河南工業化城鎮化進程中農民工就業發展權實現的基本路徑探析

□丁同民

（河南省社會科學院，鄭州 450002）

一般認為，在工業化前的準備期，城鎮化率在30%以下；在工業化的快速發展時期，城鎮化率在30%—60%之間。2009年河南的城鎮化率為37.7%。依此標準，河南省則剛邁入工業化的快速發展時期。到2015年，河南要實現城鎮化率48%，中原城市群核心區達到全國平均水平，城鎮化率每年就需提高2個點。要實現城鎮化率的既定目標，河南就必須加快工業化城鎮化進程，而農民工就業發展權的實現問題直接或間接地影響工業化城鎮化進程。農民工就業發展權的實現問題是我國憲法原則的現實要求和生動實踐，更是河南實現工業化、城鎮化和農業現代化發展的基礎和必要條件。近年，河南農民工就業發展權問題得到很好地解決，但農民工的就業發展權實現的基本路徑還需要繼續探索。本文擬對這一問題作粗淺探討。

一、增強實現農民工就業發展權的思想認識

農民工發展權主要是指農民工在城鎮就業基礎上生存與發展的權利。其中，農民工的就業發展權是其發展權實現的基本權利和前提。就業權“不僅是獲得物質保障所必要的權利，也是實現人的全面發展所必須的權利；不僅是經濟社會權利的核心，也是基本人權的核心”［1］?！肮ぷ魇侨说谋拘缘囊徊糠?，因此，剝奪其實現這一自然傾向的任何情形都應該加以糾正”［2］。筆者認為，農民工就業發展權作為農民工最重要、最基本的生存權利，是憲法對農民工生存權的保護在勞動領域中的集中表現，一般包括職業獲得權、自由擇業權、平等就業權等權益。河南作為全國第一人口大省，勞動力資源豐富，全省鄉村從業人員4690.9萬人，位居全國首位。但人均占有耕地面積僅為1.24畝，比全國平均水平少0.19畝。由于土地后備資源嚴重不足，未利用土地僅占總面積的12.9%，且多數分布在山地丘陵地帶，開發利用難度很大。長期以來在農村形成了大量的剩余勞動力［3］。據河南省人力資源和社會保障廳有關資料顯示：河南農村勞動力整體供大于求。2010年累計轉移2360萬，其中到省外1220萬、省內1140萬，省內勞動力轉移就業新增超過120萬，還有800萬左右的農村勞動力需要轉移。2011年河南省農村富余勞動力將是3200萬左右。另據河南省統計局預測，2015年、2020年河南省農村剩余勞動力數量將分別為3245萬人、3274萬人。目前，農民工就業發展權在某種程度上沒有得到很好地實現的原因是復雜的，有體制的原因，也有法規和政策的原因，但其中一個重要的原因是農民工的就業發展權的實現還需要全社會進一步提高認識。因此，要站在加快中原崛起、實現河南振興和助推中原經濟區建設、保持河南大局和諧穩定的高度，切實提高對實現農民工就業發展權的認識，把實現農民工就業發展權當做推進我省工業化、城鎮化進程的重大問題來抓，使河南工業化、城鎮化進程加快的過程成為農民工就業發展權得到最大實現的過程。要充分利用報紙、電視、電臺、報刊、圖書等媒體積極關注河南工業化、城鎮化進程中的農民工階層，客觀、真實、全面地反映農民工的生存狀態和貢獻。尤其要加強針對農民工的正面宣傳。如，宣傳農民工利用自己的技能和汗水為河南工業化、城鎮化進程所作的貢獻，讓公眾知道農民工在河南工業化、城鎮化進程中所起的積極作用，了解農民工勞動報酬的低廉和生存的不易，關心農民工的生活和工作，關注農民工的精神和政治需求。要讓企業家認識到：企業與員工要建立新型勞動關系，企業善待員工，保障其合法權益，這是勞企兩利；也要讓市民認識到：善待農民工就是善待自己，善待農民工就是善待發展。當然，實現農民工的就業發展權是一個動態的過程，是一個系統工程，需要各級黨委政府、社會、農民工自身共同提高認識，并采取有力措施才能逐步實現。

