論中國海洋行政執法主體

閻鐵毅，孫 坤(大連海事大學 法學院，遼寧 大連 116026)

論中國海洋行政執法主體

閻鐵毅，孫 坤
(大連海事大學 法學院，遼寧 大連 116026)

目前中國沒有一個涉海部門能夠有效實施海洋綜合管理，執法力量分散，執法效率不高。這種行政管理體制已經不能滿足時代發展的需要，弊端甚多。介紹美、日、韓等國的相關海洋管理組織，重點介紹韓國的實踐及理論研究情況，然后比較中國海洋管理現狀，指出存在的主要問題，并提出相應的解決方案。

海洋行政執法；主體；韓國；海洋綜合管理

一、中國海洋行政執法主體現狀

關于中國海洋管理體制中的一系列問題，目前只有少量文獻談到個別或部分問題，尚沒有專門系統的研究，仍處于模糊狀態。實踐先行，理論空白，極大地影響了關于中國海洋行政執法體制的立法、司法和行政向較高層次發展，與中國海洋大國的地位極不相稱。2007年12月1日起施行的《公安機關海上執法工作規定》第5條規定：“公安邊防海警在開展海上執法工作中，應當加強與外交、海軍、海關、漁政、海事、海監等相關部門的協作和配合?！睆闹锌梢钥吹?，各個海上行政執法機關依然是分塊管理。

當前，我國主要海洋執法力量有5支，分別是公安部邊防管理局及其中國邊防海警部隊、交通運輸部海事局及其中國海巡執法隊伍、海關總署及其海關緝私警察執法隊伍、農業部漁業局及其中國漁政執法隊伍、國土資源部國家海洋局及其中國海監執法隊伍。

1.中國邊防海警部隊職責

中國邊防海警部隊的職責包括沿海地區邊防管理，海上治安管理及漁船民管理，出入境人員、交通運輸工具的邊防檢查和監護，北部灣海上邊界巡邏監管，涉外邊防合作，防范、打擊沿海地區各種違法犯罪，管轄在海上發生的刑事案件，管轄在沿海地區發生的組織他人偷越國(邊)境案、運送他人偷越國(邊)境案、偷越國(邊)境案，以及在沿海地區查獲的走私、販賣、運輸毒品和走私制毒物品等案件。[1]

2.中國海事局職責

(1)統一管理水上安全和防止船舶污染。(2)負責船舶、海上設施檢驗行業管理以及船舶適航和船舶技術管理；管理船舶及海上設施法定檢驗、發證工作；審定船舶檢驗機構和驗船師資質，審批外國驗船組織在華設立代表機構并進行監督管理；負責中國籍船舶登記、發證、檢查和進出港(境)簽證；負責外國籍船舶入出境及在我國港口、水域的監督管理；負責船舶載運危險貨物及其他貨物的安全監督。(3)負責船員、引航員適任資格培訓、考試、發證管理。(4)管理通航秩序、通航環境。(5)航海保障工作，管理沿海航標無線電導航和水上安全通信；管理海區港口航道測繪并組織編印相關航海圖書資料；歸口管理交通行業測繪工作。(6)組織、協調和指導水上搜尋救助，負責中國海上搜救中心的日常工作。(7)組織實施國際海事條約。(8)組織編制全國海事系統中長期發展規劃和有關計劃，負責船舶港務費、船舶噸稅有關管理工作。[2]

3.海關緝私警察職責

海關緝私警察的職責包括：對走私犯罪案件和走私犯罪嫌疑人依法進行偵查、拘留、執行逮捕和預審工作；對偵查終結的走私犯罪案件向檢察機關移送起訴；對依法不追究刑事責任的走私行為和違反海關監管規定的行為，以及法律、行政法規規定由海關實施行政處罰的行為，進行立案調查和處理。涵蓋了走私犯罪偵查、海上緝私、走私違規案件查處、緝私情報、國際執法合作等多項職能。[3]

