我國地方政府創新的可持續性：影響因素與對策

傅金鵬，楊繼君

（1.復旦大學國際關系與公共事務學院，上海200433；2.廣西大學公共管理學院，南寧530004；3.中共廣西區委黨校公共管理教研室，南寧530021）

我國地方政府創新的可持續性：影響因素與對策

傅金鵬1,2，楊繼君3

（1.復旦大學國際關系與公共事務學院，上海200433；2.廣西大學公共管理學院，南寧530004；3.中共廣西區委黨校公共管理教研室，南寧530021）

地方政府創新的可持續性具有兩個維度：時間存續性和空間輻射性。影響地方政府創新在時間維度上的因素主要有：創新的推動者、制度化水平、組織（官員）利益、上級態度和社會關注度等；在空間維度上的影響因素包括：創新者（包括上級）的推廣意識、政府間競爭－合作程度、績效評價方式和環境差異性等。促進我國地方政府創新的可持續性,應當從績效評估、制度空間與制度化、與非正式約束的吻合度以及社會主體共治等幾個方面尋求治理之道。

地方政府創新；可持續性；績效評估；制度空間；治理

一、問題的提出

對地方政府來說，如何產生出一個創造公共價值的創新項目是一個非常重要的問題。而另一個問題——如何保證創新項目可以持續下去，而不是夭折——同樣重要。在國外，以夭折而終結的創新并不少見。保羅C·萊特（Light）在其著作中曾這樣寫道：“根據我自己對《政府再造》中所高度頌揚的35家明尼蘇達創新項目的分析顯示，就在本書即將付樣之時，大約有1/3的項目都要么夭折，要么奄奄一息了?！盵1]前言在我國，高新軍（2008）對地方政府創新項目進行跟蹤調查后發現，“就是那些曾經獲得了中國地方政府創新獎的項目，也有差不多三分之一名存實亡了?！盵2]因此，地方政府創新的可持續性問題就成為重要的理論和實踐問題了。

在國外，保羅·萊特（Light）研究過非營利組織和政府機構創新的持續性問題。沃克（Walker）、弗吉尼亞·格雷（Gray）、朗西絲·貝瑞（Berry）和威廉·貝瑞（Berry）等人則較多關注政府創新在州之間的擴散問題。由于政治體制等因素的差異，國外的研究成果在我國不具有較強的解釋力，故不贅述。我國學者對地方政府創新可持續性的研究是零散的，不成體系。李景鵬（2007）曾分析過地方政府創新不能長期堅持和不能推廣的原因。王煥祥（2007）等人將影響地方政府創新可持續性的因素分為內生決定因素和外生決定因素，但是，為了建構模型沒有對一些主觀因素進行詳細分析。高新軍（2008）、陳雪蓮等人（2009、2010）的實證研究觸及到了可持續性的問題。對于如何促進創新的可持續性，何包鋼(2006)和李景鵬（2007）曾試圖提出解決辦法，但不夠全面。

總的來看，已有的研究成果存在如下問題：第一，對政府創新可持續性的界定模糊不清，沒有觸及“可持續性”的真正涵義。第二，對影響政府創新可持續性的因素缺乏系統分析。第三，沒有深入論述這些影響因素的形成和作用機制。這直接影響到如何促進政府創新的可持續性這一重要問題。本文結合政府創新實踐，從地方政府創新可持續性的兩個維度出發分析影響因素，并提出增強地方政府創新可持續性的對策建議。

二、地方政府創新可持續性的涵義

明確“可持續性”的涵義是理解“地方政府創新可持續性”的關鍵?！霸谶^去的二十年里，社會科學家一直在努力為可持續性的概念下一個明確、清晰的定義，并取得了一定的進展。首先，他們達成一致的最重要一點是：可持續性概念中最首要的是未來，……”[3]未來是一個時空概念。就地方政府創新而言，應從時空的角度對可持續性進行闡釋。地方政府創新可持續性的涵義是指一項地方政府創新的核心技術或思想在時間上的存續性和在空間上的輻射性。理解這一概念應把握如下幾點：

第一，地方政府創新的可持續性是就創新的核心技術或思想而言的。一項政府創新的價值在于其效益的顯著性，這是由創新的核心技術或思想決定的。地方政府創新的可持續是其核心技術或思想的可持續，而不是一項政府創新在形態上完整保持下來或照搬到其他部門、層級甚至地域。浙江溫嶺市“民主懇談”[4][5]就是地方政府創新可持續的典范?！懊裰鲬┱劇钡暮诵募夹g或思想就是通過群眾之間和干群之間平等對話、參與和協商來治理公共事務。盡管“民主懇談”經歷了“農業農村現代化建設論壇”、“村民民主日”、“民情懇談”、“農民講臺”和“參與式預算”等多種形式，也許將來還有其他形式，但是其核心技術或思想并沒有中斷。恰恰是形式的變化展示了核心技術或思想的可持續性。

