復墾未達到要求的，應當沒收保證金，充當進行該項土地復墾的費用。（3）保證金的繳納標準及形式：一般而言，保證金不應低于能預計到的復墾費用。繳納形式可以多樣化，如現金、擔保等。（4）未繳納保證金的責任：不繳納土地復墾保證金的，不辦理采礦登記，不頒發采礦許可證。

另需說明，礦地復墾保證金與礦地復墾費在功能上有一定的重合。筆者建議：二者只選擇一項列入法律。如果都規定進入法律，則未免給予礦山企業過重的負擔，不利于礦業的發展。比較看來，選取礦地復墾保證金更加具有靈活性，操作起來也便利，執行性更強。

（八）強化對于復墾義務人的權益保障機制，提高其復墾積極性

基于現行法律制度對于礦地復墾權利規定和保障不足之考慮，本文認為，應當完善對于礦地復墾人的權利規定，刪除“二年不用即收回”條款，保障其對于復墾礦地的權益，以提高其復墾積極性。

四、結論

礦地復墾的專章立法，是當前應對礦地復墾法律制度缺陷的必然之舉，應當在《土地復墾條例》（征求意見稿）中另辟一章，規定礦地復墾，其重點是擴大礦地復墾的范圍，強化對于礦地復墾人的權利保障，拓寬礦地復墾費用的資金渠道。同時，也需對《土地管理法》和《礦產資源法》等相關法律法規進行修改，以實現礦地復墾法律制度的體系和諧。

[1]王杰.土地復墾法研究[D].中國海洋大學碩士學位論文，2008.

[2]才蕙蓮,嚴良.我國礦地復墾立法的完善[J].湖北社會科學，2009,(3):153.

[3]王海春.礦區土地復墾的理論及實踐研究綜述[J].經濟論壇，2009,(13):41.

[責任編輯:黎峰]

D 922.304

A

1002-7408（2010）11-0097-03

教育部哲學社會科學重大攻關項目(09jzd0019)的子課題成果。

周一平（1962-），女，甘肅天水人，西安建筑科技大學副教授，碩士生導師，研究方向為環境法學、經濟法學。