完善鐵路局計量技術機構管理體系的探討

楊德江 上海鐵路局科研所

1 體系問題及分析

目前鐵路局計量技術機構在質量管理體系方面主要存在兩大類問題：一是管理體系勉強運行。質量管理活動覆蓋面不全，效果也相當勉強，有些內容甚至無法執行。二是管理體系虛設。有些機構雖然建有管理體系，但只是應付上級考核，平時束之高閣；外部機構評審時則提前加班加點，臨時補充材料救急。上述問題影響到計量量值的可靠性和公正性，制約了計量工作質量的進一步提高。

造成上述問題的原因很多，最主要的問題是管理體系標準與鐵路局計量技術機構的結合不夠緊密。由于管理體系標準是從國家層面考慮眾多方面的意見形成的，適用范圍廣。一些大型的計量技術機構，由于機構獨立性強、分工細致，標準的采用就比較容易。而鐵路局計量技術機構受鐵路特有的管理體制影響，大多數設置在科研單位內部，獨立性不足、規模小、分工復雜，標準的采用相對較為困難。

1.1 外部組織

設在科研所下面的計量技術機構，主要管理力量集中在科研所下面的車間，缺乏人、財、物資源的管理職能。層級低、權利小，受外部影響和指揮必然很多，難以滿足管理體系相對獨立的條件。獨立性差還很容易與外部形成更多的管理接合部，增加了工作質量卡控的難度。此外，主要技術管理力量與最高管理者之間的中間層次多，溝通較為不便。

1.2 內部分工

從崗位分工來看，大多數計量技術機構人員在50人以下，一人身兼多職的現象較為普遍，甚至兼任機構外工作。由于個人涉及的角色過多，若體系文件過于復雜，個人需要掌握的內容就相應增加，熟練掌握的難度隨之增加，必然引起執行者抵觸情緒，最終影響到體系的運行。從職能分工來看，綜合性管理部門往往管轄范圍要廣泛得多，不僅管理計量技術機構，還要管理科研機構，對計量管理機構的質量管理標準不甚了解，往往片面要求計量的質量工作機制服從科研所的要求，導致相關條款無法運行。

1.3 質量意識

鐵路局對質量的宣傳主要集中在客貨運輸的服務質量，不可能針對計量工作進行專門的宣傳設計。而科研所內部的宣傳力量比較單薄。由于宣傳工作不力，職工中廣泛存在偏重任務、輕視質量的思想意識。一些職工認為：“鐵路企業存在這么長，沒有那些所謂的國際先進管理方法不是照常在運行嗎”。產生上述意識的根源在于對質量的重要性認識不足，激勵制度設計不到位，沒有讓職工自覺從切身利益出發去重視質量工作。

2 機構組織設計

質量管理和行政管理相互脫節、兩張皮，是上述問題的關鍵所在。只有處理好體系質量管理和行政管理的關系，機構管理體系才有正常運行的前提保證?？梢詮臋C構組織設計開始，理清行政管理和質量管理職能，使兩者相互銜接、有機結合。

2.1 機構的獨立性

計量機構的獨立性，必須體現在財務結算的獨立性。對于大多數機構而言這不是問題，但機構獨立性不僅表現在財務結算獨立性，還包括其他資源的支配權上。如果將車間主任定位成機構最高管理者，由于車間主任權限有限，在鐵路局集權化管理體制下，該種模式的獨立性差，且不含科研所綜合部門，體系缺乏完整性，不建議使用。較為理想的情況是將具有較強獨立性的科研所建立統一的管理體系（內含計量工作），所長為機構最高管理者。但由于科研所下屬各機構采用的管理體系標準不盡相同，關系很難理順，建立全所統一的體系難度很大。比較可行的模式是：將機構管理體系真正定位成質量管理體系（法定機構授權考核中機構的管理體系可以理解為質量管理體系），機構質量管理體系設置到科研所層面（只含計量技術和管理工作），并且與科研所的行政管理體系相對獨立。這樣做的好處是與科研所內其他機構的管理體系并行不悖。后續的論述主要基于這一模式展開。

