人大代表言論免責權之探索

陳亞軍 謝祥為 戴曉紅

作為議事和決策機關，無論是外國的國會還是我國的人民代表大會都允許自己的民意代表充分、自由地發表意見和建議，這是因為，只有在綜合各種不同意見的基礎上，一項決策才有可能是科學、合理的；另一方面，“民主社會是個講話的社會”，因此，把最能體現民主特性的機構稱之為Parliament（議會）是非常恰當的。這個詞的本義就是談話、互相交談的地方。議會的重大功能之一就是把問題談透，為對立意見提供辯論的場所，互相商談，直到能采取彼此均感滿意的解決方式 [1]。不僅如此，世界上大多數國家都對國會議員（我國稱為人大代表）的言論進行了特殊保障，即議員們在國會上的發言和表決不予追究，以消除議員們由于“說話不當”而產生的顧忌，這就是通常所說的言論免責權。盡管各國對言論免責權所設定的內容并不完全一致，但由憲法對此加以規定則是通例。本文試圖以若干個國家的憲法文本為依據 [2]，對國外議員的言論免責權進行分析，并對我國人大代表的言論免責權進行具體的解讀，希冀對完善我國人大代表的言論免責權制度有所裨益。

一、國外議員言論免責權之立法例

國外議員的言論免責權肇始于英國。在14至16世紀的英國，王權高于一切。盡管此時英國也已經產生了國會，但議員們在國會上提出的議案或者發表的言論，經常被認為觸及王權而被認定為非法并予以控訴，甚至議員在國會上所作的表決也不例外，這嚴重妨礙了國會職能的充分發揮。為了改變這一現狀，英國議會在資產階級革命后的1689年制定了《權利法案》。該法案第九條規定：“國會內之演說自由、辯論或議事之自由，不應在國會以外之任何法院或任何地方，受到彈劾或訊問?！边@就是最早的有關國會議員言論保障權的立法。此后其他許多國家紛紛仿效，都規定了國會議員的言論免責權并用憲法的形式予以確認。

但是，如果細究各國的憲法文本就不難發現，雖然許多國家對議員的言論免責權進行了規定，但是其具體內容又有所不同，概括起來主要有以下幾種情況：一種是籠統規定議員的言論免責權。如《法蘭西共和國憲法》第二十六條規定：“議會的任何議員都不得由于本人在行使職權中所發表的意見或者所投的票而受追訴、搜查、逮捕、拘留或者審判?！薄段靼嘌缿椃ā返谄呤粭l第一款規定：“眾議員和參議員履行其職時，其發言不受法律追究?！钡诙N情況是在規定議員的言論免責權的同時，對免責權的內容進行了相應的限制。根據相應國家的憲法，這種限制主要包括以下幾類情形：

一是將免責的地點限定為議會內部。如《日本國憲法》第五十一條規定：“兩議院議員在議院中所作之演說、討論或表決，在院外不得追究其責任?！薄洞箜n民國憲法》第四十五條規定：“國會議員在國會上行使其職務的發言、表決，在國會外不得追究責任?！币簿褪钦f，議員言論免責的地點是在議會外，而在議會內則不必然免責。采取此種立法模式的國家還有美國、菲律賓、冰島等。其中《美利堅合眾國憲法》第一條第六款規定：“參議員和眾議員……不得因在各自議院發表的演說或辯論而在任何其他地方受到質問?！薄斗坡少e共和國憲法》第十一條規定：“議員不得因其在國會或所屬委員會上所作的發言或辯論而在任何其他地方受到質問或追究?！薄侗鶏u共和國憲法》第四十九條第二款規定：“非經有關議院準許議員在議會內所發表的言論，對外不負責任?！边@些國家之所以將言論免責限定在國會內，是因為國會對議員在國會上的發言規定了相應的紀律，一旦議員違反了這些紀律，國會可以對其追究責任 [3]。

二是將免責時限限定在議員的任期內。如《瑞典王國憲法性文件》第八條規定：“非經議會以出席議員的 5/6 以上多數票通過決議表示許可，任何個人或政府機構不得因現任或曾任議員在履行議員職務時的言行，而對該議員提出起訴、剝奪其自由、或妨礙其在國內旅行?！边@里實際包含了兩種含義：其一，在議員的任職期限內，任何人不能因其履行職務時的言論而追究其責任（當然非任職期限內的言論則另當別論）；其二，如果要對議員任職時的言論追究責任，必須經出席議會議員的5/6以上的絕對多數許可才能為之。