二、強化農民工就業發展權的制度保障

強化農民工就業發展權實現的法治支持。我國《憲法》、《勞動法》、《就業促進法》等法規有“勞動者享有平等就業和選擇職業的權利以及禁止勞動就業歧視”的規定，但這些都是原則性規定，缺乏具體的法律保障和救濟措施；《國務院辦公廳關于進一步做好農民進城就業環境工作的通知》（國辦發［2004］92號）、《國務院關于解決農民工問題的若干意見》（2006年1月18日）、《勞動力市場管理規定》（勞動和社會保障部［2000］第10號令）等行政法規和規章缺乏建立全國城鄉統一的勞動力市場法律規定；國家勞動和社會保障部《關于加強就業服務制度化、專業化和社會化工作的通知》（勞社部函［2004］103號）、《關于印發金保工程勞動力市場信息系統指導意見的通知》（勞社會信息函［2004］05號）、《關于全面推進零就業家庭就業援助工作的通知》（勞社部發［2007］24號）、《財政部、國家稅務總局關于下崗失業人員再就業稅收政策問題的通知》（財稅［2005］186號）等就業服務援助制度都沒有覆蓋農民工；《勞動法》和《勞動合同法》等法規對農民工主要的就業形式──非正規就業也無法律規定；《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》、《失業保險條例》、《集體合同規定》（勞動和社會保障部［2003］第22號令）等都把農民工排斥在企業職工之外。雖然，我國一些法律法規和政策在不同程度上涉及到新生代農民工就業權的保障問題，但關于新生代農民工就業的法治保障不力。為農民工就業法治支持提供法治支持是大部分國家的通行做法。如，英國為解決農民工就業，先后出臺了一系列法律，為解決農民工就業提供了可靠和穩定的制度保障。1572年出臺的法令中明文規定一定的階層要按財產比例繳納“濟貧稅”。1601年出臺《伊麗莎白法》，也稱“舊濟貧法”，規定應為農民工創造就業機會。1834年英國頒布“新濟貧法”。1905年英國通過《失業工人法》，其中規定對失業農民工提供再就業措施。因此，應把河南工業化、城鎮化進程中的農民工就業上升到法律層次加以解決。在農民工就業立法方面：要制定專門針對就業歧視的《反就業歧視法》，增設農民工免費法律援助機構，為農民工普及法律知識、提供法律援助，使農民工學會借助法律來維護自己合法權益；要盡快出臺《農民工權益保障法》、《農民工工資支付條例》等法規對農民工進行立法保護。在農民工就業執法方面：要加大勞動執法力度，明確勞動部門的責任并賦予其強制執行權，定期或不定期地對用人單位進行監督、檢查，一旦發現有違反勞動法律法規、侵害農民工權益的行為，應及時查處糾正，并予以經濟制裁和行政處罰，情節嚴重的要追究刑事責任。在農民工就業救濟方面，筆者認為，在部門法對某些侵害沒有提供司法救濟的情況下，應允許公民就該侵害依據《憲法》向司法機關提起訴訟。另外，一些政府的“就業地方保護”政策致使農民工的平等就業權無法實現時，其政府的抽象行政行為應具有可訴性。在對勞動爭議案件的處理程序方面：應將目前“先裁后審”的做法，改為“或裁或審”。另外，可借鑒國外的勞動爭議司法機構的做法，設立由專業法官和兼職法官組成的特別勞動法院或勞動法庭，按照特殊的勞動訴訟程序處理勞動爭議案件。

