我國食品安全事故的成因分析及監管舉措

熊宇賈靖

(四川師范大學 法學院，四川 成都 610066)

我國食品安全事故的成因分析及監管舉措

熊宇賈靖

(四川師范大學 法學院，四川 成都 610066)

近年來我國食品安全事故頻發，公民的生命健康權受到嚴重損害。引起我國食品安全事故的關鍵所在是市場失靈，主要表現為食品生產的壟斷性、負外部性和信息不對稱，食品安全僅靠市場機制無法得以根本解決。為此，有必要從構建獨立監管機構、公共治理模式和行政問責機制等方面采取措施，加強監管。

食品安全;市場失靈;獨立監管;公共治理;問責機制

人類進入工業化社會以來，食品安全事故越來越成為困擾人們的重大問題。從表面看來，每一起食品安全事故都是由食品生產經銷商不規范甚至違法的行為所致，但究其根源卻不難發現，食品安全事故的背后都存在著市場失靈的問題。本文對我國食品安全市場失靈的現象予以分析，同時就克服市場失靈、完善我國食品安全監管舉措提出若干建議。

一、市場失靈是導致我國食品安全事故的主因

相對于傳統的自然經濟和計劃經濟而言，市場經濟具有很大的優越性。但市場經濟并非萬能，其在現實中的表現并不盡如人意。根據新古典經濟學理論，只有在完全信息、完全理性條件下，才能實現最有效率的市場競爭。但完全市場競爭的假定是不可能存在的，現實中的市場很難滿足這些條件，于是就出現了“市場失靈”。對于市場失靈，羅伯特·考特在《法和經濟學》中認為，它是指市場機制不能實現有效的帕累托識別的社會最適度狀態。伍柏麟在其《社會主義經濟學教程》中進一步認為，市場失靈是緣于市場機制本身的某些缺陷和外部條件的某種限制，而使得單純的市場機制無法把資源配置到最優的狀態。［1］概而言之，所謂市場失靈是指市場機制在實現資源配置方面存在許多的局限性或缺陷性，因而不能達到帕累托最優(Pareto optimal)。而帕累托最優是指資源分配的一種狀態，在不使任何人境況變壞的情況下，不可能再使某些人的處境變好。不能達到帕累托最優就意味著不能實現市場機制的最佳資源配置模式。市場失靈主要表現為壟斷性、負外部性以及信息不對稱等。

1.食品安全的壟斷性

壟斷是伴隨著資本主義的自由競爭而成長起來的。在資本主義初期，自由競爭是其主要特征。為了在競爭中取得勝利，獲取更多的利潤，參與競爭的企業必然會發掘自身潛力，采取先進的生產技術和科學的管理方法，實行生產的專業化和協作，從而提高勞動生產率。競爭必然有勝負，競爭勝利的企業占據了競爭失利企業的市場份額，規模越來越大。這些企業在今后的激烈競爭中，進一步憑借自己在規模上的優勢，不斷排擠和兼并中小企業，使生產資料、生產技術、先進管理經驗、市場份額不斷集中于自己手中。同時，資本主義信托制度和現代企業制度的發展，大型金融機構的出現，又使得大型企業獲得資金上的支持，促進了資本進一步集中在這些企業手中，從而推動了生產集中度的發展。生產和資本的集中發展到一定程度，某一行業的大部分生產都集中在少數大企業手中，它們之間易于達成協議，共同操縱生產和銷售，于是壟斷就產生了?？梢哉f，自由競爭引起生產集中，生產集中發展到一定程度必然走向壟斷。這是自由競爭的資本主義發展到壟斷資本主義階段的一般的、基本規律。壟斷會阻礙市場經濟的活力，尤其會對市場經濟的本質特征之一經濟自由產生極大危害。

