城鄉統籌發展視野下構建基層黨建新格局的邏輯、目標和空間

黃 杰

城鄉統籌發展視野下構建基層黨建新格局的邏輯、目標和空間

黃 杰

實施城鄉統籌發展戰略,是有效解決城鄉二元矛盾和 “三農問題”的重要突破口?；鶎狱h組織應該在這一戰略實施的過程中發揮積極的主導和核心作用,為城鄉統籌發展提供堅強的組織支撐。面對當前基層黨建中存在的突出矛盾和問題,統籌城鄉基層黨建的基本目標就是協調發展。相比于農村而言,社區黨建是當前統籌城鄉基層黨建的戰略性發展空間。

城鄉統籌發展;基層黨建新格局;協調發展;社區黨建

馬克思曾指出:“物質勞動和精神勞動的最大一次分工,就是城市與鄉村的分離。城鄉之間的對立是隨著野蠻向文明的過渡、部落制度向國家的過渡、地域局限性向民族的過渡而開始的,它貫穿著文明的全部歷史直至現在?！薄?〕從傳統中國到現代中國,城市與鄉村的分化也不可避免,主要表現為上層建筑與經濟基礎的分化。新中國成立以后,在國家行政主導的工業化過程中,城市與鄉村呈繼續分化態勢,而且造成制度化的隔離。改革開放以來,我國一方面是經濟社會的迅速發展,綜合國力迅速增長;另一方面,是城鄉差距日益擴大,城市與鄉村發展日益脫節,這正是現代化進程中的“中國悖論?！薄?〕當前,通過何種措施去有效地化解上述悖論,無論是對于中國社會現代性轉型的成功,還是中國共產黨的有效領導和執政,都具有至關重要的意義。事實上,在新世紀以來,中國共產黨已經認識到解決這一悖論的緊迫性和必要性,開始積極推進城鄉統籌發展和經濟社會一體化建設等戰略措施,以便從根本上解決城鄉分化和對立所帶來的體制性矛盾和困境,最終重新構造出城市與鄉村的有機聯系和一體化狀態。

我們知道,基層黨組織是黨的全部工作和戰斗力的基礎。在實施城鄉統籌發展等戰略的背景下,基層黨組織應該而且必須大有作為,那就是要在城鄉統籌發展的過程中發揮其積極的主導和核心作用。這事實上也是中國共產黨對其基層黨組織在城鄉統籌發展和經濟社會一體化建設時的一項重大戰略部署。本文在城鄉統籌的視野下對當前構建基層黨建新格局的重要問題進行探討,這主要從統籌城鄉基層黨建的內在邏輯、發展目標和戰略空間等三個方面進行。

一、城鄉統籌發展需要基層黨組織支撐:統籌城鄉基層黨建的邏輯

改革開放以來的中國社會處于一個大轉型的新時代,以經濟發展為中心的現代化發展模式導致的一個重要后果,就是城鄉分化二元矛盾和“三農問題”的日益凸顯。這些結構性矛盾和問題又成為一系列嚴重的社會沖突的重要根源,無疑會嚴重影響到和諧社會的構建。所以,必須從戰略的高度認識到,實施城鄉統籌發展戰略是解決城鄉二元矛盾和“三農問題”的重要突破口。這主要有下面兩方面的理由:

1、當前中國城鄉經濟社會發展進程對統籌兼顧、協調發展和一體化的現實要求。從中國城鄉發展的關系來講,農村和城市是相互聯系和相互依賴的有機體,彼此都難以離開對方的支持和幫助。因此,必須統籌城鄉經濟社會發展,充分發揮城市對農村的帶動作用和農村對城市的促進作用,才能實現城鄉經濟社會一體化發展。統籌城鄉發展還有更為直接和現實的考慮是:城鄉二元分割矛盾和城鄉差距不斷擴大化,由此而引發的“三農”問題日益突出。僅僅通過給農村錢、物和人等資源,無法從根本上解決“三農”問題,還必須從整個經濟社會統籌發展的戰略高度去考慮。當前,要切實解決好“三農”問題,就必須實行統籌城鄉和經濟社會一體化發展的戰略,這樣就可以為中國社會的全面、協調、可持續發展奠定堅實的經濟和社會基礎。