4.中國漁政執法隊伍職責

中國漁政執法隊伍的主要職責是：漁業資源管理，水生野生動植物保護，漁業水域生態環境保護的監督、管理和執法工作；漁業船舶檢驗、漁業無線電管理以及漁港的監督、管理和執法工作；水產養殖和水產種苗、水產品質量的監督、管理和執法工作；在專屬經濟區進行漁業執法檢查，根據雙邊漁業協定對共管水域組織實施漁業執法檢查；會同國家外交、軍隊、邊防等部門調查處理重大涉外漁業事件；配合交通部運輸做好海事處理工作；參與調查處理漁業污染事故。[4]

5.中國海監職責

中國海監的職責是：對經批準進入中國管轄海域的外國調查船及其他運載工具的科學考察、海底電纜及管道鋪設等活動實施監視；對未經批準進入中國管轄海域的外國船只、平臺及其他運載工具等按有關規定查處，必要時可進行監視和搜索；負責對海洋石油勘探開發和海洋傾廢活動等造成的污染損害事件進行調查取證，并依法處理；對未經批準進行海洋資源的勘查、開發活動及破壞海洋資源的事件進行調查取證；根據國家需要，配合有關部門參與海上救助及其他軍事保障等工作。[5]

目前美、日、韓等國盡管有不同的海洋管理模式，但它們都有一個主要的共同點，即這些國家都有一個統一的、較為強大的海洋執法隊伍，如海洋警察廳、海岸警衛隊、海上保安廳等類似的機構，并有相應的立法、司法以及理論與實踐研究加以支持?！堵摵蠂Ｑ蠓üs》生效后，統一海上執法體制與執法主體已是一種世界潮流。中國必須做好相應的立法、執法、司法以及研究等方面的準備。這正是本文選題的實際意義。

海洋行政執法的任務主要有3項：一是監督管理海洋環境、資源、海域使用和海上交通安全；二是依法制裁涉海違法犯罪行為；三是維護國家海洋權益。中國當前主要形成了以海洋調查、環保、漁政、海事、海警和海關等為主的分散型行業管理，各行各業都插足，家家都有執法隊，出現了“多龍鬧?！钡默F象。隨著時間的推移和中國海洋事業的快速發展，這種行政管理體制已經不能滿足時代發展的需要，弊端甚多。

上述執法主體中除海警和海關等擁有關于人身與財產的海上行政強制權外，其他機關都沒有這種權力，并且海警和海關的職權范圍又極為有限。海警和海關等針對以上3項海洋行政執法的主要任務中的第二項“依法制裁涉海違法犯罪行為”擁有強制權；對涉及第一項“監督管理海洋環境、資源、海域使用和海上交通安全”等方面的違法犯罪行為基本無權管理，更談不上強制權；對第三項“維護國家海洋權益”職權有限，主要依靠海軍。軍隊是國家防衛和維護海洋主權、權益的主要力量，但軍隊是作為戰略力量來使用的，在日常的海洋執法中應有一支統一的具有警察強制權的海洋執法隊伍來履行國家海洋全方位的管理職責，在海洋執法隊伍力量解決不了時再由軍隊來解決。

二、美國海岸警衛隊簡介

美國是全球第一個組建海岸警衛隊的國家。美國海岸警衛隊由承擔著多種任務的軍人組成，目前隸屬國土安全部，是美國五大武裝力量(即陸軍、海軍、空軍、海軍陸戰隊和海岸警衛隊)之一，而且是其中唯一擁有行政執法權力的隊伍。在戰時，海岸警衛隊是海軍的一個高度專業化的組成部分。

1789年由財務長官提議，1790年8月4日美國設立了一個隸屬財政部的海上海關執法機構，以執行關稅法和防止走私為目的，創立時由10艘軍艦組成。1915年，經國會法案通過，美國緝私船隊與海上救生隊合并，成立美國海岸警衛隊。1967年前隸屬財務部，1967年交通部創建時從屬于交通部，2003年3月國土安全部成立時，從屬于國土安全部。

目前海岸警衛隊總人數為42 000人[6]，核心任務是保護國民和環境，防止在公海、領海、沿岸地區、港口、內海等危害到國家經濟和安全的行為，具有國防警衛、海洋治安、海上交通秩序維護、航標物等助航設備安裝和管理、海上救助以及自然資源保護等功能。組織構成有戰略企劃委員會、海洋委員會、民間人權管理部門等，有直屬參謀長、行政管理科、管理分析科、預算科、企劃科、企劃分析科，直屬部隊有太平洋地區司令部和大西洋地區司令部等其他15個本部直屬組織。