意思自治是市場經濟的本質特征，經濟自由才能產生市場經濟的活力。市場經濟參與者必須本著意思自治的原則，才能靈活自如地參與到平等的市場競爭中來。缺乏參與市場競爭的自由權，市場經濟參與者根本無法享受其他經濟權利?？梢哉f，經濟自由是市場經濟參與者的最基本權利。經營自由激發了市場經濟參與者拓展空間的欲望，是推動現代社會市場經濟發展的重要因素。經濟自由包括參與市場經濟的決策和競爭的自由，具體表現為一種自由的選擇權。比如，要有從事什么行業、生產什么商品、生產多少數量和何種品種、與什么客戶交易以及選擇何種類型的商品等等自由。壟斷不僅侵害了生產者的自由，而且還會極大地侵害消費者的自由?！跋M者的自由……是任何人不得侵犯的基本權利”，侵犯了這種自由，“應當算是一種反社會的暴行”。［2］(16)消費者意思自治的典型表現就是消費自由權。按照我國《消費者權益保護法》的規定，其主要內容包括自主選擇商品和服務的權利、自主選擇交易對象的權利、對商品或服務進行比較并加以鑒別和挑選的權利、選擇做出決定的權利。從法理的角度可以劃分為知情權、選擇權、公平交易權，實質是消費者的自由權，而壟斷對消費自由權的侵害是非常明顯的。如食品消費行業的壟斷，壟斷廠商利用其壟斷地位，控制食品產量，使其低于完全競爭時的產量，同時利用壟斷定價權，定價比完全競爭時高。壟斷廠商不需要用最低的平均成本進行生產，也能獲得高額利潤，這就無法最有效地利用生產要素，造成資源的浪費。壟斷廠商按高于邊際成本的價格出售食品，消費者就得按高于邊際成本的價格購買食品，從而造成社會福利的損失。

2.食品安全的負外部性

外部性是經濟學中的一個術語，指從事市場經濟活動某個主體的私人成本與社會成本不一致的現象。外部性也稱外在效應或溢出效應，具體而言是指某一市場經濟參與主體的行為對其他關聯者利益的影響。因這種影響并非是關聯各方在市場交易活動中發生的，故其影響是外在的。根據這種活動給他人的利益帶來的后果不同，它可以分“正外部性”和“負外部性”，如果給關聯者帶來的是利益減少，可稱之為“負外部性”;反之，如果給關聯者帶來的是利益增加，則可稱之為“正外部性”。食品安全中的負外部性主要通過非正規廠商生產偽劣食品對關聯者所產生的影響表現出來。首先，非正規廠商生產偽劣食品對正規廠商產生負外部性。正規廠商采用合格的原材料，按照國家的相關技術標準和工藝流程生產出符合消費者要求的正規食品，滿足了消費者的心理和生理需要，保障了消費者的身體健康，在消費者心目中產生了良好的商譽。而非正規廠商為了獲得高額利潤，其生產的偽劣食品，無論是原材料的選擇，還是工藝流程的把握，都遠遠比不上正規廠商。然而在非正規廠商的偽劣食品流入市場后，消費者無法從表面上識別出來，仍然采購消費。非正規廠商的偽劣食品就成功利用正規廠商的商譽，蠶食了正規廠商的市場份額，對正規廠商產生了負外部性。非正規廠商因自己生產偽劣食品的違法行為獲得收益，而正規廠商的利益卻無端受損。其次，非正規廠商生產偽劣食品對于消費者產生負外部性，主要表現在兩方面。一是非正規廠商的偽劣食品進入市場后，普通消費者把它當作自己信任的正規廠商食品予以消費，身體健康權受到直接損害，這是非正規廠商的偽劣食品負外部性的典型表現。二是消費者在食用非正規廠商的偽劣食品后，身心受損，進而對同一類型的食品都產生排斥心理，拒絕消費該類食品。這就影響到消費者的正常消費選擇權，對他們產生了負外部性。同時也損害了正規廠商的聲譽，對其未來的收益產生負外部性。此外，非正規廠商生產偽劣食品還對整個社會的食品安全秩序產生負外部性。由于非正規廠商通過生產偽劣食品，在付出很小代價的情況下，獲得高額利潤，于是社會上的不法之徒群起效仿，形成一種社會風氣，涉及包括食品生產在內的各個行業，假冒偽劣食品充斥市場。整個社會食品安全秩序受到極大破壞，人民群眾的生命健康權難以得到保障，甚至導致嚴重的公共食品安全事件。非正規廠商生產偽劣食品所產生的負外部性，依靠市場經濟固有的供需關系、價格機制是無法得以消除的，于是以政府公權力的強制力為后盾的食品安全監管就應運而生了。