2、中國現代國家建設進程對國家整合和國家能力的客觀需要。在中國這樣的后全能主義社會中,政黨對國家和社會雖然仍具有高度的滲透和控制能力,但這種能力在基層社會也遇到了一些問題,使得政黨意志和國家法律、政策的有效執行遇到一些阻礙。事實上,國家政權是不是真的深入社會基層,不取決于它是否在基層建立了它的管治機構,而取決于它在擴張自身權力的同時,是否建構了它的支持力量——公民。只有當國家建設形成這種社會身份,民眾才能認同國家的權威,國家的貫徹能力才不是同國家的專橫聯系在一起,而是同民眾的福祉聯系在一起?！?〕當前中國城鄉統籌發展問題的內在邏輯同上面是一致的:如果國家不能使得現代化進程中的農民獲得同城市市民同等的公民身份,那么,這個社會結構就是失衡的,甚至是斷裂的,國家對日趨多元和分化的社會進行整合,以建設一個現代國家和現代社會的計劃也會難以湊效。

在當前中國的現實條件下,城鄉統籌發展的戰略和經濟社會一體化的實現必須有堅強的組織支撐,而最有資格和能力來承擔這個任務的組織無疑就是中國共產黨?；鶎狱h組織是中國共產黨領導國家、整合社會、推動城鄉統籌發展的堅強戰斗堡壘?！斑@些散布在基層社會的黨組織既是黨的基本細胞,也是黨聯系社會成員的觸角。它們向社會成員宣傳黨的路線、方針、政策,解釋黨的主張和決定,團結帶領他們實現黨的任務;向上級黨組織反映社會成員的愿望、要求和呼聲,為領導機關提供決策依據。這些組織同時還是所在社會單位的領導機構?！薄?〕由此可見,基層黨組織在中國城鄉統籌發展和經濟社會一體化的建設過程中具有不可替代的重要作用。

為了適應城鄉統籌發展和經濟社會一體化發展的新趨勢,中共十七屆三中全會提出了“健全城鄉黨的基層組織互幫互助機制,構建城鄉統籌的基層黨建新格局”〔5〕的主張。這是中國共產黨第一次明確提出構建城鄉統籌的基層黨建新格局。一方面,構建城鄉統籌的基層黨建新格局,是我們黨以改革創新精神,通過全面加強基層黨組織建設,為實現城鄉統籌發展和一體化目標提供重要組織支撐;另一方面,構建城鄉統籌的基層黨建新格局,為經濟社會又好又快發展提供堅強的政治保障,是進一步加強和改善黨的基層組織建設,促進整個社會和諧發展的重要戰略舉措。當前,執政黨順應了城鄉經濟社會一體化發展的新要求,堅持統籌兼顧、突出重點,分類指導、整體推進,整合資源、形成合力,積極探索建立以城帶鄉、城鄉互促、資源共享、功能互補、共同提高的基層黨建工作新格局。從現實來看,這一基層黨建新格局建設的內在邏輯就是:在政黨有效領導和城鄉統籌發展的雙重目標下,必須大力加強基層黨組織建設,以堅強有力的基層黨組織,通過推動有效參與和協商,來培育民主、創造治理績效來支撐政黨和國家對社會的有效整合,進而推動城鄉的統籌發展和經濟社會的一體化建設。

二、協調發展:統籌城鄉基層黨建的基本目標

如前所述,在當前城鄉統籌發展和經濟社會一體化建設中,必須大力加強基層黨組織建設,使得其發揮核心作用?？陀^地講,近年來我國各地在基層黨組織建設中取得不小的進展,但依然存在著下列雙重不協調的突出矛盾和問題,使基層黨組織難以有效地發揮其戰斗堡壘作用。這在很大程度上會影響到城鄉統籌發展和經濟社會一體化建設的進程。