2.2 行政崗位的兼容性

質量體系對個人職責設置有獨特要求，必須將質量管理職責一一對應到行政崗位的職責，必要時對行政崗位和職責進行調整。在包括從事計量技術工作的車間的基礎上，僅需納入與計量工作相關的技術管理部門，以及對人、財、物資源進行綜合管理的職能部門的對應職能和崗位。這樣的話，最高管理者為機構主要負責人，管理者代表由機構副職擔任，質量負責人和技術負責人分別由計量技術管理歸口部門的正副職擔任就較為合適。如果技術機構下屬多個車間，且車間的技術工作相對獨立，則在車間一級設立車間級質量和技術負責人，由車間正副職兼任較為合適，這樣的設計一定程度上緩解了車間現場和最高管理者有效溝通，以及現場問題及時應對的難題。

2.3 質量文件的獨立性

從廣義上講，行政管理含有質量管理。在沒有質量管理體系之前，質量管理的文件包含在行政文件之中，比較凌亂。要設立質量管理體系，就必須按體系輸入的要求，將原先包含質量管理的內容要求從行政管理中獨立出來。技術文件的獨立相對簡單，但綜合性管理文件要具體情況具體分析。由于綜合性文件不僅涉及到計量技術機構，還覆蓋科研開發、特種設備等業務，獨立出來既有困難，也無必要。合理的做法是讓質量體系文件對這些行政文件進行鏈接式引用，或作為第三層文件，同時對這些行政文件進行合標改進，使其合乎體系貫標要求。

3 體系的系統性

機構管理體系的設計質量，一定程度取決于設計者對管理體系的相關標準的理解程度和對實際工作的了解程度。對采用的標準和實際工作不熟悉，死搬硬套進行管理體系的設計，很容易造成機構管理體系水土不服，無法順暢、有效地運行。既吃透標準核心內容，又吃對實際工作，并把這二者有機結合起來才能編制出一套實用的、有效的體系文件。

3.1 標準的選擇

對法定計量技術機構考核而言，依據的標準是JJF1069-2007[1]。但管理體系設計依據的標準，不僅僅是JJF1069-2007[1]，而且還涉及到GB/T19000-2000[2] [3] [4]、GB/T27011-2005[5]、GB/T27025-2008[6]、GB/T19022-2003[7]等其他標準。尤其在JJF1069-2007[1]條款理解困難時，應參考其他標準的相關條款。只有將相關標準融會貫通，才能設計出一個較為完善的體系。計量技術機構是一個測量機構，GB/T19022[7]標準確定了測量管理體系過程模式，這一模式結構在測量管理體系結構設計中不要輕易打破。

3.2 質量目標的確立

質量目標是整個管理體系的核心，一切工作都圍繞質量目標展開，其有效性也是通過質量目標的實現程度來加以驗證。要根據質量統計建立質量目標。一般以機構前期運作中對滿意度的調研和測算、送檢單位的評價等為基礎，來確定質量目標。質量目標不僅要制定總的質量目標，還要在相關職能和層次上建立各自的質量目標，目標還應包括滿足要求的內容。通常相關職能的目標可以以測量管理體系策劃中所確定的過程目標作為相關部門的目標。建立質量目標系統，不僅有利于對管理體系、過程進行全面考核，還有利于提高體系運行的有效性。

3.3 組織的調整

在體系設計過程中，組織結構的設計是重點和難點。機構管理體系運行后仍然出現權責不清、多頭管理、效率低下的現象，皆與其組織結構仍維持原狀，設計不科學、權責不清有關。組織結構的設置應堅持精簡、效率原則，職能完備且各部門之間無重疊、重復或抵觸現象存在。為使質量職能分配真正落到實處，必要時可以調整組織的組織機構和相關人員。通常要制定《管理體系結構圖》以及《各職能部門的職能分配表》，即按標準條款具體明確主管部門、協辦部門和相關部門的職能。