3.食品安全的信息不對稱

市場機制要有效運行，必須滿足信息對稱的前提。那就是生產者與消費者都應當擁有全面、準確、充分的信息，這樣才能夠作出理性的決策，實現自身利益的最大化。但在市場經濟的實踐中，這種生產者與消費者之間信息的完全對稱是不可能出現的。首先，作為消費者而言，盡管他們每天都在從事食品的采購、消費，但是對浩瀚的食品信息，他們不可能有完整的食品科學知識和技能對食品信息的真實性予以鑒別，只能夠憑借自己的一點經驗或者其他消費者的介紹來獲得有限的食品安全信息。面對琳瑯滿目的食品，很難做到理性選擇，保障自己的生命健康權。其次，對于食品生產商而言，盡管他們對于食品的構成、質地、原材料的來源、生產工藝等食品安全信息都能了解，但在市場機制中他們沒有義務全面地把這些信息都傳達給消費者。相反，作為利益的最大追求者，他們會選擇有利于消費者接受的、有利于食品銷售的信息傳遞給消費者，至于說是不是真實的信息、有沒有揭示食品潛在的危害、能否幫助消費者作出理性決策、是否有利于消費者的健康，都不在他們的考慮范圍。第三，食品安全問題貫穿于整個食品鏈，涉及食品生產商、加工商、分銷商、零售商，最后才落實到消費者。即便是食品生產商充分了解了食品的有關信息，在市場機制中，他也沒有義務把這些信息傳遞給食品鏈條的其他成員，導致最終面對消費者的零售商自己都不清楚食品的安全信息。第四，現代科技的發展，極大地刺激了食品生產加工的規?；透咝Щ?，同時也使食品的科技含量增加，系統地了解食品的質量和安全信息成為一種專門技能。比如，轉基因食品對人的健康有無利弊，食品的農藥殘留及微生物污染有哪些安全特性等等，這些問題要求具有專業知識的檢測人員在檢測儀器的幫助下才能夠獲取相關信息，生產商已無法完整了解了。這樣一來，消費者在獲知食品安全信息上總是處于劣勢，無法辨別市場中食品的安全性特征，在優質和偽劣食品之間難以做出正確選擇，極易導致市場經濟的“優勝劣汰”機制失靈，出現劣質食品驅逐優質食品的現象，這樣就出現了食品市場的逆向選擇現象。食品安全的信息不對稱靠市場機制沒有辦法解決，只能寄希望于國家食品安全監管。美國監管研究專家羅伯特·W·哈恩指出，經濟學家通常都認識到監管在現代市場經濟中的作用。那就是為了克服市場失靈，如果沒有市場失靈的問題，政府就沒有必要干預。如果市場失靈嚴重，那么政府就應該干預。［3］(117)因此，在傳統的市場經濟中，由于存在壟斷、負外部性、信息不對稱的問題，極大影響了市場機制配置社會資源的作用，導致市場嚴重失靈，引起了食品安全的隱患，這就為食品安全監管的設立提供了現實基礎。

