加強鐵路建設項目用地提前介入管理的思考

王 雷 上海鐵路局土地房產管理處

目前，上海鐵路局管內滬寧、滬杭、合寧、合武等多條高速鐵路客運專線已開通運營，合蚌、寧杭、杭甬客專、海洋、阜六等鐵路也正在施工建設中。隨著鐵路建設年度投資的逐年增加，鐵路發展與建設用地供給之間的矛盾更顯突出。本文將從建設用地申請報批程序、鐵路建設項目建設用地審批過程中存在問題和我局建設用地現狀入手，探討如何確保依法依規用地，并提出建設用地專業提前介入管理工作建議。

1 建設用地申請報批程序

1.1 立項申請階段

我局單獨選址建設項目使用新增土地的，建設單位應當向土地所在地的市、縣人民政府土地行政主管部門提出用地申請，填寫《建設用地申請表》，并附具下列材料：①建設單位有關資質證明；②項目可行性研究報告批復或者其他有關批準文件；③土地行政主管部門出具的建設項目用地預審報告；④初步設計或者其他有關批準文件；⑤建設項目總平面圖；⑥占用耕地的，必須提出補充耕地方案；⑦建設項目位于地質災害易發區的，應當提供地址災害危險性評估報告；⑧壓覆礦的測評報告、環境影響評估報告。

1.2 審查階段

審查建設項目用地材料包括：①用地是否在項目立項前經過預審，并有《用地預審報告書》，沒有預審的，審查項目是否符合國家產業政策；②農地轉用、土地利用是否符合土地利用總體規劃，是否列入土地利用年度計劃；③供地方式是否符合國家法律規定和有關政策，用地面積是否符合建設用地定額指標，是否合理和節約；④征地補償方案、耕地占補平衡措施是否可行、是否已經落實或能夠落實；⑤劃撥用地方式是否符合《劃撥供地目錄》，有償用地方式是否符合國家法律規定的有關政策，出讓用地的出讓方案是否符合規定；⑥土地權屬、地類面積是否清楚；⑦使用法律和有關規定是否正確，是否存在違法行為；⑧是否涉及礦產開發和地質環境問題。

1.3 報批和實施階段

建設用地項目組卷主要內容包括：①具體建設項目用地申請報告；②建設項目初步設計批復及項目投資計劃批準文件；③省部紀要或協議，劃撥用地補償文件；④涉及農轉用的，應有農用地轉用批準文件；⑤城市規劃區用地，應提交規劃建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、項目選址意見書（"兩證一書"）；⑥國土部門編制的建設項目用地呈報說明書、農用地轉用方案、補充耕地方案、征用土地方案和供地方案（"一書四方案"）；⑦圖件部分：總平面布置圖、土地利用現狀圖、土地勘測定界圖；⑧其他相關材料。

建設項目用地組卷報批完成后，市、縣人民政府土地行政主管部門向建設單位頒發《建設用地批準書》和《國有土地劃撥決定書》。正式用地手續即辦理完結，可依照規定辦理土地登記。

2 鐵路建設項目用地審批過程中存在問題及我局鐵路建設項目建設用地現狀

2.1 涉及審批部門較多，程序繁瑣

一個新增建設用地項目，從用地申請到取得土地使用權，按照法定審批權限，從縣級國土資源部門和同級人民政府向上逐級審查、報批直至省級或國務院國土資源部門或同級政府審查批準，審批程序十分繁瑣。而且在國土資源部門內部，也要涉及到多個內設機構參與審查，層層會審。土地審批鏈條長，甚至搭車審批(即涉及相關地類審批，需征求林業、水利、環保、消防、市政等部門意見)造成土地審批效率低下，時限過長，建設用地組卷報批資料報批快則幾個月，慢則一、二年，這也是造成鐵路建設項目違法違規用地的重要原因。

2.2 征地拆遷工作進度緩慢

征地方案批準后，國土部門開始組織實施征地拆遷工作。征地拆遷一般要經過發布征地公告、確認調查、組織聽證、實施補償、交付土地等程序。但是，由于農民對土地有著天然的依賴性，且存在對各種征地拆遷補償政策的質疑，導致抵觸情緒較重。另一方面，由于土地價值的不斷攀升和農民法律維權意識的不斷提高，征地價格越來越高，"漫天要價"現象嚴重，安置工作難度較大，造成了征地工作推進緩慢。