第二，地方政府創新可持續性有時間和空間兩個維度。從時間維度來看，一項政府創新應具有強生命力，表現為核心技術或思想能夠持續發揮效用。從空間維度來看，一項政府創新能產生示范效應，其核心技術或思想能夠輻射到不同部門、不同層次甚至不同地域。

第三，地方政府創新的可持續性是通過創新諸要素的結構性協調來實現的。地方政府創新的要素主要包括創新本身的要素和創新環境要素。前者是指創新的主體、對象、內容、目的和手段或方法等；后者是指地方政府創新的行政生態，如政治、經濟、社會和文化等。

第四，地方政府創新的可持續性并不是說持續時間越長越好，也不是擴散范圍越廣越好。過于追求政府創新的可持續，固守曾經產生顯著績效的核心技術或思想，很有可能妨礙創新的再生產。因此，在促進政府創新的可持續性時必須科學評估該項創新的效益。

三、影響可持續性政府創新的因素分析

1.時間維度的影響因素。一項政府創新的存續時間是衡量可持續性的重要指標。存續時間是受多種因素影響的，既有源于創新本身的內在因素如創新的推動者、制度化水平和組織（官員）利益等，也有來自創新環境的外在因素如上級態度和社會關注度等。

創新推動者的態度和職位變動對政府創新的可持續性有著關鍵性影響。一項政府創新得到推動者一如既往的支持是可持續性的必要條件。如果推動者對創新失去信心或興致，不繼續關注這項創新的發展，那么這項創新很可能會中斷。正如萊特（Light）所言：“組織是否能夠為達到理想生存狀態而進行必要的創新和持續創新活動，正是取決于機構領導者?！盵1]19推動者職位變動往往意味著一項創新的終結。就政府績效考評而言，一項政府創新的績效總是歸功于其推動者，繼任者從中獲取的個人收益總是有限的。這導致繼任者對前任創新的支持度也很有限，例外情況是前任成為后任的上級。因此，無法從繼任者那里得到持續關注的政府創新往往以非正常結束而告終。對創新個案的觀察表明,導致創新最容易中斷或停止的因素是創新者的變化。[6]

制度化水平是第二個內在因素。制度化水平包含兩個維度，一是將政府創新的成果“文件化”的頻率，二是“文件化”的效力等級。如果不斷地用規范性文件鞏固一項政府創新的成果，那么制度化水平就高；如果這些規范性文件的效力等級越高，那么制度化水平也提高。制度化水平越高，意味著一項政府創新得到了強有力的“制度”支持，那么可持續性就強；反之，可持續性就弱?！懊裰鲬┱劇眲撔戮褪侵贫然牡浞?。溫嶺市在2001年和2002年出臺《中共溫嶺市委關于進一步深化民主懇談活動，推進基層民主政治建設》兩個文件，2004年發布《關于“民主懇談”的若干規定(試行)》[4]，這一系列較高頻率和效力等級不斷提高的“文件化”行為使得“民主懇談”持續下來。

組織（官員）利益是另外一個影響政府創新可持續性的因素，它包括收入、權力、名譽和安全等等。如果一項政府創新會大幅度增加組織（官員）利益，這項創新就會持續下去；如果它有損于組織（官員）利益，則無法持續。正如安東尼·唐斯（Anthony Downs）所言，“自利的官員反對任何會導致純粹削弱他們自身價值的變革?！盵7]209始于2000年的重慶開縣麻柳鄉“八步工作法”在解決農民集資管理問題時卓有成效，這一創新因此聲名鵲起。但是，這種民主參與方式無法進入上級轉移支付的運用過程。[2]組織（官員）利益在一定程度上造成了“八步工作法”功能退化。有學者通過問卷調查發現，在影響創新中斷或停止的各種因素中，“部門利益”被排在首位。[6]

上級態度在一定程度上決定了下級的行為。在我國現有制度框架下，“下級服從上級”是一條義務性和原則性的規范。當上級掌握著下級的各種資源（升遷、撥款和特權等）時，這條以秩序、大局和公共利益為初衷的規范很容易變成教條。同時，我國問責制還處在健全之中，上級會格外關注下級的舉動。因此，要進行有一定政治風險的政府創新，下級必須得到上級的首肯或默許。上級的支持會極大地促進創新的可持續性，如山西省于2006年啟動的地稅“兩個操作示范”改革創新。2007年12月，這項政府創新在國家稅務總局舉行的全國稅務系統服務培訓班上被作為典型向兄弟省份介紹。[8]