二、健全我國食品安全監管的措施

1.構建食品安全集中監管機構

我國的食品安全監管模式與美國類似，都是屬于“分段監管為主”，“品種監管為輔”的模式。由于食品安全監管要涵蓋從“農田到餐桌”的每一環節，包括農業生產環節、食品加工環節以及食品流通環節等，這種分段監管模式從食品安全本身的特性出發，本著科學的態度來對待食品安全監管工作，有其可行性。因此食品安全的監管必定會涉及許多政府部門，如農業、衛生、環保、工商、質檢等部門。這種多頭監管模式的好處在于職責明確、監管范圍清楚、專業性較強;不利之處在于職能重復、信息溝通和協調工作滯后，容易產生權力的積極沖突或者消極沖突。美國也存在著同樣的問題，為此，1998年，美國政府成立了“總統食品安全管理委員會”來協調全國的食品安全工作。該委員會的成員由農業部、商業部、衛生部、管理與預算辦公室、環境保護局、科學與技術政策辦公室等有關職能部門的負責人組成。［4］通過實踐證明，美國“總統食品安全管理委員會”對于協調各監管部門的工作，克服分段監管的不足起到了較好作用，美國的經驗可以借鑒。對于我國怎么解決現階段食品安全分段監管的弊端，有學者提出了兩種改革方案:多機構聯合監管模式下的改革和獨立監管模式。第一種方案就是重新建立直屬于國務院的食品安全委員會，領導、協調全國的食品安全監管并統一制定食品安全監管的政策和食品標準體系。［5］我國《食品安全法》的頒布，意味著我國采用了多機構聯合監管模式下的改革方式，在國務院設立食品安全委員會，領導、協調全國的食品安全監管，但并未確定其具體工作職責，只是授權國務院規定。隨后國務院通過了《中華人民共和國食品安全法實施條例》，卻對食品安全委員會的職責只字未提，使得這一《食品安全法》的亮點黯然失色。而食品安全委員會在地方各級政府暫無對口部門予以銜接，通過一年多的實踐證明，該委員會在食品安全監管中尚未起到突出的作用。因分段監管而起的監管不力和監管盲區仍然存在，在2010年先后發生了地溝油、一滴香、植物奶油、硫磺姜、毒豇豆、假冒五常香米等嚴重食品安全事件，對人民的生命健康權造成嚴重危害。因此，組建強有力的食品安全領導協調機構刻不容緩。筆者傾向于建立強有力的食品安全獨立監管機構。首先，從組織機構模式來說，食品安全獨立監管機構隸屬于國務院食品安全委員會，實行垂直領導，按照行政區劃層層設立。其組成人員由省級食品安全獨立監管機構統一招考，經費來源由中央財政支持，類似于現在國稅、海關等國務院垂直領導機構的設置。中央垂直領導的主要目的是防止食品安全監管中出現地方保護主義，打破各地可能存在的監管者與被監管者間的利益共同體。其次，食品安全獨立監管機構的主要職責是食品安全預防應急，提出食品安全監管的重大政策措施，統一領導協調各食品安全管理部門的監管工作，對各級政府和各個食品安全管理部門的監管工作予以監督，督促安全管理監管信息披露制度的落實等。再次，為了保障食品安全獨立監管機構的權威性，授予其對于本級人民政府和各食品安全管理部門的一票否決權，如果被否決，相關部門領導人承擔相應行政責任。這種食品安全獨立監管機構的設置，在統一領導協調各部門共同執法，克服各部門行使職權的積極和消極沖突，形成強有力的監管機制的同時，保留了各部門現有的權力配置，沒有涉及現存的利益格局，在實踐中應該具有可行性。