三、日本海上保安廳簡介

海上保安廳在二戰后1948年5月1日成立，是在海上走私、海盜行為、不法漁業捕撈等犯罪行為比較嚴重時為保護海上人命及財產、維持治安而設立的。海上保安廳從屬于國土基礎設施交通省，執行海上警察(犯罪調查及逮捕)、消防、水路測量、航道開辟、航標建設維護等相關海上業務。海上保安廳負有海上治安維護、海洋交通安全保證、海難救助以及海洋環境保護四大使命，業務多樣化、國際化。海上保安廳把強化與國內外有關機關的合作作為戰略目標，以戰略目標設定業績目標、業績指標來促進業務發展，具體是：(1)維持海上治安，重點是防止走私、應對海盜，防止從海上走私藥物、槍械，防止偷渡，防止外國漁船不法作業；(2)維護國家海洋主權、權益；(3)海上安全護運、海上安全秩序維護、警衛；(4)保證海上交通安全，建設、維護航標物等助航設備；(5)海難防治和救助；(6)保護海洋環境；(7)國際合作。

四、韓國海洋警察廳介紹

1.韓國海洋警察體制的歷史沿革

韓國為了加強海洋行政的職能，于1996年新設了海洋水產部，將原來由分散為16個部處、廳的海洋相關職能進行了一元化的統合。又于2000年出臺了國家海洋發展的未來藍圖和國家戰略，建立了《海洋開發基本計劃：海洋韓國Ocean Korea 21》，積極應對21世紀國內外海洋水產環境變化。[7]

朝鮮戰爭結束后，為了應對頻繁發生的日本漁船侵入韓國海域非法捕魚事件，1953年韓國政府依據《漁業資源保護法》制定了“海洋警察隊設置計劃”。1953年12月14日公布了《海洋警察隊編制令》(總統令第844號)，12月16日又公布了《海洋警察隊編制執行規則》(內務部內訓第11號)，在內務部治安局屬下建立了“海洋警察隊”。該隊于1953年12月23日在釜山港成立，擁有仁川、釜山、墨湖等7個基地、6艘警備艇以及658名人員。

1955年2月27日，在內務部治安局改為商工部海務廳時，海洋警察隊也隨之變更了從屬，名稱也改為海洋警備隊，但是在1962年4月3日隨著《海洋警察隊設置法》(法律第1048號)的制定又重新變更為內務部長官所屬的機關。

1991年8月1日隨著警察廳的發展，原來作為內務部直屬機關的海洋警察隊變更為警察廳直屬機關，其名稱也改為海洋警察廳。地區海洋警察隊變更為海洋警察所，支隊變更為海洋警察支所。

1995年12月，經韓國國會批準，韓國加入《聯合國海洋法公約》。該公約在1996年2月28日對韓國生效，韓國制定和修訂了《專屬經濟區法》等9個相關國內法令。專屬經濟區比以前擴大了約5.2倍，對廣闊海域的警備及海洋資源的保護成為重要課題。隨著專屬經濟區宣布、海洋環境保護和海洋開發等工作的全面開展，為了對分散于16個政府部處的海洋水產部體系進行一體化，1996年8月8日，法律第5153號——《政府組織法》通過，設立海洋水產部。根據這個規定，警察廳和其所屬機關——負責海洋警察事務的海洋警察廳分離，海洋警察廳獨立為海洋水產部的外廳。[8]

目前韓國海洋警察廳組織主要由廳長、次長以下設立的警務企劃局(負責預算、人事)、警備救難局(負責領海警備巡邏，防范海上軍事威脅與海難救援)、情報搜查局(負責海上犯罪活動的搜查、海外情報收集)、裝備技術局(負責海上裝備、技術維護)和海洋污染管理局(負責污染監視、分析、防災)等5個部分構成。