三是明確規定免責的范圍?！镀咸蜒拦埠蛧鴳椃ā返谝话倭畻l規定：“議員不因其履行職責時所發表的意見和所投的票而負民事、刑事或紀律責任?！薄栋⒗當⒗麃喒埠蛧鴳椃ā返诹鶙l規定：“議員在議會及其各種常設委員會活動中的任何行為、或所發表的意見，或在公開或秘密會議上的表決、均不受刑事法院或民事法院的追究?！薄队《裙埠蛧鴳椃ā返谝话倭阄鍡l第二款規定：“議會議員不因其在議會或其任何委員會內的任何言論或表決行動而陷入任何法院之訴訟?！备鶕@些國家憲法的規定，議員的言論免責包括既不承擔民事責任和刑事責任，也不承擔紀律責任，更不會因此而承擔政治責任。因為憲法本身就規定了議員不得隨意被免職。

四是明確規定免責的限制?！栋锥砹_斯共和國憲法》第一百零二條規定：“眾議院和共和國院議員享有表達自己意見和實施自己權力的不受侵犯權，但不包括對他們犯有誣蔑和侮辱的指控?！薄短┩鯂鴳椃ā返谝话俣鍡l第二款規定：“如議員在議會發表講話時有人進行錄音或錄像，因而議員在議會的講話出現在議會以外的場所，而那些講話觸犯了刑法或侵犯了他人的權利時，法律不予保護?！薄兜乱庵韭摪罟埠蛧痉ā返谒氖鶙l規定：“代表在任何時候都不得因其在聯邦議院或其任何委員會中的投票或發表的聲明而受到法院起訴或受到懲處或在聯邦議院外被追究責任。但對誹謗性侮辱不得適用?！币簿褪钦f，一般情況下，不會追究議員的責任，但是，如果議員的言論構成了對他人的侵權，則不必然免責。

二、我國人大代表言論免責權之解讀

新中國成立后，我國人大代表的言論免責權是由1982年憲法予以確認的。其中第七十五條規定：“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會各種會議上的發言和表決，不受法律追究?！彪S后地方組織法和代表法再次重申了憲法的內容。其中地方組織法第三十四條規定：“地方各級人民代表大會代表、常務委員會組成人員，在人民代表大會和常務委員會會議上的發言和表決，不受法律追究?！贝矸ǖ谌粭l規定：“代表在人民代表大會各種會議上的發言和表決，不受法律追究?！毕旅嬉源矸ǖ谌坏囊幎橐罁?，對我國人大代表的言論免責權進行具體解讀。

第一，我國人大代表的言論免責權是指“代表”在人民代表大會各種會議上的發言和表決，不受法律追究。從任職時間而言，代表可分為現任代表和卸任代表，對于現任代表享有言論免責權是沒有爭議的，問題是卸任代表是否應當享有言論免責權？筆者認為，盡管法律并未指明“代表”是專指現任代表還是包括了卸任代表，但從憲法及地方組織法和代表法的精神而言，這里的代表應當是指現任代表和卸任代表，卸任代表與現任代表一樣應當享有言論免責權。如果法律只保護現任人大代表而不保護卸任人大代表，那么將無法排除國家機關在其卸任后追究責任的可能性，這種“秋后算賬”式的追究勢必會在現任人大代表中產生不良影響。因為，選舉制的存在使得任何人大代表都不可能終身任職，即便是任職時間再長的人大代表，卻也總有其卸任的時候[4]。因此，法律應當將卸任代表的言論免責權納入保護的范圍。當然，要注意的是，所謂卸任代表的言論免責權是指卸任代表在擔任代表職務期間的言論在卸任后不受法律追究，而不是指其在卸任后具有言論免責權。

