非正式制度與中國漸進式改革模式的選擇

彭正波

（桂林理工大學人文社會科學學院，廣西桂林541004）

非正式制度與中國漸進式改革模式的選擇

彭正波

（桂林理工大學人文社會科學學院，廣西桂林541004）

改革開放后中國的決策實踐，是一個制度變遷和創新的過程，實現了平穩的經濟和社會轉軌。之所以采取漸進式的改革模式，在于中國傳統政治文化理念中的非正式制度與漸進式改革具有內在的邏輯一致性。非正式制度在促進績效提高的同時，也干擾和降低了改革的效果。改革在總體上選擇漸進式戰略的同時，在某些問題上可以采取“激進式”的策略，實現正式制度的變遷和創新。

改革；正式制度；非正式制度；路徑依賴；漸進決策

以黨的十一屆三中全會為標志，我國揭開了改革開放的序幕。30年來的實踐證明，我國的經濟和社會轉軌取得了舉世矚目的成就。在經濟和社會轉軌的路徑選擇上，中國沒有謀求一步到位，而是采取了“摸著石頭過河”的漸進式改革模式。這一模式可以避免社會過度震動，在保持社會穩定條件下推進改革，將改革帶來的利益關系調整約束在公眾可承受的范圍內，從而可以較好地處理體制改革、經濟發展和社會穩定的關系，實現平穩的社會轉型。

改革開放后中國的決策實踐，實質上是一個制度變遷和創新的過程。它既包括一系列正式制度的改革與更新，也包括非正式制度的揚棄與重建。在改革過程中，具有關鍵意義的當然是正式制度安排，同時，非正式制度安排也起著重要作用。本文試圖運用新制度經濟學和公共決策的相關理論，對我國傳統文化中的非正式制度安排對整個改革過程的影響和作用作一初步探討。

一、新制度經濟學視野中的正式制度與非正式制度

制度是一系列規則及其組合的系統化。凡勃侖強調制度實質上就是個人或社會對有關的某些關系或某些作用的一般思想習慣。[1]康芒斯認為，制度是集體行動控制個體行動[2]，而集體行動與所謂的制度密切相關。諾斯認為，制度是為約束在謀求財富或本人效用最大化中個人行為而制定的一組規章、依循程序和倫理道德的行為規則。[3]195-196這一定義嚴謹地說明了制度的經濟學本質，而且這些人為設定的行為規則涉及廣泛，規定了社會、政治及經濟等方方面面的行為。[4]華民則認為，制度是為決定人們相互關系而設定的一些行為規則，這些規則涉及社會政治及經濟行為。[5]概言之，制度是在特定范圍內由一個集體或組織制定的、對其成員的個體行為起引導和約束作用的一系列規則的總和。

正式制度是人們有意識創造出來并通過政府等公共組織正式確立的成文規則，包括憲法、法律、規章制度等；非正式制度是人們在長期的社會交往中逐步形成并得到廣泛認可的一系列約束性規則，包括習慣習俗、倫理道德、文化傳統、價值觀念及意識形態等。正式制度具有強制性、間斷性特點，它的變遷可以在瞬間完成。而非正式制度具有自發性、非強制性、廣泛性和持續性特點，變遷是緩慢漸進的。在非正式制度安排中，意識形態居于核心地位，它不僅可以蘊涵價值觀念、倫理規范和風俗習性，而且還可以在形式上構成某種正式制度安排的“先驗”模式，甚至有可能取得優勢地位或以“指導思想”的形式成為正式制度安排的理論基礎和最高準則。長期以來，意識形態一直是馬克思主義政治經濟學所關心的主題，而在制度創新中，新制度經濟學派更加注重研究意識形態的經濟功能，認為成功的意識形態可以通過克服“搭便車”來降低交易費用。但是，這并不意味著習慣習俗、價值觀念和倫理道德在制度變遷中永遠是從屬性的規則，它們同樣對制度具有建構作用。

盡管正式制度具有很大的強制性，但正式制度只是決定行為選擇的總體約束的一小部分，人們行為選擇的大部分空間是由非正式制度來約束的。非正式制度安排在社會生活中起著重要作用。從歷史上看，在正式制度產生之前，人們之間的關系就是靠非正式制度安排來約束的。非正式制度可以是正式制度形成的基礎，一些成文法就是在風俗習慣基礎上形成的。用非正式制度可以解釋我國社會生活中的諸多現象，因為我國傳統上是一個倫理社會，倫理文化因素在社會生活中起著十分重要的作用，滲透在社會生活的方方面面。正如黃仁宇所言，道德至高無上，它不僅可以指導行政，而且可以代替行政。[6]一定的正式制度安排只有與相應的非正式制度安排調適起來，才能得到有效的實施，減少摩擦，達到制度均衡，實現其預期收益。