3.4 過程的設計

體系結構的設計，必須采用以過程為基礎的管理體系模式，采用過程方法對體系實施全面的管理。如識別顧客的需求和期望，確定相應的質量目標和要求，明確機構、職責和權限，合理的配備資源，規定每個過程有效性的方法。按這種思路編制文件可增強其針對性、可操作性和實用性，有利于實施和控制。質量管理體系文件相互間應保持良好的相容性。要前后一致，或有因果關系。在此基礎上，實現過程增值就更是錦上添花?？赏ㄟ^理清工作流程，重新識別送檢、收發、檢定等相互關聯的活動，并結合信息化、定制管理、PDCA、3Q等科學管理理念，以及利用新的科技手段，實現流程再造或優化改進，提高工作質量和效率。

3.5 風險的評估

一般來說，要完全達到顧客的要求（特別是顧客隱含的需求和期望）是不太可能的，而要完全符合機構實際情況（特別是機構可以根據需要提升的目標）也是不太可能的。二者要結合，互相要“妥協”，具體表現在利益、成本和風險方面的綜合權衡。在質量管理體系策劃輸入中，就應包括對風險的評估。評估風險可以和明確顧客要求、確定機構實際資源一起進行，以確定機構可以接受的風險范圍。

3.6 運行中檢驗

質量體系文件是否可行有效，要在運行中檢驗。在質量體系實施、運行過程中，機構應建立信息反饋機制，對審核中發現的問題，應及時采取糾正措施，形成自我改進和完善的機制。檢驗方式主要有三：一是試運行，對體系文件的有效性進行初步檢驗。在試運行期間，要克服原有的習慣做法，嚴格按文件辦理，注重記錄的控制，確保證實材料的充分性和可信性。二是開展內部審核，評價體系運行的符合性和有效性。要注重檢查表的編制，過于簡單的檢查表直接影響內審的深度；對存在問題較多的，必要時可進行第二次、第三次內審活動。三是開展管理評審。通過內部審核或試運行后，感到在體系運行中存在著較大的問題或帶有全局性的問題，或涉及到質量目標的問題，則就需要及時開展管理評審活動。

4 文件的精簡實用

小型機構按照大多數現代企業通行的設計，就容易造成管理體系文件繁瑣、記錄表格太多，工作程序復雜。在像鐵路局計量技術機構這樣的50人以下小型機構當中，這種情況特別突出，嚴重影響到管理體系的運行。ISO 9001：2000《質量管理體系要求》[3]的4.2.1條款中明確指出不同組織的質量管理體系文件的多少與詳略程度取決于組織的規模和活動類型、過程及其相互作用的復雜程度、人員的能力。在鐵路局計量技術機構管理體系的運行中，在最終能夠充分保證產品和服務質量、并能通過法定機構授權考核的前提下，可以將“只考慮有效性，使文件量最適用、最少”為原則，實現文件的精簡實用。

4.1 優先考慮強制條款

對標準條款的采用，可以結合單位實際，有所為，有所不為。為了體系文件的精簡實用，可以放棄一些建議條款，但必須覆蓋全部強制條款。在體系標準中“應”的含義是應該、必須的意思，是強制執行的條款。在ISO 9001：2000[3]英文版標準中有136個“shall”，一共出現136處，136個“應”是正確理解2000版標準主要內涵的關鍵，更是建立文件體系的關鍵。在ISO 9001：2000[2]標準中明示文件要求“應”編制形成文件的程序有6個，它們是：文件控制程序、質量記錄的控制程序、內部審核、不合格品控制程序、糾正措施控制程序、預防措施控制程序。對這些“應”的要求，必須細化成相應的體系條款，其他條款，可以結合機構的必需，進行制訂。對計量技術機構的體系制訂當然還要考慮JJF1069[1]的相關強制性條款的要求進行制訂。