第二，我國人大代表的言論免責權是指代表“在人民代表大會各種會議上”的發言和表決，不受法律追究。從法律文本的字面上理解，人大代表的言論免責權限于“人民代表大會的各種會議”，根據學者們的理解，“人民代表大會的各種會議”包括代表大會全體會議、小組會議、代表團會議、專門委員會會議、主席團會議、常委會全體會議和分組會議。代表在閉會期間的言論，不在免責權的范圍。但是，代表在閉會期間列席本級人大常委會會議和自己選舉單位的代表大會會議時，其發言和表決應在言論免責權的范圍[5]。按照此種理解，人民代表大會的各種會議限于人民代表大會開會期間，而在閉會期間，除非列席人大常委會和代表大會會議，人大代表就沒有言論免責權。這種理解有一定的道理，因為我國的人大代表絕大多數屬于兼職代表，在人大會議閉會期間，代表們都回到了自己的工作單位，所從事的也都是自己的本職工作，與他（她）所兼任的代表職務沒有很大的關系。既然如此，那么人大代表不能享有言論免責權也就順理成章。然而，人大代表在閉會期間的所有活動是否都與代表職務無關？答案顯然是否定的。事實上，在人代會閉會期間，人大代表有可能會參加一些視察活動，甚至有些行政機關或司法機關召開座談會，主動邀請人大代表對自己的工作進行監督。因此，我們認為，在人代會閉會期間，只要與人大代表履職行為有關的言論都應當予以免責。

第三，我國人大代表的言論免責權是指代表在人民代表大會各種會議上的“發言和表決”，不受法律追究。所謂“表決”是指人大代表對重大事項給予贊成、反對或者棄權態度的自由表達，其表達方式包括選票表決、電子表決、舉手表決等。不管是何種表達方式，其表決行為都不受法律追究。所謂“發言”則應當理解為人大代表對重大事務的話語權，它既包括人大代表通過言語對國家事項所發表的意見，也包括人大代表通過書面文字提交的各種議案。但是，這里所指的“發言”不是指一般的發言，而是指人大代表所發表的批評性的言論。綜觀人大代表在人代會上的發表，無非包括這樣三種：一是人大代表“聲色俱厲”，對國家機關的工作提出尖銳批評；二是人大代表“高談闊論”，對國家機關的工作歌功頌德；三是人大代表“沉默不語”，對國家機關的工作漠不關心。人大代表言論免責權制度得以實施的理想狀態應當是第一種，只有人大代表的言論相對激烈時，才能檢驗人大代表言論免責權制度的落實與否；第二種和第三種情形其實根本無需言論免責權制度，因為言論免責權實施的前提是人大代表的發言存在“可追究性”。換言之，人大代表的言論有“觸犯法律”的嫌疑，但基于其人大代表的身份而不予追究。如果其言論本身并沒有可追究之特點，那么人大代表言論免責權則失去了存在之基礎。

第四，我國人大代表的言論免責權是指代表在人民代表大會各種會議上的發言和表決，“不受法律追究”。對于“不受法律追究”，有學者將其解釋為“免于承擔各種法律責任。這里的法律責任包括民事法律責任、行政法律責任和刑事法律責任?！?[6]但是，我們認為，除了上述責任外，還有一種責任也屬于不能追究的范圍，這就是政治責任，即人大代表不能因為自己的言論而被罷免。另外，還有一個問題是，假設人大代表的言論構成了對他人人格權的傷害，公民個人向司法機關提出訴求時，司法機關能否追究其責任？對此，筆者持否定態度。這是因為，任何責任的承擔都必須以法律（這里的法律是指廣義上的法律）為依據，“法無明文規定不為罪”、“法無明文規定不處罰”即是有力佐證。我國憲法在規定人大代表的言論免責權時使用的是不受“法律”追究，因而以法律為依據的民事責任、行政責任以及刑事責任自然就不屬于追究的范圍。反過來，如果國家機關因此而追究人大代表的責任，那么勢必會使人大代表承負更大的心理負擔，使人大代表在發言時會更加小心翼翼，或者干脆一言不發，這顯然不利于人大代表言論免責權制度的落實。

三、我國人大代表言論免責權之思考

（一）我國人大代表需要言論免責權嗎？

眾所周知，人大代表言論免責權的落實應當具備兩個條件：一是人大代表要發言。如果人大代表噤若寒蟬，一言不發，那么言論免責權就失去了其存在的基礎。二是人大代表的言論要帶有批評性。如果人大代表“高談闊論”，歌功頌德，則言論免責權就失去了其存在的必要。因此，要落實人大代表的言論免責權，上述兩個要件缺一不可。其中“發言”是前提條件，“批評性言論”則是核心條件。但從現實的情況來看，人大代表的發言基本上不具備這兩個條件。

