淺談如何搞好城鄉建設用地增減掛鉤工作

周建生

摘 要:城鄉建設用地增減掛鉤是指城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，具體地講是指依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目標。

關鍵詞：耕地保護 綜合整治 科學用地 合理布局 統籌發展 土地利用總體規劃

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2011）06-038-02

近年來，隨著我國經濟快速發展，各類建設項目用地大幅增加，尤其是工業項目用地。由于交通條件、地理位置、經濟基礎等各種原因，這些項目用地主要都集中在城鎮周邊，幾乎沒有什么項目在偏遠鄉村選址。這樣一來，使得城鎮周邊的大量優質耕地被占用。盡管各地開展農村土地開發整理，有效地促進了耕地保護，但隨著可開發整理的土地資源的日益枯竭，我們守住18億畝耕地這條紅線的任務越來越艱巨。為此，中央及時出臺了城鄉建設用地增減掛鉤的政策。城鄉建設用地增減掛鉤是指城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，具體地講是指依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目標。通過科學實施城鄉建設用地增減掛鉤，不僅可以有效地緩解用地壓力，促進經濟的發展，而且有力地支持了新農村建設，走出一條依法管地、科學用地、合理布局、和諧發展的新路子。城鄉建設用地增減掛鉤，解決了耕地保護“缺動力”、工業化城鎮化“缺土地”、新農村建設“缺資金”、城鄉統籌“缺抓手”、農村土地管理制度改革“缺平臺”等一系列難點問題。

為了使城鄉建設用地增減掛鉤真正成為得民心、惠民生、合民意的仁政工程，筆者認為應當做好以下幾方面工作：

一、以城鄉統籌發展和促進農業現代化為導向，不斷增加高產穩產基本農田和改善農村生產生活條件，從根本上切實維護農民權益

1.不斷優化城鄉用地結構，加強農村基礎設施和公共服務設施建設，提高節約集約用地水平，促進城鄉統籌發展。

2.始終堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，推動農業發展和農業現代化，促進新農村建設和城鎮化發展；要在增加耕地數量的同時努力提高耕地質量，促進農業產業結構調整，提高農業集約化水平。

3.嚴格按照有利生產、方便生活、改善環境的原則，以農田整治為重點，立足提高高產穩產基本農田比重，進一步改善農村生產生活條件，促進農民增收、農業增效、農村發展。通過農村土地整治示范建設，與散亂、廢棄、閑置、低效利用的農村建設用地整治相結合，實施田水路林村綜合整治，充分發揮其經濟、社會、生態綜合效益。

4.必須把維護農民權益放在首位，充分尊重農民意愿，堅持依法推動、群眾自愿、統籌兼顧、因地制宜。要依法維護農民和農村集體經濟組織的主體地位，依法保障農民的知情權、參與權和受益權，切實做到農民自愿、農民參與、農民滿意。

二、以土地利用總體規劃為依據，堅持科學規劃和合理布局的原則，穩步推進城鄉建設用地增減掛鉤工作

1.要依據土地利用總體規劃，統籌安排農民新居、城鎮發展等土地整治活動，合理設置建新、拆舊項目區，確保項目區內建設用地總量有減少、布局更合理，耕地面積有增加、質量有提高，實現以城帶鄉、以工補農，城鄉統籌發展的目標。要堅決扭轉在城鄉建設用地增減掛鉤中重建新、輕拆舊、重城鎮、輕農村、單一解決城鎮建設用地供需矛盾的傾向，堅決糾正少數地方突破土地利用年度計劃控制、片面追求增加城鎮建設用地指標等偏差，堅決制止實施過程中脫離發展實際、侵害群眾利益等各類違法違規行為。

2.在推進農村新居建設和危房改造及小康示范村建設等工作中，凡涉及城鄉建設用地調整使用的，必須納入城鄉建設用地增減掛鉤。嚴禁擅自開展建設用地置換、復墾土地周轉等“搭車”行為，防止違規擴大城鎮建設用地規模。

3.要依據土地利用總體規劃和農業生產、城鄉建設、農田水利建設、林業保護利用和生態建設等有關要求，科學編制農村土地整治規劃，合理安排城鄉建設用地增減掛鉤的規模、布局和時序。必須符合土地利用總體規劃和土地整治規劃，納入土地利用年度計劃。