韓國海洋警察由海洋警察廳總部與13個海洋警察署組成，總部位于仁川的月尾島，海洋警察總部旗下的13個海洋警察署分別設立在仁川、泰安、群山、木浦、莞島、麗水、濟州、統營、釜山、蔚山、浦項、東海與束草等地，其中以釜山海洋警察署的規模最大。各警察署皆裝備有巡邏艦和小型巡邏艇。

自2006年4月起，韓國在釜山、仁川、木浦與東海這4個地區設立了地方海洋警察總部，以整備各海域的統合指揮體制，其一個總部管轄3至4個海洋警察署。釜山總部管轄釜山、蔚山與統營海洋警察署，仁川總部管轄仁川、泰安與群山海洋警察署，木浦總部管轄木浦、濟州、麗水與莞島海洋警察署，而東?？偛抗茌爾|海、束草與浦港海洋警察署。釜山擁有大型的艦艇整備及修理設施，為海洋警察所裝備的各種艦艇進行整備維修作業。[9]

2.韓國海洋警察的職責

保護海洋、維護海上治安的海洋警察的主要業務包括以下6個方面。(1)警備救難：海洋警察在發生海洋事故時為了保護珍貴的生命和財產而展開神速有效的救助活動；(2)海上治安：通過預防、取締所有海上犯罪，海洋警察將建成一個溫馨而且秩序穩定的海洋世界；(3)保全海洋環境：海洋警察為了維護清潔寬闊的海洋，在監視海洋污染活動和預防污染事故方面走在前頭；(4)國際外事：掌握國際性犯罪的實態，取締海上偷渡等非法活動，盡最大努力對應國際海上犯罪活動；(5)海上交通安全管理：海洋警察為了能夠保障國民安全的海上觀光、娛樂活動，排除海上發生的所有危險和阻礙活動，保護大家的安全；(6)預防清除海洋污染：徹底預防海上污染物質的流出和完全預防清除污染物質活動，建造一個清潔的海洋環境。[10]

五、美、日、韓等國海洋管理現狀對中國的啟示

中國的海洋管理在機構建設、海洋立法和海洋資源管理諸方面已有相當的基礎，尤其是各級政府重視海洋的開發與管理，已在實踐中創造和積累許多行之有效的管理經驗，行業海上執法力量也形成一定規模。但是也應清楚地看到，中國與美、日、韓等國相比在海洋管理上還存在很多矛盾和問題，主要是執法力量分散和執法效率不高。

1.存在的主要問題

一是各項海洋管理職能和職責分散、交叉與重疊，導致管理成本增加且效率降低。從中央到地方，基本都是根據海洋自然資源的屬性及其開發產業分兵把口，以行業部門分工管理為主，分散型管理造成各家強調本部門的利益，是陸地各行業部門管理職能向海洋領域的延伸[11]，很多部門利用部門立法擴大自己的權限。由于政出多門，管理范圍不明確，在籠統的“監督管理”職責下，出現了“信息不通、機構重疊、盲點眾多”的狀況。在涉及各自利益時，各涉海部門往往從本部門、本行業的利益出發，你爭我奪，互不相讓，而一旦遇到事故發生，就互相推諉扯皮，誰也不管。這直接導致了管理上的混亂，引發了諸多矛盾。二是中國的海洋管理法律、法規和政策多為各部門制定，是部門法或具體法，缺乏全局性和整體性，無法為海洋事務和海洋權益的不斷拓展提供強有力的法律依據。法律、法規、規章以及其他規范性文件所規定的涉海管理部門在管理職能上存在重疊、交叉和空白，部門利益突出，缺少綜合性、統一性。

2.問題分析

重復的意義是重做或重疊。重復發生的原因是，由于機關部處的設置或主要管轄法律上的限定，發生了類似這樣的立法部門不精密的定義。又由于是法律的增加和有關機關的增加，類似的業務由幾個部門來擔當。因政府政策分散，部門之間的糾葛及競爭會增加浪費和非效率。[12]7-8但是，現代所有的部處業務都具有相互依存的性質，因此不能避開管轄權或部處業務的重復，據此可以看出“制度性現實”。[13]