1、當前城鄉基層黨組織建設的進度同經濟社會環境快速變化之間的不協調問題。在市場經濟條件的作用下,城市與鄉村的發展速度和程度之間的差距是在不斷拉大而非縮小,這是現代化、市場化和城市化進程的產物。在當前我國經濟社會環境深刻變化的情況下,基層黨組織由于自身建設的相對滯后,因而難以有效地對經濟社會統籌發展起到有效的領導和整合作用。在城市,我們看到,國有企業在黨組織建設和發揮作用上出現了一些問題,如基層黨組織戰斗力、凝聚力和影響力減弱;黨建工作機制不能適應企業改革和發展的需要;在企業的改革中,基層黨組織書記多實行 “黨政一肩挑”造成對兼職的黨務工作投入精力不夠,進而影響到基層黨組織的建設和黨組織作用的發揮;黨員管理教育遇到一些新的問題,等等?！?〕事實上,上述問題具有一定的普遍性,在城市中的其他各類基層黨組織中都不同程度地存在。這些問題的存在對于在城市中的基層黨組織發揮其戰斗堡壘作用是極為不利的。在農村,我們看到的是一些基層黨組織渙散無力,不能有效地整合在經濟社會大發展條件下日益異質化和分化的基層社會,也難以將城鄉統籌發展的問題放到主要的議事日程上。

2、城鄉基層黨組織本身在其價值、組織等方面的資源整合和開發方面存在的不協調問題。首先是價值方面的問題。價值問題即是涉及到黨組織中的信仰和意識形態的問題。如果基層黨組織建立在有效的價值支撐的基礎上,就會有很強的凝聚力和堅強的戰斗力。然而,當前一些基層黨員對黨的宗旨和信仰觀念淡薄,一些領導干部形式主義、官僚主義比較嚴重,已經忘記和違背了對黨的崇高理想和目標的追求。它們只是追求自身和小團體的狹隘利益,這樣的基層黨組織是很難保持先進性和發揮先鋒模范作用的。其次是組織方面的問題。這在農村中主要是精英不足和精英流失的問題。農村自身在黨組織領導人才培養方面缺乏充沛的資源,而且,農村基層干部激勵動力機制不足,導致領導人才流失而比較缺乏?！?〕同時,基層黨員隊伍缺乏生機活力和戰斗力,難以承擔其在城鄉統籌發展中的應有作用。在城市中,一些基層黨組織的設置跟不上經濟社會發展的要求,其覆蓋范圍有限,而且對社會的“兩新”組織等存在一些盲區,這些無疑都會嚴重制約基層黨組織的核心作用的實現。

依據科學發展觀的要求,城鄉統籌發展是一個系統性的工程和有機聯系的整體,而基層黨組織作為該系統中的重要組織支撐,應該大有作為。事實上,城鄉統籌發展不僅僅對經濟社會方面的進步提出要求,它還需要政治方面的保障和支撐。這從客觀上要求在基層社會中必須有可靠的組織來保障城鄉統籌發展順利進行。另一方面,經濟社會的迅速發展,使得城市里產生出許多 “兩新”組織,它們在基層社會中占據了很大的活動空間。在這一新形勢下,如果基層黨組織在自身的價值和組織方面存在的問題不能有效化解,它們對社會成員就會缺乏有效的號召力和吸引力。這樣,黨在基層的領導地位和作用就會動搖。所以,在當前推進城鄉統籌發展的過程中,我們一方面要注重黨組織自身建設中價值和組織的協調發展,另一方面,還要注意基層黨組織建設同它的外部環境 (經濟發展、社會建設)之間協調發展的問題。只有將這兩個問題解決好,統籌城鄉基層黨組織建設的基本目標——協調發展——才能取得切實有效的進展。

1、經濟發展為協調發展提供重要的經濟基礎和合法性資源。一般認為,快速的經濟發展可以創造大量的物質財富,為社會建設和政治發展提供堅實的經濟基礎。同時,經濟發展為一個國家的執政者提供大量的合法性資源,這種執政合法性對許多發展中國家具有根本性意義。正是在這樣的現實考慮下,統籌城鄉基層黨組織建設時,首先就要大力發展基層社會的經濟,為該社會成員提供可靠的利益分配和物質方面的基本保障?！鞍l展才是硬道理”,基層黨組織只有帶領群眾取得切實有效的經濟發展,該組織才會獲得群眾的擁護,這實際上是指出了,在促進城鄉統籌發展時,首先要處理的經濟利益協調問題。