2.建立食品安全監管的公共治理模式

在公域之治的進程中，國家行政權力經歷了幾個演進階段。一是夜警國家階段。資本主義國家普遍奉行自由放任的自由經濟政策，正如托馬斯·潘恩所說，管得最少的政府就是管得最好的政府。政府本身不擁有權利，只負責義務。政府的職能就是“守夜人”，只限于國防、治安、收稅和郵政等方面。隨著經濟的發展，市場機制出現失靈，社會矛盾日趨尖銳，政府行政管理事務日益復雜，行政權力急劇擴張，行政國家出現。二是國家管理階段。為了彌補市場機制的不足，羅斯福新政采用了凱恩斯的政府干預思想，大規模干預社會經濟生活，標志著國家管理階段的來臨。國家管理模式是以國家為唯一管理主體，以封閉性和單向度為基本特征。［6］國家管理階段，行政機構日益龐大，行政管理人員急劇增加，形成了高度集權化的典型官僚制體制，產生了政府失靈。于是進入第三個階段即公共治理階段。政府一元為主的公共管理模式開始轉向由政府主導多方參與的多元公共治理模式。就治理主體而言，該模式主張不僅包括國家，還包括其他公權力主體如行業協會、自治團體等，各種治理主體在公域之治中應各展其長，各得其所。進入公共治理階段以后，國家不能憑借一元制的行政權力來管理社會，而應廣泛接納其他公權力主體如行業協會、自治團體來參與國家治理。在食品安全監管領域，傳統以行政監管權為主導的監管模式應逐漸轉變為社會性監管模式，從而成為食品安全監管的公共治理模式的標志。所謂社會性監管，主要是指行業協會等公共組織和消費者個人的監管，即政府以外的社會監管。筆者認為，社會性監管的重點在于打破行政權力獨家監管，實現社會安全監管的社會參與機制，擴大食品安全監管的覆蓋面。而社會性監管的主體是特定的第三部門。這里的第三部門是指以供給準公共產品為主要取向，不以盈利為主要目標，不具有強制性，實行自愿和自治式運作，獨立于政府主體和私人主體之外的民間組織機構。其具有準公共性、非強制性、獨立性、專業性等特征。食品安全監管第三部門主要包括:食品安全標準的制定機構，食品安全的檢測機構以及風險評估機構、信用評估機構、信息收集、分析、披露機構等。第三部門在我國法律定位不明確，《食品安全法》以食品行業協會和社會團體指代第三部門，沒有授予它們任何協助監管的權力，反倒將其作為被監管的對象。實踐中，第三部門遠遠沒有得到重視，還處于起步階段。為此，我們應通過立法措施，培育第三部門參與監管，實現社會性監管的轉變，從而建立食品安全監管的公共治理模式。首先，修訂《社團登記管理條例》。第三部門就其性質而言屬于社會團體，通過立法對其予以完善包含兩個層面的內容:一是完善整個社團立法?，F階段我國對于公民的結社權通過《憲法》和《社團登記管理條例》予以保障，但對于成立社團的程序要求過于嚴格，明顯具有計劃經濟的痕跡。比如，《社團登記管理條例》第九條規定，申請成立社會團體，應當經其業務主管單位審查同意，由發起人向登記管理機關申請籌備。這就是典型的審批前置程序，但是實踐中很多第三部門根本就無法確立業務主管單位，即便有業務主管單位也難以得到審查同意。由于是一個內置審批程序，如果沒有得到審查同意，在行政法上也無法得到救濟。因此，通過立法確立第三部門的法律定位必先修訂《社團登記管理條例》，簡化設立社會團體的程序。二是通過立法授予第三部門食品安全監管職權。食品安全監管中很多監管行為屬于行政事實行為，如食品安全標準的制定和食品安全的檢測、風險評估、信用評估、信息收集、分析、披露等等。這些行為需要較高的專業技能，并不具有強制性，也不會直接影響相對人的利益，完全可以由第三部門來實施。所以通過立法來予以完善，不僅可以節約很多行政資源，而且有利于監管工作的開展。只有通過立法明確了第三部門的法律定位，才能建立食品安全監管的公共治理模式。