對待重復及職能分散的態度，根據其職能的性質大致分為兩類。[12]16-18第一，從提高效率角度來說，在與企業經濟活動相關的領域上重復設置會帶來預算和資源的浪費，一點不設置又無法運行，因此需要堅持一元化的立場?，F實情況下許多機關被重復設置，分散的管理體制會發生重復投資和分散投資的危險，增加不必要的建設費用，很難形成規模經濟的效果。第二，從例外的角度來說，從古典行政管理原則上來看，當行政上的責任很難找出時，要提倡重疊性和重復性。在不確定性較高的現代社會中，確保排除某種例外造成的不利后果的論說比較多。當某一個機關不能正常運行時，其他機關也能應對。例如，有關國民的生命和安全上的保障是通過許多機關重復或分散的設置來應對突然發生的災害，以達到較高的安全性。[14]131

在很多情況下，針對部處之間的重復及職能分散狀況的對策包括以下幾個方面。首先，以重復的職能來解決糾葛，為了提高效率有必要重復機關的積極協助。特別是統合戰略是為了問題的根本解決，跟重復設置一樣解決許多機關之間存在的復雜問題，能成為調整職能的最有效的方式。職能的重復及分散等問題如果能夠根本解決，會加強政府部署職能的再調整。[15]其次，雖然是最次的選擇，但是從現實來看，從有較高實現可能性的妥協戰略或讓步戰略的角度解決重復及分散等問題的方案較多。最近通過的按部處改革的重復規制的一元化方式就是通過重復規制的條例在各部處的協商和妥協，建立共同領域來廢除或抑制的處理方式。通過這些方式很多重復的部分被抑制處理，一些實際性重復的問題被解決。但是很難看出有根本性的解決政策。最后是職能重復和分散的統合問題，雖然是職能進一步調整而進行組織改編，但是在統合戰略的層面上因部處之間的參與和協調，只能停留在法令的單一化和機關的統合處置層面。因統合方式的重復能解決相當部分的問題，也可以成為最有效解決問題的方式。[14]132

3.解決方案

一是實行海洋統一綜合管理體制。行政管理統一化是國際通行的產業管理體制。中國海洋行政管理體制改革的重點是打破海洋產業的分割局面，改變海洋管理政出多門，實現統一管理。統一綜合的管理模式是新形勢下海洋管理的前提條件。

二是加強綜合管理，成立類似韓國海洋水產部(李明博當選總統后，2008年2月29日，韓國海洋水產部與建設交通部合并為國土海洋部，海洋水產部的海洋產業相關職能并入新成立的國土海洋部)那樣的國家海洋綜合管理部門，對海洋的空間、資源、環境和權益等進行全面的、統籌協調的管理。

三是將海洋資源、環境、交通、國土安全、治安并入國家海洋統一綜合管理體系。海洋的自然屬性決定海洋各種管理的統一，必須進行統籌規劃、統一管理。根據決策理論，管理主體越多越分散，管理責任就會越趨于松弛，而難以實現既定目標。

在目前成立國家海洋綜合管理部門有困難的情況下，可先建立各個涉海部門的協調合作機制。海洋資源自身的相互依存性和復雜性客觀上需要多個行業相互配合，這就需要有廣泛地協調和處理機構之間沖突的機制?？梢钥紤]建立一個協調機構來執行政策協調、監測數據處理、交流與共享、海上執法任務調度以及海上救助等職能。該機構可以由相關部門代表組成，以有助于政策協調與效率提高。如瑞典成立了一個海洋資源委員會，由各有關方面的代表參加，辦事機構只有5名工作人員；英國的海上安全管理、海洋漁業資源管理等都有協調體系，指揮調度中心只有很少人員。在過渡時期，不可消極等待，應當按照國務院《關于進一步加強海洋管理工作若干問題的通知》(國發〔2004〕24號)中第10條執行。該條要求“強化海上執法協調機制”，其中心思想是要在分散管理的條件下，通過協調克服其弊病。