2.3 建設用地征地費用繳納滯后

征地報批過程中，主要有下面幾項規（稅）費需要繳納：失地農民養老金、耕地開墾費、征地管理費、耕地占用稅、新增建設用地有償使用費、水利基金等。目前，即使是劃撥性質的鐵路用地，各項費用合計在合肥市也增加到了30萬元/畝，上海市更是達到了90多萬元/畝，征地費用較大。各?。ㄊ校┩恋毓芾聿块T只有在各項規（稅）費全部到位后，才受理組卷報批，但是鐵路建設項目關于征地費用的概算未能隨著征地費用的提高及時調整，另一方面需要地方繳納的費用往往也不能及時到位，因此經常造成征地費用繳納滯后而影響建設用地審批手續。

2.4 我局鐵路建設項目建設用地現狀

國家《建設用地計劃管理辦法》規定：各建設用地必須納入用地計劃，必須嚴格按用地計劃程序和權限報批。凡未納入年度用地計劃的建設項目，不得批準用地，項目不得開工建設。我局建設項目大多屬于國務院、鐵道部批準的基礎設施項目，使用國家建設項目用地指標，但是國家基礎設施建設包括能源、交通、水利等項目，用地指標非常緊張，鐵路項目又具有數量多、面積大、時間要求緊的特點，用地指標不能滿足建設項目需要，國家需要不斷調整每年的供地計劃，造成了部分鐵路建設項目存在未報先用，邊報邊用的現象。

通過前期對多家合資公司、指揮部調研，截止目前，完成建設用地報批，已領取國有土地使用證的新建鐵路建設項目浦東鐵路和合寧線，其他建設項目多數還在組卷報批階段，部分項目還存在規費缺口，組卷報批遲遲無法進行。另外，有些建設項目雖然繳納了部分規（稅）費，但是由于沒有及時申請辦理正式用地手續，造成相關證書失效，需要補辦或重新辦理。

3 建設用地專業介入管理的思考和建議

3.1 充分利用國家政策，積極與地方政府溝通

國家對鐵路建設用地工作越來越重視，2011年2月2日，國土資源部、交通運輸部、鐵道部聯合下發了《關于進一步加強和改進公路、鐵路項目建設用地服務和監管的通知》，明確提出了如何進一步加強和改進鐵路建設用地的服務和監管工作指導意見。鐵路建設用地的申請、報批、確權領證等工作要加強與地方政府的溝通，走出閉門造車的死胡同，緊跟建設用地相關政策的變化，調整建設用地工作思路，充分發揮鐵路運輸優勢，不斷加快和改進建設用地工作。

3.2 發揮合資鐵路優勢，明確征地報批工作職責

利用鐵路與地方政府合資建設的有利資源，召開征地報批工作聯系會，確定鐵路與地方政府的項目責任人和承辦人，明確國土部門、鐵路建設部門、委托單位的工作職責，及時溝通，加強相互協助和支持，共同研究解決建設項目用地報批工作中存在的問題，提出切實可行的方案，特別是各地區集中出現的共性問題，難點問題，要組織專題研究，集中解決，確保項目用地報批工作高效、快捷。

3.3 定期組織征地報批培訓

各建設項目單位應根據建設用地報批和驗收的幾個階段定期召開培訓會，明確建設單位和施工單位的工作職責，交流好的經驗做法，檢查階段性的工作推進情況。比如，寧安鐵路有限責任公司為確保建設項目施工和運營安全，從建設源頭抓緊，提前做好安保區的劃分，控制安保區規劃，向江蘇省、安徽省等涉及到的城市人民政府發函，寧安公司把鐵路線路安全保護前移至開通運營前的這種做法值得其他建設項目學習。另外，還可以邀請地方政府職能部門專家對報批工作專題授課，指導建設用地資料的收集、編制，解決報批工作中的難點，避免出現資料缺失，工作疏漏的地方，提高建設用地報批工作的成功率。

3.4 加大檢查、介入、指導工作力度

路局建設主管部門要加強對建設項目建設用地管理的監督檢查，建立建設用地管理監督檢查制度，對每個建設項目要實行不少于兩次以上的檢查，督促建設單位做好建設用地管理工作。鐵路用地管理機構應發揮專業特長，及時了解建設用地工作進展，動態掌握項目建設用地手續辦理情況，根據靜態、初驗和正式驗收的時間節點，提前介入建設項目，發揮自身優勢，協助建設單位做好建設項目征地工作，指導相關單位開展建設用地竣工文件編制，配合建設單位向縣級以上人民政府申請土地登記和領取國有土地使用證。