社會關注度對政府創新既是一種壓力也是一種動力?？梢詮膶W界、媒體和公眾三個層面來衡量社會關注度。一項政府創新的社會關注度與學界研究、媒體報道和公眾參與的程度正相關。學界的研究越深入，媒體的報道越廣泛，公眾的參與越深入，則意味著社會關注度越高。社會的高度關注無疑會增強創新者的責任感和成就感，同時，地方政府創新也能得到多渠道的智力支持。但是，在政府創新實踐中，形成了社會關注不足的局面：學界的關注大多停留在創新項目后期的理論總結上，而且以體制內的政策咨詢機構為主；一項創新在需要宣傳績效時，關注的大門才向媒體敞開；公眾的關注形式往往是被動式的“征詢意見”?？傊?，社會對地方政府創新的關注在項目論證、啟動和執行等環節存在不足，這些恰恰是影響創新可持續性的關鍵環節。

2.空間維度的影響因素。影響地方政府創新的空間可持續性的因素有很多，其中較為主要的是：創新者（包括上級）的推廣意識、政府間競爭－合作程度、績效評價方式和環境差異性。

創新者的推廣意識是由敏感性、責任感、公共利益意識以及價值觀所決定的。推廣意識強則意味著創新的核心技術或思想在不同部門、層級甚至地域得到擴散。而且，上級的推廣意識對創新的空間可持續性至關重要。在我國，地方政府進行的許多試點創新項目能夠在鄰近地區乃至全國擴散，幾乎都與上級的推廣和授意有關。例如，2000年在安徽進行的農村稅費改革取得明顯成效后，很快就在湖北、河南等20個省區先后開始了此項改革。[9]這歸功于中央對“三農問題”的重視。

政府間競爭－合作程度是另一個影響因素?，F代政府作為利益主體，相互之間既有競爭也有合作。如果一項地方政府創新在業務或結果上與其他地方政府形成利益競爭關系，那么有關創新的信息可能被壟斷，這將導致政府創新在空間上不可持續；如果形成共贏互利的合作關系，那么這項政府創新就具備可持續性。例如，某一地方政府成功進行了招商引資模式創新，在資源有限的情況下這一創新在空間上將不具備可持續性。而涉及安全、環境和教育等互利領域的創新，其空間可持續性則大大增強。

績效評價方式的影響不可忽視。在實踐中，官員對首創新（原創新）和引進創新（復制創新）的評價是存在區別的。一般認為，前者是創新精神的體現，而后者僅僅是一種學習態度，因而對前者的評價往往高于后者。這種績效評價方式在一定程度上限制了地方政府創新在空間上的可持續性。

環境差異性是促進地方政府創新的空間可持續性必須考慮的因素。經濟發展水平、受教育程度和生活習慣等環境因素往往成為一項政府創新“水土不服”的癥結所在。例如，基層協商民主制度在沿海經濟發達地區和西部落后地區就有不同程度的適應性。原因可能是：貧困地區的群眾往往無暇顧及協商民主；受教育程度低的群眾不具備足夠的利益綜合、表達和談判能力，等等。更重要的是，生活習慣可能會降低群眾對一項政府創新的認同感，無法產生興趣甚至對抗創新的規則。

四、增強地方政府創新可持續性的對策

由于上述諸多因素的影響，解決地方政府創新的可持續性問題就變得十分困難。下面針對這些影響因素提出幾點綜合性建議：

第一，在績效評估上尋找突破口，建立科學評估地方政府創新績效的指標體系和評估機制。

（1）將地方政府創新能力納入總體評估體系，主要評估創新的效果，突出政府創新可持續性的權重。（2）設計科學的評估指標對創新項目進行單項評估。既要評估投入也要評估產出；既要評估過程也要評估效果；同時，將評估的結果作為創新是否存續的依據。（3）完善績效評估機制。建立多維度評價體系；提高公眾特別是創新受益者的評價效力；取消對首創新（原創新）和引進創新（復制創新）的差異性評價，以結果為主。