2、社會建設為協調發展奠定堅實可靠的社會基礎。改革開放以來,我們在經濟建設取得偉大成績的同時,社會建設卻相對滯后,其結果必然是社會利益格局失衡、社會沖突加劇、社會穩定受到威脅。這些問題在基層社會中更是如此,作為基層黨組織,必須高度認識到社會建設的重要性。因為,即使有經濟發展所創造出的大量物質財富和利益,但如果利益分配不公正,也將會嚴重影響到群眾對黨組織的看法。畢竟黨組織在基層社會的利益分配中扮演著重要角色。所以,這里強調的主要是基層黨組織要從人民群眾的切身利益考慮,統籌考慮各方面利益相關者的訴求,加強社會利益分配和再分配方面的機制建設,使利益格局更加公正合理。這樣就會對統籌城鄉基層黨建的協調發展這一目標產生根本性的促進作用。

3、基層黨組織建設為協調發展提供有效的政治保障。雖然改革開放以來中國社會力量的自主性發展空間越來越大,但是,執政黨對其組織網絡具有路徑依賴,對社會特別是基層社會的滲透依然非常重視,這從黨在其文件中多次強調的“基層黨組織是黨在社會基層組織中的戰斗堡壘,是黨的全部工作和戰斗力的基礎”就可以看出來。所以,在當前中國社會的城鄉統籌發展的過程中,大力加強基層黨組織建設的戰略意義就凸顯了出來。它是執政黨進行政治動員、組織、整合和溝通的重要渠道。作為黨在基層社會的戰斗堡壘,它可以為基層社會的經濟發展和社會建設提供可靠的組織支撐,為整個城鄉協調發展目標的實現提供堅強的政治保障。

三、社區黨建:統籌城鄉基層黨建的戰略性發展空間

面對改革開放以來的經濟社會環境的巨大變化,傳統的單位體制逐漸解體,而以社區為代表的新的社會組織架構開始形成,這種新的社會組織在獲得自身相對獨立活動空間的同時,也深刻地改變了中國社會的權力結構和權力關系。在這種條件下,執政黨面臨的現實問題就是:如何在一個日益分化和多元化社會中,既能夠保持黨對經濟社會發展的適應性和有效作用,又能夠保持黨的領導和執政地位。這個問題本質上是一個政黨、國家與社會三者之間如何保持活力和良性互動關系的問題。而“在目前中國政治建設和發展中,社區自治發展所展現出的具體的黨、國家和社會關系的變化,為考察和研究黨、國家與社會關系的整體發展提供了豐富的經驗事實和理論空間?！薄?〕所以,在當前中國共產黨積極推動城鄉統籌發展的情境下,統籌城鄉基層黨建新格局的一個戰略性發展空間,就是作為城市基層組織的社區的黨建。通過對社區黨建的分析和研究,我們可以更好地把握其對政黨執政和對城鄉統籌發展所具有的特殊價值和戰略意義。

1、從理想的層面上講,社區的自治性是其最主要和最核心的特性。社區自治“是政府管理之外的社會自治,即政府管理行政事務,而社區居民通過自己選舉產生的自治組織來管理社區公共事務”?！?〕在社區里,面對面的協商和對話成為一種生活方式和行為模式,信任與合作成為社區主流價值,這樣的社區將實現社會力量同政黨之間的良性互動,進而增加雙方達成共識和一致的可能性。這無疑為協商政治的發展和城市的有效治理奠定了堅實的社會基礎。

2、從現實的層面講,由于多方面的原因,建國之后中國的社區在黨和政府龐大的組織網絡體系下被高度行政化和政治化。社區因而缺乏自治能力,成為了政黨在基層社會的觸角和控制點。雖然改革開放之后中國逐步進入了所謂的“后全能主義時代”,經濟社會的不斷發展為多元社會力量的成長創造了有力條件,社區也獲得新的發展機遇和成長空間。但是,即使在市場化的條件下,政黨和國家對社會的滲透和剛性控制依然具有路徑依賴,政黨和國家的權力意志經常同社會成員的自主意志發生矛盾和沖突,這對于社區的自治和發展是極為不利的?，F實的態度就是,在承認政黨和國家地位的同時,政黨和國家要保障社會自主性力量可以同它們進行制度化的對話和協商,將兩者之間的張力逐漸化解而轉換為最大程度的共識和一致。這無疑是一個比較理想的狀態,但對于我們思考在城鄉統籌發展條件下的社區黨建卻具有直接意義。