3.健全食品安全監管問責機制

健全責任政府是以法治國方略的必然要求。所謂責任政府包含兩層意思:一是從間接民主制的角度來理解。如在《布萊克法律辭典》中，對責任政府的解釋是:“這個術語通常用來指這樣的政府體制，在這種政府體制里，政府必須對其公共政策和國家行為負責，當議會對其投不信任票或他們提出的重要政策遭到失敗，表明其大政方針不能令人滿意時，他們必須辭職?！保?］這個定義主要是指公民通過行使選舉權選出民意代表，然后由民意代表組成代議制機關，再由代議制機關產生政府。因此，政府必須向代議機關負責，其實質是向人民負責。二是從行政法治的角度來理解。行政法治是行政法的一項基本原則，主要包含依法行政、職權法定、控制自由裁量權、權責一致等內容，其中責權一致是構建責任政府的基礎。責權一致是指政府的行政權力來源于人民的授權，政府一旦獲得授權，一方面就具有了管理社會的強制性的權力，另一方面這種權力必須為民而用。如果政府濫用權力，違背了人民授權的宗旨，或者以不作為的方式怠于行使職權，這都是與責權一致相違背的行為，應當承擔法律責任。落實到食品安全監管責任追究制度的構建上來，應當從以下兩個方面作出努力。首先，明確食品安全監管機構的職責。包括依法監管的責任、規范食品安全標準的責任、進行風險監測評估的責任、推進信息公開的責任、安全教育宣傳的責任、積極受理消費者舉報的責任、對不法食品廠商進行查處的責任、依法接受社會各界監督的責任等。明確食品安全監管的責任，不僅有利于食品安全監管部門積極履行職責，還有利于社會各界對食品安全監管工作的督促、監督。其次，構建食品安全監管責任追究制度。我國《食品安全法》的出臺，已經明確了食品安全監管責任追究制的舉措?！妒称钒踩ā返诰攀鍡l規定，縣級以上地方人民政府和各食品安全監管部門在食品安全監督管理中未履行職責或者濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過或者降級的處分;造成嚴重后果的，給予撤職或者開除的處分;其主要負責人應當引咎辭職?！妒称钒踩ā肥聦嵣弦呀浺肓耸称钒踩O管責任追究制和引咎辭職制，較好地促進了整個食品安全監管工作的順利開展，但存在兩個明顯的問題影響其實施后果:一是由什么機構來追究這些失職行為;二是在監管職責重復交叉的時候和產生消極沖突導致監管盲區的時候怎么實施追究責任制度。因此，為了進一步貫徹落實《食品安全法》規定的食品安全監管責任追究制度，有必要設立強有力的食品安全獨立監管機構。否則，法律上的食品安全監管責任追究制度規定得再完善，也只是紙上談兵。

［1］ 楊全海.市場經濟條件下市場失靈與政府宏觀規制創新研究［J］.改革與戰略，2009，(3).

［2］ ［德］路德維西·艾哈德.來自競爭的繁榮［M］.商務印書館，1983.

［3］ ［美］羅伯特·W·哈恩.政府的規制成本收益分析［M］.中國政法大學出版社，2006.

［4］ 葉向東.美國食品安全監管體系的特點及啟示［J］.全球科技經濟瞭望，2008，(11).

［5］ 李長健，張鋒.社會性監管模式:中國食品安全監管模式研究［J］.廣西大學學報，2006，(5).

［6］ 羅豪才.公共治理的崛起呼喚軟法之治［J］.政府法制，2009，(4).

［7］ 吳威威.構建責任政府的理論思考［J］.湖北社會科學，2002，(1).

The Factors’Analysis and Supervision Measure of China’s Food Safety Incidents

Xiong Yu Jia Jing
(Law School，Sichuan Normal University，Sichuan，Chengdu 610066，China)

In recent years，China’s food safety incidents occurred frequently，life and health of citizens is seriously damaged.China’s food safety incidents are mainly caused by market failure，which mainly reflected food production monopoly，negative externalities and asymmetric information，food safety can not be solved only by market mechanism.It is necessary to build an independent regulatory agencies from the public governance and administrative accountability mechanism for taking measures to strengthen supervision.

food safety;market failure;independent supervision;public governance; accountability mechanism

D92

A

1673－0429(2011)04－0118－06

2011－05－20

熊 宇(1968—)，男，漢族，重慶人，四川師范大學法學院講師。

賈 靖(1982—)，女，滿族，遼寧人，四川師范大學法學院教師。