強化農民工就業發展權實現的政策支持。目前，戶籍政策、農民工工資清償政策、公共財政預算政策、職業病防治政策等有關規定有待完善，尤其是城鄉二元戶籍制度致使農民工就業發展權的實現受到很大程度的限制。蔡等通過分析測算得出，農村遷移勞動力和城市本地勞動力的工資差異中，只有24%能夠被個人特征的差異所解釋，而剩余的76%是被戶籍制度和其他一系列城市偏向福利體制所造成的勞動力市場上的歧視政策帶來的［4］。由于城鄉二元戶籍和社會保障制度的長期影響，導致了農民工的心理、思維、人格一時無法適應城市生活。農民工進入城市，不僅體現為地域空間的遷移、社會角色的轉變，更體現為一種精神空間的遷移。這種城鄉之間的“文化震蕩”讓農民工不知所措，而又無法抗拒［5］。農民工在城市中無法獲得相應的歸屬感，依然是城市中的邊緣人［6］。2005年12月29日河南省政府制定并下發了《關于進一步促進城鎮化快速健康發展的若干意見》，2011年1月18日河南省政府發布了《關于促進農民進城落戶的指導意見》。據此，河南將逐步廢除農業和非農業戶口二元制管理模式，省內所有省轄市將放寬條件，接受農村務工人員落戶，創造條件在全省推行按實際居住地登記的戶籍管理制度。相信河南的戶籍制度改革，能給予進城農民工以市民待遇，最大程度地實現城鄉勞動力的自由流動。筆者認為，在推進河南工業化、城鎮化中進行戶籍制度等體制改革不是徹底消滅戶籍制度，而是要取締其衍生出的固化公民先天身份及其相應的權利與義務等附屬功能，逐步剝離附加在戶籍制度上的勞動就業、社會保障、醫療衛生、教育文化等方面不合理的制度安排?？山梃b國際上通行的按居住地登記戶口的原則，逐步改變“城鄉分治”的城鄉二元結構，改變重城鎮、輕農村，重市民、輕農民的就業觀念及政策，優化農民工的就業環境，促進農民工在城市充分就業；要使戶籍制度只具有證明公民身份和提供人口信息的功能，在入學、就業、婚姻、參軍、醫療、社會保障等方面的優惠功能要逐步取消；要依法調整城鄉利益格局，建立城鄉一體的戶籍制度，消除戶籍的城鄉和地域分割，確認居民自由遷徙、擇業和居住的權利，對社會保障制度等方面進行配套完善。當然，放開限制和降低留城市戶口的門檻并不必然帶來經濟、素質門檻的降低，反而由以前單純的戶籍有形壁壘，轉變成了學歷、技能、高昂住房費用等的無形成本，這一點還需要河南工業化、城鎮化進程中的其他制度相配套才能加以解決。