4.2 文件的合并

質量管理體系文件結構好似一座金字塔，頂層的文件是總體的指導性綱領文件，而下一層次的文件逐級具體、詳細?？梢詫⑾聦游募Y合到上層文件中，如可以把程序文件與質量手冊中的相同部分合并，在質量手冊中一次描述到由“誰來做”，“做什么”，“何時何地執行規定要做的事”。管理類的文件能在手冊中一次描述清楚的也可合并在質量手冊中，不能描述的可以建立少數的管理制度和管理方法進行補充。操作指導書等執行類文件能夠放在記錄表格中時盡可能地加入記錄表格中。對能夠合并的同類記錄應合并，如：各種申請單、內部各種反饋信息單等，均屬于內部溝通范圍，可以用一種表單完成。一些關聯度較大的文件，如不合格工作程序、糾正和糾正措施程序、預防措施程序、工作改進程序等，均與問題發現和整改有關，可以合并成一個程序。

4.3 內容的壓縮和引用

短小精悍是文件實用性的要求之一。文字要簡潔扼要，能用圖表、流程圖表達的內容，就不必詳細描述。一些管理性文件(如規定、辦法、準則、制度等)、技術性文件(包括標準、技術條件、檢定規程、檢驗規范(準則)、圖紙、作業指導書、設備操作規范等)以及如校準計劃、工作計劃、過程圖、流程圖、合格供方名錄等具體的文件，可以保留為原有的形態，在管理體系中作為受控文件加以引用即可，不必統一制訂成作業文件。

5 人的因素

人是管理體系設計和運行中最為關鍵的因素。不充分發揮人的因素，再好的體系設計都無法有效運行。

5.1 職工的參與

質量管理體系的建立和保持，都需要全體職工參與。職工自覺參與的關鍵是質量意識。沒有質量意識的支撐，再好的管理機制終會流于形式?？梢酝ㄟ^“讀一本質量知識書籍”、“精細管理”做法交流、先進質量管理方法介紹等活動，做好職工質量意識的培養，引導職工努力為顧客著想，認真研究每一個細節，做到精益求精，超越顧客的期望；可以開展質量管理獎評比，利用局域網平臺、宣傳欄等工具宣傳典型事跡，通過合理的激勵機制把質量意識和先進的管理理念貫穿在每一個工作過程之中?？梢詮馁|量管理體系策劃開始，就有意識地請職工參與，向職工宣傳建立和保持質量管理體系的意義，廣泛聽取職工對體系設計的意見，動員職工配合，最終使體系文件要求自然而然地成為職工自覺行動的行為準則。

5.2 領導層的作用發揮

最高管理者是機構資源管理的最終決定者，擔負著決定質量方針和質量目標等重大決策、確定能夠接受的風險范圍或界限，組織分配相關的管理資源等重任。最高管理者親自主持體系設計和策劃，對更好地協調質量管理體系和行政管理體系的關系，對提高管理體系的有效性將起到決定性的作用。管理者代表是最高管理者指定的，專門負責質量管理的人員。在質量管理體系策劃中，他代表最高管理者實施組織權。也就是說，整個設計過程可由他來負責組織?？梢猿闪㈩I導小組，體系方案和計劃都應提交給質量管理體系策劃領導小組進行評審，領導層要親自主持評審會議。

5.3 質量管理隊伍的建設

質量體系建設對管理人員的業務素質有很高的要求，必須擁有一個專家型的管理隊伍。要加強對管理人員的業務培訓，鼓勵他們獲取更多的業務資質證書。對質量工作業績突出的部門和個人，應及時地進行總結，組織交流經驗，表彰先進。要強調專業科室的技術質量基礎控制作用，完善質量管理約束機制，加強計量工作的事前指導、過程控制和中間檢查的力度，在實踐中不斷培養、鍛煉和磨練出一批專家型和實干型的質量管理人才隊伍。

6 結束語

鐵路局計量技術機構，是鐵路局量值溯源和傳遞的核心力量。建立質量管理體系，既是國家質量總局的規定，也是確保計量工作的可靠性和公正性的內在要求。建立規范高效的管理體系，是鐵路局計量技術機構管理標準化邁出的重要步伐。在此基礎上，結合先進的管理方法，可以使機構的管理得到持續的改進和提高。