二、非正式制度與漸進式改革決策模式的選擇

我國的改革進程，采取的是一種漸進式的決策模式。它不是改革的一步到位，而是先在舊制度的邊緣衍生出一些新的制度安排，通過新制度的不斷發展來漸次削減舊制度的空間，促成舊體制的變遷，然后達到整個制度體系的創新和飛躍。正如鄧小平同志所說：“政治體制改革很復雜，每個措施都涉及千千萬萬人的利益。所以，政治體制改革要分步驟、有領導、有秩序地進行?！盵7]有學者認為，中國之所以選擇漸進式改革方式，是不同利益集團相互博弈后形成的一種公共選擇。同時，我國改革的時機和條件也為漸進式改革提供了可能，即開始改革時，社會矛盾尚未激化，政府還有很高的權威，因而使得改革有緩和的余地，能較從容地推進。也有學者認為，更多強調在改革中應用漸進決策方式的積極意義是有利于減少和克服激進主義流弊的影響。

這些分析揭示了中國選擇漸進式改革的利益根源和社會條件，但不夠全面，對意識形態、文化傳統等非正式制度因素對改革方式選擇的影響和制約作用，沒有給予足夠的重視。非正式制度沒有強制性，它的約束功能在于行為者從自發到自醒，最后到自覺，是一種軟約束。盡管它不具有強制性，但由于社會系統紛繁復雜，人們不可能對經濟行為的所有方面都做到深思熟慮，而往往是按照某種習慣不假思索地做出的，也就是所謂的“路徑依賴”。路徑依賴的這一原理表明，歷史是至關重要的，人們過去做出的選擇決定了他們現在可能的選擇，[3]1尤其是文化的傳承是人們選擇過程中不可忽視的初始條件。我國豐富而厚重的傳統文化為改革提供了寶貴財富，改革的舉措也難避免對傳統文化的“路徑依賴”。[8]

1.傳統文化重“和”的思想與“中庸之道”。在我國傳統文化中，“和”具有重要的意義，并成為普通人的價值訴求，只有處于“和”的狀態才是令人滿意的。如果“不和”那就說明一個系統的很多構成部分之間不協調，整體功能不能得到正常發揮?！耙院蜑橘F”、“和則相生”等觀念深入人心，注重和諧成為國人基本的價值取向?！爸杏埂笔侵袊鴤鹘y文化的一個主導思想，孔子曰：“中庸之為德也，其至矣乎?！保ā墩撜Z·雍也》）幾千年來“中庸”觀念深刻地影響著國人的心理行為選擇傾向，這就是凡事不走極端，強調適可而止，執兩用中；路要一步一步地走，事要一件件地做。這些傳統文化和心理習性，使得國人不喜歡風險太大的變革方式，而較容易接受漸進式的、穩妥的方式。我國改革采取漸進方式，可以說較明顯地反映出了這種民族文化傳統，因而也大大地增強了民眾的認同感，減少了改革的阻力和成本，使改革得以順利進行。

2.傳統認知的經驗理性與缺乏創新。我國傳統理性是一種實踐理性或經驗理性，其哲學思想完全建構在對客觀事物的被動認知上，認為脫離了現實存在、不能被現實證明的認識統統是錯誤的。它不像西方的理性認知方式那樣，先提出一個假說，構造一個先驗模式，然后將這一模式全面推行到實踐中去修正完善，而是從實踐經驗出發，獲得一定的認知，再運用這些認知去指導實踐，又通過實踐來升華認知，如此循環往復，一步一步靠近真理，完善行為。我國漸進式改革的認知方式明顯地反映出了這種經驗理性傳統：改革伊始采取的是“摸著石頭過河”的辦法，邊改革，邊總結，邊完善。在改革之初沒有一套一攬子改革方案的計劃，一切都是在改革過程中逐步明確和完善起來的。