三、改進農民工就業的公共服務

目前，河南各級黨委和政府切實改進工業化、城鎮化進程中對農民工的就業服務，把農民工就業服務作為加快工業化、城鎮化進程的重要內容來抓，但組織化的就業途徑還需要進一步拓寬、就業后的精神生活等問題還需要進一步解決。從河南農民工進城求職的途徑從調查來看，38%的人是自己找工作，52%的人通過親友、老鄉或同學關系介紹工作。而通過政府勞務輸出的僅占3%，通過職業中介機構介紹的也只有6%［7］。日裔美國學者福山在《信任：社會美德與創造經濟繁榮》中曾說，信任是一種社會資本，低信任文化的社會，信任只存在于血緣、親緣關系上，中國就屬于這樣的社會。華中師范大學曾在我省駐馬店等地就農民工文化生活狀況設計了三種調查問卷，涉及農民工的基本構成、區域分布、工作狀況、經濟收入、居住條件、社會交往和文化生活等諸多方面。從6268份有效問卷情況來看，當前農民工群體的文化生活比較貧乏。據河南省農民工文化生活狀況調研報告顯示，農民工在打工之余的主要活動分別是：睡覺（35%）、看電視（34.7%）和聊天（25%），此外還有15.1%的人讀書看報，15.1%的人將閑暇時間花費在打牌或打麻將上，11.7%的人聽收音機。較少農民工上網（9.1%）、看電影（5.3%）、看錄像（3.9%）和上歌舞廳（2.8%）。因此，要轉變河南工業化、城鎮化進程中為農民工就業服務的觀念，強化以人為本的服務理念，堅決取消針對進城農民的各種不合理收費和政策限制，并提供及時便捷的優質服務；要加強城市住宅設施、能源設施、資源設施、交通設施、通訊設施、教育文化衛生設施、環境設施等建設，改善城市綜合環境，提高城市的容納和服務能力，降低農民工的生活成本；要完善公共就業服務政策，將免費職業指導和職業介紹政策擴大到在城市公共就業服務機構進行求職登記的農民工；要增加農民工輸出前培訓補貼，將城市職業培訓補貼政策擴大到在城市就業并參加了失業保險的失業農民合同制工人；要增加農民工公共就業服務補貼資金，鼓勵民間資本投資農民工培訓項目，放寬民間資本的培訓領域；要建立城鄉一體化的勞動力市場，健全農村勞動力外出就業信息服務網絡，為農民工提供準確的就業信息；要規范用工行為，完善企業工資支付監控、欠薪預警和勞動合同管理等制度，確保農民工工資按時足額發放；要建立起農村勞動力資源及轉移就業統計監測網絡，對農村勞動力資源的分布、技能狀況、求職愿望、農村勞動力外出就業流量、流向、勞動收入情況等進行跟蹤調查和監測；要嚴格依照《法律援助條例》的規定，將農民工請求支付勞動報酬等案件作為法律援助的重要內容，及時為農民工追討工資等司法訴訟提供有效的法律援助；要進一步打造河南農民工就業的品牌。目前，我省農民工外出就業已經形成了林州建筑、長垣廚師、鄢陵花工、遂平家政、汝陽電子、新縣涉外、平輿防水、唐河保安等一大批勢頭強勁的新品牌。要在用人單位和農民工中深入開展普法宣傳教育、社會公德教育和精神文明創建活動，在外出務工人員中組織開展“為當地作貢獻、為河南添光彩”的“雙為”活動，提高農民工的社會地位，培育一大批農民工先進人物。針對河南實際，也可進行丘崗山地開發，以安排農村富余勞動力。據河南省國土資源廳有關數據顯示：河南省丘崗山地面積達7.4萬平方公里，占全省國土面積的44.31%，具有巨大的開發潛力。目前全省有宜林荒山10800萬畝，若每年綠化100萬畝宜林荒山，每個勞動力每年綠化兩畝的話，則可在未來5年內每年可容納50萬個勞動力。除了丘崗山地以外，還有可養殖但尚未養殖的水面38萬畝，對其進行開發，同樣可以安排大批的勞動力［8］。