人大代表在人代會上積極發言，這似乎是理所當然的，或者說這是個不是問題的問題。因為人大代表的職能不僅是“上傳下達”，而且負有監督國家機關正確、合法、及時行使國家權力的責任。為此，憲法也賦予了人大代表的許多權利，如質詢權、詢問權、批評建議權等。這就要求人大代表在調查研究的基礎上，充分行使憲法和法律所賦予的監督權，對國家機關的工作進行解構，該說的要說，該做的要做。然而現實情況如何呢？按照因家庭原因辭去人大代表職務的廣東省代表王澤華的說法，“我發現5年沒說過話的代表大有人在，大約占代表們的30%~40%?！边@也就是說，在人大代表任職的5年時間內，竟然有將近一半的人大代表一言不發。人大代表在人代會上不說話，那么言論免責權的規定有何意義呢？

另外，如果我們做一個簡單的數學運算，即除去不發言的代表，那么至少還有60%~70%的代表在人代會上進行了發言。這一數字從表面上看還說得過去，因為受人代會會期及會議制度的限制，要求每位人大代表都予以發言似乎是不太可能的。但是，如果從人大代表發言的類型上看，卻又不能令人樂觀。全國人大代表鐘南山曾感慨地說：“我們開會，10分鐘中前面8分鐘是在歌功頌德，對報告歌功頌德，對自己歌功頌德，完了之后剩下的沒有時間了?！比珖f委員韓美林也稱：他參加政協會議十幾年，聽了太多不該政協委員說的話?！疤饴榱?，都讓人受不了，政協委員可以獻計獻策，但不能‘獻媚?！?[7]由是觀之，人大代表在人代會上的發言基本上屬于表揚式的。盡管我們不能犯以偏概全的錯誤，但對國家機關的工作提出批評的畢竟不多。當然，我們并不是要求人大代表一味地進行批評，但人大代表一味地唱贊歌也絕不是其監督權行使的常態。

上述的分析顯示，由于人大代表的不說話以及人大代表的贊揚式的言論使人大代表言論免責權的憲法以及法律規定基本上成為“休眠條款”，這顯然與人民代表大會制度的要求相背離，同時也影響人民代表大會及人大代表監督權的行使。那么人大代表言論免責權這一憲法條款為什么會成為“休眠條款”呢？

（二）人大代表言論免責權何以“休眠”？

人大代表的言論免責權之所以會休眠，一個很重要的原因就在于人大制度本身。

第一，領導干部的兼職導致人大代表不敢說話。在人大代表的構成中，除了少數在人大常委會任職的代表外，絕大多數代表都是兼職。而在兼職的代表中，由各級各類領導干部兼任代表的又占據了絕大多數。如由N市選舉產生的78名某省第十一屆人民代表大會代表中，屬于各級各類黨政領導干部的有53名，約占68%；屬于企業、事業單位及社會團體領導干部的有25名，約占32%。在該省其他地市人大代表的構成情況也大抵相同。如由J市選舉產生的60名（原有61名，但有1名代表暫停代表職務）該省第十一屆人民代表大會代表中，屬于各類黨政領導干部的有42名，占70%，屬于企業、事業單位及社會團體領導干部的有16名，約占27%，其他代表2名，僅占3%。此種情況下，人代會實際上就成了領導干部會議?！鞍傩铡贝砻鎸Α邦I導”代表、下級“領導”代表面對上一級“領導”代表，要么選擇沉默不語，要么選擇歌功頌德。因為只有這樣，才不會使領導們陷入難堪，自己的仕途才不會受到影響，在此情況下，不說話或說好話也就成為這些代表的唯一選擇。

第二，履職時間的沖突導致人大代表無話可說。人大代表在人代會上說話的前提是在閉會期間充分掌握了相應的信息，否則其言論就屬于閉門造車。但是，由于我國人大代表實行兼職制度，在人代會閉會期間，人大代表基本上是忙于自己的本職工作，特別是有些代表還屬于部門的主要領導，其本職工作任務繁重，根本無暇顧及作為“副業”的代表工作，“沒有更多時間、精力、財力去體察民情、民意，了解本地區各方面的情況，全面履行代表職責”。盡管代表法也規定了“代表應當與原選區選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯系，采取多種方式經常聽取人民群眾的意見和建議，回答原選區選民或者原選舉單位對代表工作和代表活動的詢問”等內容[8]，但對于以本職工作為“主業“的代表而言，履行代表職務實在是有心無力。由于人大代表在開會時并沒有掌握第一手信息和資料，因而在人代會上也就無話可說了。