第二，明確地方政府創新的制度空間，提高制度化水平。地方政府創新的制度空間是基本政治制度或政治框架提供的創新范圍、界限或原則。在當前和今后，地方政府創新的制度空間是“黨的領導、依法治國、人民當家作主所構成的基本政治框架”，[10]這一制度空間為地方政府創新提供了廣闊的天地，也為創新的制度化提供了充分的保障。因此，提高制度化水平是在上述確定的制度空間內而言的。那么，怎樣才能提高地方政府創新的制度化水平？首先，在制度空間內賦予地方政府創新自主權，降低創新的政治風險，“應賦予少數地方政府創新特許權，允許其部分突破現有法律、法規和制度的規定，……”[11]“地方政府制度創新必須擁有一定的自主權”[9]是制度創新產生正向區域性擴散效應的條件之一。其次，用規范性文件鞏固創新的成果，將創新的成果“文件化”。在推進創新的過程中，不斷用文件或規定的形式固定創新成果；同時，隨著創新的深入和推廣，應提高文件或規定的效力層次。再次，將政府創新與當前相關制度對接，使創新常規化?！皡⑴c式預算”就是浙江“民主懇談”與基層人大制度對接的成果[5]，此項成果更重要的意義是“民主懇談”走向了常規化。

第三，提高地方政府創新項目的核心技術或思想與非正式約束的吻合度。在諾斯那里，非正式約束由“（1）正式制度的延伸、闡釋和修正，（2）由社會制裁約束的行為規范，以及（3）內部實施的行動標準”[12]56構成，它們“嵌入在習俗、傳統和行為準則中”[12]7，是“解釋歷史變遷路徑的關鍵之所在”[12]7。然而，與之對應的“正式規則，即便是在那些最發達的經濟中，也只是型塑選擇的約束的很小一部分（盡管非常重要）”。對一項地方政府創新而言，其核心技術或思想應生長在社會習俗、傳統習慣和行為準則的土壤之上，與之匹配才能增強創新的可持續性。

最后，提高地方政府創新的社會關注度，形成政府、理論界、媒體和公眾（特別是受益者）共治的創新格局。按照信息公開的要求，政府應開放創新的整個過程；從論證、啟動、執行、總結到推廣的各個創新環節充分利用理論界的智力優勢，特別是拓展校府合作模式；作為“第四權力機關”[13]13的媒體也應有機會關注創新的各個環節，發揮宣傳和監督作用；提供多渠道參與途徑，了解公眾對政府創新的訴求，讓公眾參與創新過程，賦予公眾評價創新績效的權力，從被動參與走向主動參與。

[1][美]保羅·C·萊特.持續創新：打造自發創新的政府和非營利組織[M].北京：中國人民大學出版社,2004.

[2]高新軍.地方政府創新緣何難持續——以重慶市開縣麻柳鄉為例[J].中國改革，2008,(5).

[3][美]瑪麗·金.可持續性究竟意味著什么？[J].經濟資料譯叢，2009,(1).

[4]褚松燕.“民主懇談”：政府創新的維度與限度[J].甘肅行政學院學報，2007,(3).

[5]陳朋.民主懇談:生長在中國改革土壤中的協商民主實踐——基于浙江溫嶺民主實踐的案例分析[J].中國軟科學，2009,(10).

[6]楊雪冬,陳雪蓮.政府改革創新的社會條件與發展狀態——地方干部的視角[J].社會科學，2010，(2).

[7][美]安東尼·唐斯.官僚制內幕[M].北京：中國人民大學出版社，2006.

[8]王巧玲.地方政府改革創新可持續推進的困境及解決之道——以山西地稅“兩個操作示范”改革為審視參照[J].甘肅行政學院學報，2010,(1).

[9]張爾升.地方政府創新的區域性擴散——基于皖瓊農村改革政策的分析[J].探索與爭鳴,2007,(2).

[10]王勇兵.地方政府創新：制度空間與路徑選擇[N].學習時報，2006-2-28.

[11]國家行政學院研究室.應賦予少數地方政府創新特許權[J].中國行政管理，2003,(4).

[12][美]道格拉斯·諾斯.制度、制度變遷與經濟績效[M].上海:上海格致出版社,2008.

[13]竺乾威.公共行政理論[M].上海：復旦大學出版社,2008.

D67

A

1002-7408（2010）12-0014-03

國家社科基金項目“應對突發事件決策模型仿真優化研究”（10XGL012）；廣西大學社科基金項目“新農村建設中農村災情治理能力研究”（X081062）的階段性成果。

傅金鵬(1980-)，男，湖南常德人，復旦大學國際關系與公共事務學院博士研究生，廣西大學公共管理學院講師，研究方向：比較公共行政和比較地方政府；楊繼君（1973-），男，湖南常德人，中共廣西區委黨校公共管理教研室工程師，管理學博士，研究方向：應急管理、博弈論和供應鏈。

[責任編輯：王潤秋]