四、提高農民工就業的能力水平

西方經濟學家的研究證明：人力資本投資的收益率高于物質資本的收益率，重視和加強人力資本投資，提高人口素質，已經成為現代經濟發展的關鍵［9］。提高農民工的就業能力和水平對實現農民工就業發展權至關重要。目前，制約農民工就業能力和水平的因素很多，但主要表現在其文化程度和職業技術水平上。作為現代化建設主力軍之一的農民工，其個人素質的高低不僅僅影響到自身的生存與發展，還直接關系到產業結構的升級換代、社會大局的安定和現代化建設的推進［10］。河南2005年每百個農村就業的勞動力中小學、初中文化程度的人口仍占很大比重，為79.71%，高中、中專文化程度的人口占12.63%，大專及以上文化程度的人口占1.01%。而每百個轉移的農村勞動力中小學、初中文化程度的人口為79.85%，高中、中專文化程度的人口占16.34%，大專及以上文化程度的人口占2.3%［11］。由于轉移的勞動力中大多數綜合素質不高，從事腦力勞動的相對較少，大多集中在以體力勞動為主的傳統勞動密集型行業如建筑、紡織、服裝、皮革等勞動密集程度比較高的工業部門［8］。河南2005年每百個轉移的農村勞動力中僅有27%受過專業培訓，還有73%的沒有受過專業培訓［12］。近年，河南采取了開展“農民工服務月”活動，幫助農民工及時返崗、就業；開展“重點建設項目用工對接”活動，挖掘省內就業崗位；開展“省際勞務協作”活動，擴大省外輸出規模；舉辦“河南農民工風采展覽展示活動”，擴大河南勞務品牌影響力；實施“農民工培訓倍增計劃”，提高農民工技能素質；開展“創業促就業”活動，扶持農民工回鄉創業；開展農民工維權系列活動，切實維護農民工合法權益；開展“為農民工服務承諾”活動，切實為農民工辦實事、辦好事等活動，積極開展為農民工就業服務，但較低的文化程度極大地限制了農民工就業的行業和工作選擇余地，表現為較低的就業能力［13］。由此可見，農民工的受教育程度極低，造成就業范圍狹小，就業崗位層次低，失業抗風險能力低，導致農民工在勞動力市場上的弱勢地位一時難以改變。因此，要采取多種措施，大力提高河南農民工的整體文化程度和職業技術水平。要增加滿足市場需求的職業技能培訓內容。結合當前或今后一個時期河南工業化、城鎮化進程的形勢，產業和就業結構情況，開設職業需求和職業技能要求等方面的信息欄目，定期發布市場供需信息，為農民工選擇就業方向、就業區域以及培訓內容提供服務。在傳統知識和技能培訓的基礎之上，將促進農民工就業的政策法規、生活常識等公共知識納入培訓內容，增加地方風土人情、地理知識、民風民俗、市民守則、語言、行為習慣、心理輔導、觀念和思維轉變的培訓，幫助農民工盡快適應社會環境變化。同時，開設勞動者合法權益保護欄目，提高進城農民工的法治觀念，學會用法律手段來維護自身合法權益；要逐步整合培訓資源。目前，教育、勞動、扶貧、農業等部門均有培訓資金，但分散使用缺乏統籌，基層急需的設備和師資經費全靠地方政府自籌，而勞務輸出地往往是財力緊張投入不足，導致培訓結果與實際企業需求差距較大，其主要原因是培訓資源分散，缺乏就業指導。因此，要將農民工就業培訓納入民生工程，針對農民工的特點，調整各類職業培訓學校的專業結構，改善辦學條件，提高培訓質量。政府要建立較為完整的農民工培訓質量評估信息系統；要大力發展農村職業教育。搞好職業教育，可以增強農民自主創業和自謀職業的能力，為農村居民提供公平的發展機會，有利于促進農民向非農產業轉移，減少農民市民化難度，有利于建立城鄉居民互動機制［14］。在完善農村義務教育經費保障機制的同時，把發展職業教育放在更加突出的位置，使教育真正成為面向全社會的教育。其中，要重點發展中等職業教育，健全覆蓋農村的職業教育和培訓網絡。尤其是流出地和流入地政府部門應通過政策支持和財政支持，為農民工創造各種職業培訓機會。要利用現有教育資源和社會力量，通過遠程教育、綠色證書等多種途徑，加強農村職業技術教育和培訓，構建產業發展與農村富余勞動力定向培訓掛鉤的平臺；要發揮政府、企業、中介組織等各方面力量，根據勞動力市場供需變化、企業生產和社會發展的需求，有針對性地培訓農民工，促進勞動力供需銜接，形成暢通的勞動力供需鏈，不斷拓寬農民工的就業渠道。