在當前中國大轉型的背景下,傳統的單位體制的式微對黨的領導和執政所構成的挑戰是巨大的,直接影響黨組織、整合和動員社會的機制和基礎。面對挑戰,中國共產黨的唯一選擇就是適應這種變化,在新的條件下重構黨組織整合和動員社會的新機制、新基礎、新體系。為此,“黨必須從政治的高度和戰略的高度重視社區建設,使其成為新時期黨鞏固和發展執政基礎的戰略空間?！薄?0〕同時,在當前進行的城鄉統籌發展進程中,基層黨組織建設具有重要的戰略意義,為消除城鄉二元分化結構和解決“三農問題”提供有效的組織支撐。相比較而言,在農村基層黨組織渙散和鄉村治理危機大量存在和發展的今天,城市基層黨組織的建設和發展會有更大的增量空間。因為社區在市場經濟條件下作為具有自治性的因素,它會積極主動地要求政黨和國家給予其更多的自由活動空間和自由流動資源,這是促進社區建設的動力源泉所在。社區自治“既能成為城市人獨立自主性和組織性共同實現的最好形式,也能成為城市政府有效管理社會的重要基礎?！薄?1〕在這種歷史和現實的邏輯下,如何進行積極有效的社區黨組織建設,就成為統籌城鄉基層黨建的重要戰略性發展空間。

近年來,我國的社區黨建雖然取得了一定的成績,但在思想觀念、人員素質、體制機制、服務群眾等方面仍然存在著一些需要抓緊研究解決的問題和困境?！?2〕從現實城鄉統籌發展的要求看,當前社區黨建“要以街道黨組織為核心、社區黨組織為基礎、駐區單位黨組織共同參與,著力構建城市基層區域化黨建格局?！薄?3〕具體而言,這一黨建新格局的主要路徑包括下列四個方面:

1、通過加強自身建設去適應并積極推動社區自治的發展,而且努力使社區黨組織成為積極推進社區自治發展的核心力量?！霸诨鶎由鐣?有憲法和法律保障的基層群眾自治是黨領導社會、整合社會、服務社會,從而達到有效領導、穩固執政目的最重要也是最有效的制度資源,黨的基層組織應該掌握并充分開發這個制度資源?！薄?4〕當前,社區黨組織從制度上去整體推進社區自治的發展包括直接選舉、民主決策、自我管理和政治參與等方式,這樣可以使社區自治與政黨和國家制度形成更有機而密切的聯系。

2、要切實通過積極的功能開發去增強社區黨建的群眾基礎、拓展社區黨建的新空間?！吧鐓^黨組織要強化服務功能,把事關居民群眾切身利益的工作做細做實做好;強化凝聚功能,把廣大居民群眾緊緊團結在黨組織周圍;強化管理功能,提高城市基層社會建設和管理水平;強化維穩功能,筑牢維護城市基層和諧穩定的第一道防線?！薄?5〕通過功能開發,可以大力提升社區黨組織在基層社會的核心地位和社會成員的認同,這樣就可以打牢黨在城市工作的群眾基礎。

3、要通過創新社區黨組織的設置來擴大社區黨組織的覆蓋面、增強其在基層社會的影響力。要實現黨的工作向有群眾和社會組織的地方延伸,根據不斷變化的情況及時創新社區內黨的組織設置;要優化社區黨組織設置,擴大覆蓋面,加強流動人口聚居地等地方的黨組織建設,加強對流動黨員的服務和管理。當前,社區黨建必須突出黨組織的主導作用、建立共議共決共建的運作機制、強化社區資源整合共享的協調功能?！肮毯私Y網、布點劃片、街社同構、兩縱兩橫運行”〔16〕可作為推進社區黨建的主要方法。

4、大力開發和整合社區黨建資源,構建社區黨建的支持保障系統。在社區黨組織建設中,我們應該大力開發和激活黨組織自身的資源和各種社會資源,這樣可以為社區黨建構建起可靠的支持保障系統。簡言之,當前的社區黨建主要從人才支持、經費保障、領導班子和制度建設等多個方面進行,要將社區黨建同經濟社會發展的客觀要求有機結合起來,適應社會自主性力量不斷成長的趨勢,深入到居民群眾當中去,從而組成社區自治的集體行動單元,形成與社區居民民主協商、合作治理的社區黨建工作新模式。

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黃杰,復旦大學國際關系與公共事務學院博士研究生。 上海 200433

(本文責任編輯 謝蓮碧)