3.傳統社會的小農結構及其慣性。兩千多年的封建專制文化的靈魂已植根于國人的血脈，世代相襲，及于當今。國人缺少民主意識和習慣，小農意識、奴性心理嚴重，對國家政治很少關心或不關心，即使有政治參與也是被動、消極的。因此，小農社會的文化遺產頗為豐富。這樣的文化“遺傳密碼”在今天仍然發揮著“復制”性的作用，于是，小農文化、小農道德、小農倫理等鄉村文明形態，在今天都仍然保持著發展的慣性。在這種情況下，改革不可能通過激進式改革一蹴而就，觀念的轉變是一個漫長而痛苦的過程，意識形態有其自身的規律，因而無論是市場化的發展，還是民主政體的建立與現代文明的產生，均需要一個漸進的過程。

4.無為而治的理念與建國初的經驗總結。中國封建社會以控制嚴厲的中央集權主義著稱，但是，宏觀的管理主要體現在政治和行政方面，對經濟活動放任不干涉的傳統是中國封建社會興盛繁榮的良好制度安排。建國以后我們用中央集權主義的政治手段發展經濟所造成的不良后果，從反面證明了放任和讓經濟規律自發調節才是最佳選擇。放任和無為而治使得中國的改革只能是漸進式的，這樣拉長了改革的時間，給制度變遷“多邊討價還價”和重復博弈的機會，可以減少各種不合作的當事人采取激烈的行動。破壞舊的可以在較短的時間內以摧枯拉朽的方式完成，而建設新的則是一個緩慢的逐漸生長的過程。正如亨廷頓所言：“革命者總是盡力積累分裂，而改革者卻必須努力分散和消弭分裂。革命者力促政治的僵化，改革者卻提倡靈活性和適應性，革命者必須能將各種社會勢力一分為二，改革者則必須學會駕馭它們。因此，改革者必須比革命者具備更高的政治技巧?！盵9]97

三、正確認識非正式制度的影響

非正式制度通過對人們行為偏好的影響和對正式制度的制約，對社會的發展起著重要作用。表現在：（1）它是個人與社會達成“協議”的一種節約信息與交易費用的工具，通過在實踐中形成的習慣準則，達成一種個人與社會的確定關系，大大簡化了人們認知和選擇的過程。同時，它所包含的與公正相關的道德評價，有助于縮減人們在相互對立的理性之間進行選擇時所耗費的時間和成本。（2）成功的意識形態和倫理道德，能有效地遏制“搭便車”、損人利己和機會主義行為傾向?！敖洕恕弊非髠€人效用最大化的本性和組織對人的行為計量、約束的困難，必然造成人們“搭便車”、產生偷懶、欺騙等機會主義行為?？朔@些行為固然要靠正式制度的約束，但是正式制度不論在質上和量上都存在著許多無法達到的空間，這些空間只能靠主體的價值觀念、倫理道德來自覺維持。（3）非正式制度安排能減少正式制度強制執行和實施的成本。意識形態是減少其他制度安排服務費用的最重要的制度安排，[10]一定的意識形態和倫理道德提高了人們遵循正式制度安排的自覺性，從而大大地減少了實施時的摩擦與沖突及其監管費用。（4）意識形態、道德觀念也是一種人力資本，當人們認同某種意識形態和倫理道德時，將形成一種巨大的行為激勵，提高人力資本的使用效益。（5）當出現“制度真空”時，非正式制度客觀上起著創新與維護交易規則、穩定社會秩序的作用，是社會和諧發展的潤滑油。同時，非正式制度的靈活性與創造性又足以讓其成為體制內生的制度創新力量。[11]（6）非正式制度的自發性、持續性等特點也使得它往往成為阻礙制度變遷與創新的因素，延長制度變遷的時間，強化制度創新的路徑依賴。同時，不適當的非正式制度安排，干擾正式制度功能的發揮，擾亂社會運行的秩序，從而加大社會運行的各種成本。

非正式制度對我國改革的作用主要表現在：它促成了漸進式改革方式的選擇，強化了制度變遷中的路徑依賴；在一些方面延長了改革的時滯，另一些方面又促進了改革政策的推行；對改革的績效帶來了雙重影響，有些非正式制度促進了績效的提高，也有一些干擾和降低了改革的效果。傳統意識形態對人們觀念的禁錮，使改革中的制度創新大大滯后，難以走出舊的路徑在低效中徘徊，一些陳舊的傳統觀念使創新的正式制度在實行中被扭曲，大大地削弱了正式制度的功能。如前所述，非正式制度的變遷是緩慢的，當正式制度發生變遷以后，一些舊的傳統觀念和習慣仍會在相當長的時間延續下去，并對正式制度功能的發揮起著制約作用。在我國改革過程中，這種舊的非正式制度干擾新的正式制度的現象也相當普遍。