五、培育農民工就業服務的社會組織

據河南省農村勞動力轉移就業服務體系建設情況統計，河南省現有直接和間接為農民工服務的各類職業介紹機構1270個、鄉鎮勞動服務站600多家，在全國設立了11個勞務辦事機構，設立了60個勞務輸出基地縣，并先后加入了華北、華南和華東三大勞務協作區。初步形成了以駐外勞務辦事機構為龍頭，以各級勞動保障部門為依托，以鄉鎮、街道和社區勞務保障機構為龍尾的“一條龍”就業服務體系。但直接和間接為農民工服務的非營利性社會組織和農村勞動力市場和中介組織發育遲緩，一些大中城市也沒有專門的農村勞動力市場，農民工“馬路市場”很普遍。因此，要解決河南工業化、城鎮化進程中的農民工就業問題，就要大力發展培育農民工就業服務的非營利性社會組織，并且規范對農民工就業服務的管理，使健康發達的非營利性社會組織成為保護和實現農民工就業發展權的重要組織形式。當前，要鼓勵農民工積極參加合法的維權組織或團體。使農民工借助團體的力量，維護自身合法權益，努力培養自己的公民意識和制度化參與意識；要成立農民工維權中心。農民工維權中心作為工會與農民工鏈接的利益紐帶，應重點健全行業、單位、社區工會組織之間的聯動機制以及農民工和工會組織之間的雙向回應機制；要充分發揮社區組織的作用。切實強化社區組織對農民工的社會責任意識，引導城市邊緣社區居委會、街道勞動社會保障服務中心將居住本社區的農民工的就業服務、權益維護、生活服務等納入其工作范圍；要逐步健全以農民工為服務對象的各類社區互助組織或公益性服務組織，填補農民工與社區之間的聯系空缺，逐步搭建起農民工與社會的溝通橋梁，逐步培育農民工對城市社區的認同感；要大力培育發展非營利性組織。扶持發展為農民工提供專門化服務的非營利組織，采取有力措施給予扶持，除了稅收優惠和職業培訓之外，還應通過市場化和社會化的資源配置機制，采取公開招標、委托等方式，向民辦職業培訓機構購買農民工服務；要利用第三方非政府組織，為農民工提供非營利性或免費的服務，對中小企業的行為進行交涉與監督；要以“春風行動”為契機，通過推薦表彰一批誠信民辦職介機構，打擊一批非法職業中介組織，強力整頓勞動力市場；要對各級各類職業介紹機構進行檢查、評選，確定一批“誠信民辦職業介紹機構”，并向社會公布；要嚴厲打擊職業介紹領域的各種違法違規行為，清理凈化勞動力市場，切實維護農民工的合法權益。

［1］張文顯.馬克思主義法理學──理論、方法和前沿［M］.北京：高等教育出版社，2003：323-324.

［2］朱啟臻，李敏，馬珍珍.對城鄉勞動力就業不平等的再思考［J］.經濟與管理研究，2004，（3）.

［3］劉旗，張冬平.外出務工農村勞動力的性別特征及差異分析——以河南省農村勞動力轉移為例［J］.農業經濟問題，2005，（5）.

［5］江立華.論農民工在城市的生存與現代性［J］.鄭州大學學報（哲學社會科學版），2004，（1）.

［6］米慶成.進城農民工的城市歸屬感問題探析［J］.青年研究，2004，（3）.

［7］李軍紅.河南農民工城市融入調查報告［J］.市場研究，2009，（11）.

［8］聶飛.河南農村勞動力轉移問題研究［J］.中州大學學報，2008，（3）.

［9］舒爾茨.論人力資本投資［M］.北京：北京經濟學院出版社，1990：50.

［10］柳娥.農民工培訓機制淺探［J］.農村經濟，2007，（2）.

［11］張曼平，孫浩.河南農村勞動力轉移的制約因素及對策［J］.河南教育學院學報（哲學社會科學版），2007，（2）.

［12］國家統計局河南調查總隊.河南調查年鑒2006［M］.北京：中國統計出版社，2006：304-305.

［13］任武，張林月.金融危機背景下農民工就業能力研究［J］.中外企業家，2009，（7）.

［14］宋蓓，吳興國.破解農民工就業難題［J］.中國發展觀察，2009，（5）.