4.要與地方經濟社會發展水平和農業產業發展相適應，與城鎮化進程和農村人口轉移相協調，遵循城鎮發展規律，區分城鎮規劃區內、城鄉結合部、空心村和閑置宅基地等不同情況，因地制宜，量力而行，循序漸進。涉及農村拆遷安置的新居建設，應該為農民提供多種建房選擇，保持農村特色和風貌，保護具有歷史文化和景觀價值的傳統建筑。要尊重農民意愿并考慮農民實際承受能力，防止不顧條件盲目推進、大拆大建。

5.開展城鄉建設用地增減掛鉤，必須舉行聽證、論證，充分聽取當地農村基層組織和農民的意見。涉及土地調整互換使用的，未征得農村集體組織和農民同意，不得強行開展城鄉建設用地增減掛鉤。必須按照明晰產權、維護權益的原則，合理分配土地調整使用中的增值收益。要明確受益主體，規范收益用途，確保所獲土地增值收益及時全部返還農村，用于支持農業農村發展和改善農民生產生活條件，防止農村和農民利益受到侵害。

三、依照耕地分等定級技術規范和標準，嚴格進行土地整治新增耕地質量的評定和驗收，切實做好農村土地整治工作

1.大力推進以高產穩產基本農田建設為重點的農田整治。要按照因地制宜、改善條件、提高質量的要求，以提高高產穩產基本農田比重為目標，大力開展土地平整、田間道路建設、農田防護建設和農田水利建設。要依照耕地分等定級技術規范和標準，嚴格的土地整治新增耕地質量的評定和驗收，有針對性地采取培肥地力等措施，穩步提升新增耕地產能，經整治的耕地要劃定為基本農田，實行永久保護。要切實防止投入散、項目小、新增耕地質量偏低，以及重建設輕管護等問題。

2.規范推進農村土地整治示范建設。要按照統籌規劃、整合資源、整體推進的原則，以耕地面積增加、建設用地總量減少、農村生產生活條件和生態環境明顯改善為目標，規范推進以田水路林村綜合整治為內容的農村土地整治示范建設。未批準開展城鄉建設用地增減掛鉤的地區，不得將農村土地整治節約的建設用地指標調劑給城鎮使用。整治騰出的農村建設用地，首先應復墾為耕地，規劃繼續作為建設用地的可作為農民舊房改造、新居建設、農村基礎設施和公共服務配套設施建設以及農村非農產業發展用地。避免以整治為名，擅自突破土地利用總體規劃和年度計劃，擴大城鎮建設用地規模。杜絕在農村土地整治中，違法調整、收回和強迫流轉農民承包地。

3.積極組織實施農村土地整治重大工程。要按照科學論證、集中投入、分步實施的要求，以提高糧食綜合生產能力為目標，在保護生態環境的前提下，積極組織實施《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）》、《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃（2009—2020年）》確定的農村土地整治重大工程，促進國家糧食核心產區和戰略后備產區建設，為確保國家糧食安全提供基礎性保障。要切實加強配套工程建設，落實配套資金，強化工程監管，防止和糾正配套工程不到位、配套資金不落實等問題。

四、加強組織領導，強化資金整合和使用管理，保障城鄉建設用地增減掛鉤工作順利進行

1.以統籌城鄉發展、全面建設小康社會為目標，切實加強組織領導，形成地方政府主導、國土資源部門搭建平臺、相關部門各司其職協調聯動的工作機制。國土資源部門要會同相關部門根據職能分工，落實責任，通力合作，準確把握工作要求，加強全程指導和有效監管，嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤并切實做好農村土地整治工作。

2.整合資金，加大投入，建立多元化融資渠道。融資重點向多元化資金投入、市場化運作轉移，整合各類資金，形成以政府投入為主導、社會多方參與的多元化投入格局。以新增建設用地土地有償使用費、用于農業土地開發的土地出讓收入、耕地開墾費和土地復墾費等資金為主體，引導和聚合相關涉農資金，保持渠道和用途不變，實行專賬管理，統籌集中使用，切實提高各項資金綜合使用效益。嚴格執行土地出讓收益要優先用于農業土地開發和農村基礎設施建設的規定，嚴格執行新增建設用地土地有償使用費主要用于基本農田建設和保護、耕地開發和土地整理的規定。

總之，只要牢固樹立科學發展觀和正確的政績觀，立足于維護好廣大人民群眾的根本利益，認真總結經驗，及時研究解決工作中出現的新情況、新問題，我們就能確保城鄉建設用地增減掛鉤工作規范、健康、有序開展。

（作者單位：陽曲縣國土資源局 山西太原 030100）

（責編：若佳）