我國改革中的社會穩定性和政府權威性充分證明，以強化團體價值為特征的儒家文化以及由此形成的超乎尋常的社會凝聚力在改革中發揮了重要作用，實際上是各種非正式制度在執行社會整合的功能。所以，我國傳統政治文化理念與漸進式改革具有內在的邏輯一致性和統一性。非正式制度的作用表明，在我們進行改革過程中，不僅要注重正式制度的變遷與創新，還必須加強對非正式制度的改革與培育。應該把正式制度的創新與我國優秀的文化傳統與民族習性結合起來，這樣才能減少改革中的矛盾和摩擦，降低制度創新的時間和成本，促進改革的順利進行。

四、漸進決策模式的轉型與正式制度的創新

漸進決策模式的優點是：減少了對決策議題、決策議題中的難題以及解決方案作全盤重新考慮的必要性和期待，從而使創制新政策和新計劃所需的智量投入最小化；減少決策過程中因政策變更較大和較快以致歧見尖銳而可能引發的矛盾和沖突；較有連續性的政策更易于在政策適用范圍中被認可和接受；減少決策失誤的風險。[12]然而，在充分肯定我國改革漸進決策戰略成功的同時，也要看到其局限性。改革到今天，有很多瓶頸難以通過漸進方式繞開，成為發展的掣肘。改革遵循漸進調整的決策路線，實質上也就是選擇了一種漸進變遷的決策模式，而這種漸進調整模式并不總是十分有效的。德羅爾認為，漸進模式的有效性有賴于三個先決條件：（1）現行政策的成果，大體上能滿足決策者與社會各階層成員的需求；（2）決策者所面對的問題，在本質上必須具有高度的持續性；（3）決策者有效處理問題的方法，必須具有高度的持續性。因此，如果以往的政策成果并不令人滿意，人們就會寧愿冒各種危險堅決采用新的行動方針。[13]我國目前正處于社會轉型時期，社會發展的實際狀況已經有了很大的變化，決策者面對的是大量新出現的問題；同時，現行政策的結果并不完全令人滿意，改革的漸進式戰略在一些方面難以滿足現實的需求，日益暴露出它的局限性。而且，漸進改革不能使各項改革配套進行，一般容易的先改，難的推后，使困難問題越積越多，各種老大難問題凸現，成為改革的束縛。我國的改革既要穩妥漸進，不能“畢其功于一役”，又要直面各種復雜問題。在這種情形下，不闖關是絕對不行的。由于長時間的漸變，創造了條件，積蓄了力量，漸變基礎上的激變可能風險較小，成本較低，效果更好。創新性政策能夠很自然地和現行政策體系接軌，但激變往往是不可缺少的。當一個社會既得利益盤根錯節弊端深重時，經過多次漸變后，用一劑激變的猛藥，可能是起死回生的良方。因此，為了完善改革的漸進式戰略，改革在總體上選擇漸進式戰略的同時，不妨在某些問題上采取“激進式”的策略。亨廷頓說過：“改革的最有效方式是將費邊式戰略與閃電戰術配合起來使用。為了達到目的，改革者首先應該把諸多問題分割開來，然后一旦時機成熟，就盡快地逐一解決，以便乘反對者措手不及之際，把問題從政治日程上抹去，免得節外生枝?！盵9]318

由于制度都是由人制定的，并制約著人的行為，而人是文化的人，受一定價值觀和思維方式的支配，制度建設也就獲得了文化的內涵。制度規范必須跟上時代發展的步伐，滿足社會需求。另一方面，要創新文化，建設高度的精神文明，必須大力加強制度建設，實現政治文明。當社會成員對于各種規則制度從不習慣到習慣，并逐漸內化為自己的行為時，就會實現文化和道德建設的飛躍。當前，加強制度建設不僅要提高社會成員對制度強制性的認識，養成按制度辦事的心理習慣，更重要的是要根據改革實踐的要求，不斷健全和完善我國的制度體系，修改過時的、不適合生產力發展的規范，使制度真正成為我國改革開放的護航者。

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D61

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1002-7408（2010）12-0008-03

彭正波（1979-），男，湖北仙桃人，桂林理工大學人文社會科學學院講師，南京大學政府管理學院博士生，主要研究方向為政府經濟管理與公共政策。

[責任編輯：王潤秋]