第三，責任義務的缺失導致人大代表無須說話。也許是出于兼職代表制的考慮，我國的代表法對人大代表權利義務的規定出現了失衡狀態。據筆者對代表法的粗略統計，代表法全文共計51條，其中屬于人大代表的權利性條款共有26條，占46%，屬于人大代表的義務性條款共8條，占16%。如果以權利義務條款為基數進行統計的話，情況就更糟糕。在34條權利義務中，約76%的條款屬于權利性條款，而義務性條款只占24%。法律對人大代表權利和義務的規定出現了嚴重的不均衡狀態，義務性條款僅是權利性條款的1/3。另外，法律對人大代表義務的規定也僅限于“應當與選民保持聯系，吸取群眾的意見和建議”等沒有多大實際意義的條款，因為人大代表根本沒有時間與選民保持聯系，更談不上吸取群眾的意見和建議。正是由于法律缺乏對人大代表履職方面的強力規制，因而才導致人大代表只有榮譽感，而沒有責任感和使命感，人大代表在人代會上也就無須說話。換言之，人大代表在人代會上不說話并不會招致法律制裁。

（三）人大代表言論免責權如何回歸？

人大代表的言論免責權制度被寫入我國憲法將近30年了。從憲法和其他相關法律的精神來看，國家不僅鼓勵人大代表在人大會議上大膽發言，積極建言獻策，而且要通過人大代表的發言發現問題，進一步督促國家機關改變工作態度和工作方法，提高工作質量和效率。即使是出現了一些有“觸犯法律”嫌疑的不當言論，國家也不對其追究責任。但是，從現實情況看，人大代表在人代會上的行為有違憲法和法律的初衷。因為無論是人大代表的一言不發或是歌功頌德都不是法律所希望的。而要落實這一憲法條款，應當改革完善人大代表制度，切實改變人大代表不敢說話、無法說話和無須說話的狀況。只有這樣，人大代表的言論免責權制度的憲政意義才能得以凸顯，休眠的憲法條款才能被喚醒。

注釋：

[1]轉引自苗連營：《民意代表的言論免責權研究》，載《法律科學》1999年第5期。

[2]本文涉及的憲法文本均來源于“人大與議會網”（http://www.e-cpcs.org/）。

[3]如美國就存在對議員的發言進行限定的規定，即不能粗暴無禮，不能作不必要的使人厭煩的言詞；不能離開議題轉向其他議員用辱罵、傷害或無禮的言詞做人身攻擊；應嚴格限制以所討論的主題為范圍；不可任意辱罵、譏笑或誹謗他人；議員批評政府應保持一般禮貌的風度。英國議會對議員發言的限制主要包括九項：不可離開本題；不可重復自己或他人的言詞；不可宣讀書本及報紙或自己所作的言論；不可對國王作不敬的言詞；不可干涉司法案件；不可中傷國王、太子、兩院議長、兩院議員、行政及司法首長、友好國家的首領及國會議員；不可發不敬（即不可作粗鄙謾罵下流）的言詞；不可對他人做人身攻擊；不可假借他人之口辱罵其他議員。參見易衛中：《論言論免責權的限制》，載《人大研究》2007年第8期。

[4]在我國的人大代表中，任職時間最長的當屬現任山西省長治市人大常委會副主任申紀蘭。她是全國唯一的第一屆至十屆全國人大代表。但隨著年齡的增長，申代表也總歸是要退休的。

[5]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年6月第4版，第203頁。

[6]楊臨宏、蘇西剛：《試論人大代表的言論免責權》，載《云南法學》2000年第2期。

[7]笑蜀：《政改請從落實人大代表言論免責做起》，參見http://news.21cn.com/today/zhuanlan/2009/03/12/5987847.shtml.

[8]參見：代表法第三條。

（作者分別系江西司法警官職業學院講師，教授，江西省南昌市東湖區人民法院行政審判庭庭長）