中國海洋管理體制的建設應當首先從分散管理向集中協調管理過渡，最終建立起集中管理體制。當前，重點要理順海洋管理體制，尤其要理順綜合管理與行業管理的關系。目前，海洋管理是綜合管理與行業管理并存，離開了行業管理談綜合管理，綜合管理肯定管不好，而單獨的行業管理最終將影響整個海洋開發的大局。海洋綜合管理就是要全面考慮海洋開發的總體規劃，科學協調好行業與行業、地區與地區之間的關系。既不能強調發展新興產業而忽視了傳統產業，也不能只注重傳統產業而妨礙了新興產業發展；既不能興一業廢一業，也不能平均用力不分主次。同樣，地區與地區之間也要搞好綜合協調，既不能“眉毛胡子一把抓”，也不能抓大棄小。要根據實際，有重點、有序開發?？傊?，行業管理是基礎，綜合管理是方向，行業管理是在綜合管理的前提下進行的。[16]

[1]中華人民共和國公安部邊防管理局.公安邊防簡介[EB/OL].(2008-04-29)[2010-11-22].http://www.mps.gov.cn/n16/n80254/n80271/index.html.

[2]中華人民共和國海事局.海事局機構職能[EB/OL].[2010-11-22].http://www.mot.gov.cn/zizhan/zhishujigou/haishiju/jigouzhineng/.

[3]李文健.中國緝私警察已裝備212艘快艇 總噸位近兩萬噸[EB/OL].(2007-03-27)[2010-11-22]. http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2007/03-27/901139.shtml.

[4]中華人民共和國漁業局.主要職責[EB/OL].(2010-06-06)[2010-11-22]. http://www.moa.gov.cn/sjzz/yuyeju/jieshao/zhineng/201006/t20100606_1532562.htm.

[5]海洋監察就是依法行政——中國海監總隊總隊長王曙光答記者問[N].中國海洋報，1999-08-24(1).

[6]United States Coast Guard. Overview of the United States Coast Guard[EB/OL].(2010-08-11)[2010-11-22].http://www.uscg.mil/top/about/.

[7]GANG Yun-ho. Process and result of governmental organization change in Korea (focusing on the Ministry of Maritime Affairs and Fisheries)[R]. Pusan: Kyungsung University, Research Center for Social Sciences,2005.

[8]韓國2001年度海洋警察年鑒[R].首爾：韓國海洋警察廳,2001:4-7.

[9]韓國海警(Korea Coast Guard)[EB/OL]. (2009-10-23)[2010-11-22].http://hi.baidu.com/%C6%DF%B2%CA%B8%F2%F3%A1/blog/item/8afcc8738ec6c3168701b 04b.html.

[10]海洋警察主要業務[EB/OL].[2010-11-22].http://www.kcg.go.kr/in—site/chinese/part/busin—busin.asp.

[11]劉凱軍.關于海洋綜合執法的探討[J].南方經濟，2004(2)：19.

[12]金正海.部處上重復規制的一元化方案：產業安全分野(3-36)[R]. 首爾：韓國行政研究院，2003.

[13]HAYDEN F G, STEPHENSON K. Overlap of organizations[J]. Journal of Economic Issues, 1992, 24(1): 54.

[14]KIM Hyun. A study on the restructuring of Korea maritime police function[D].Kwangju: Chonnam National University, 2005.

[15]李成佑.附屬之間的糾葛調整[C]//佚 名.市場經濟和規制改革.首爾：FBI傳媒，2002：308.

[16]劉玉煥，孫春玲.理順海洋管理體制的探討[N].中國海洋報(理論實踐版)，2005-07-19.

OnsubjectofChina'smaritimeadministrativelawenforcement

YAN Tie-yi, SUN Kun

(School of Law, Dalian Maritime Univ., Dalian 116026, China)

No ocean-involving department in China can carry out maritime integrated management effectively at present. The law-enforcing ranks are decentralized and the law enforcement efficiency is low. This administrative system cannot meet the requirement of the development of the era, and inevitably brings out many problems. The paper introduced the relevant maritime management organizations of U.S., Japan and Korea, and mainly introduced the practice and theory of Korea. From the comparison of China's maritime management status, it pointed out China's main problems and put forward corresponding solutions.

maritime administrative law enforcement; subject; Korea; marine integrated management

DF935

A*

1671-7041(2011)01-0006-05

2010-12-09

遼寧省人文社會科學重點研究基地項目(2008JD06)

閻鐵毅(1970-)，男，山東榮成人，博士，副教授；E-mail:ytylly@hotmail.com