我國當代房地產業發展的向度

祝苗苗

摘 要：在我國房地產行業成長和發展過程中，還有一個至關重要的利益，那就是政府管理主體。市場經濟條件下，政府主管部門已不僅僅是單純的管理主體，各級政府管理主體都有自己獨立的經濟利益，成了獨立的利益主體。作為管理主體，其施政行為勢必對投資開發主體、消費主體的經濟活動產生直接或間接的影響；同時，作為獨立的利益主體，政府主管部門的逐利行為也必然對投資開發主體和消費者的利益造成一定的壓力。因而，政府管理主體在與投資開發主體和消費主體間的相互關系中也必然擔負著相應的責任。

關鍵詞：政府管理主體 投資開發主體 關系責任

中圖分類號：F293.30 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2011）06-043-02

一、政府管理主體與開發投資主體之間的關系

政府管理主體與投資開發主體之間的關系與其它幾組主體間的關系相比有所不同，政府管理主體的角色的多重性決定了雙方關系的復雜性。

首先，政府管理主體與投資開發主體之間是管理與被管理的關系。房地產市場是我國社會主義市場體系的有機組成部分，市場經濟的自發性、盲目性和滯后性客觀上要求政府要從宏觀上對房地產市場進行調控與管理。從市場經濟的視閾看，政府管理主體就是對房地產市場宏觀調控職能的執行者，政府管理主體有權對投資開發主體進行多方面的管理和調控（政策制定、資格審查、項目審批、生產過程和產品質量監控、貸款投放、利率調控等），也是相對責任的承擔者。

其次，政府管理主體是投資開發主體上交國家稅費的收繳者，雙方是權利與義務的關系。從國家宏觀經濟運行的角度看，國民經濟再分配基金的主要來源是稅收，而房地產業上交的稅費是國家稅收的主要來源之一，甚至是依靠力量，也為GDP增長和國家財政做出了重要貢獻。政府管理主體再以此作為管理國家政治、經濟、文化、教育、科學、國防和社會事務的經費來源，以保障國家機器的協調有序運行。

再次，政府管理主體是投資開發主體重要生產資料的供應者，雙方是買與賣關系。在我國的基本經濟制度下，土地作為重要的生產資料是公有財產，政府管理主體擁有其所有權和處置權。而開發商要開發商品房必不可少的資源就是土地，只有從政府管理主體手中才能獲得土地的使用權。在我國當代的房地產市場上開發商獲得土地的方式多為從政府手中購買，但是由于供地主體的單一性使得土地的價格投資開發主體無力干涉，完全由政府管理主體單方決定。因此雙方又是一種特殊的買賣關系。

二、政府管理主體所應當承擔的責任

黨的“三個代表”重要思想明確指出，黨始終代表最廣大人民的根本利益。政府管理主體作為人民公共權力的執行者，理應立足國家宏觀整體利益，時時處處為人民著想，始終代表最廣大人民的根本利益，兼顧國家、集體和個人的利益。

首先，政府管理主體應該盡力實現管理行為的合理化、科學化、民主化、公平化。民主科學地制定行業相關政策，嚴格確保公平的資格審查，完善公平的市場準入制度、認真項目審批、密切關注生產過程和產品質量監控、審慎投放貸款、合理地調控利率，以行業的整體利益為價值取向，圓滿完成管理任務。

其次，政府管理主體應該尊重行業、尊重投資開發主體的正當利益?？赏ㄟ^調整完善經濟結構，增加稅種，降低稅率等手段擺脫GDP對房地產業的依賴，同時也能實現適當減輕行業的稅負，促進行業的適度快速發展的目的。正確處理好整體與局部、國家、集體與個人，統籌兼顧各方面的合理利益，這既是政府管理主體的職能，也是政府管理主體的責任。

最后，嚴格規范市場秩序，肅清土地市場的不法土地交易和使用行為及現象。中央政府負有完善國有土地交易、轉讓、使用等的相關法律法規，加大相關規章的執行力度和對不法行為的懲治力度的倫理責任。地方各級政府負有嚴格貫徹執行中央政府的相關文件，長遠規劃地方土地使用，合理制定土地價格，保障投資開發主體和消費主體利益的責任。

三、目前政府管理主體在此關系中存在的問題

市場經濟條件下，政府管理主體在其管理和建設的實踐過程中，自身的角色也發生了悄然的深化。一方面它是管理主體，履行著社會經濟管理者的職能，另一方面也是獨立的利益主體，有獨立的政治利益和經濟利益。身份的雙重性決定了其管理行為目的的雙重性。一方面，從國家宏觀整體利益出發，按其職能監管房地產行業的生產經營活動，促進行業的發展壯大，以確保國家的稅金收入；另一方面，從政府部門的局部利益出發，采取雙重標準，對一般行業主體抬高行業準入門檻，對于一些特殊的行業主體則放松對行業的制度管制。同時還不斷地提高部分關鍵資源（如土地）的市場價格，以保障政府主管部門的局部收入和福利，而具體標準適用的依據就是是否有利可圖。由此可見，政府主管部門的管理行為具有明顯的功利色彩。美國著名經濟學家道格拉斯·諾思在1981年提出，國家具有雙重目標，一方面國家通過向不同的勢力集團提供不同的產權，獲取租金的最大化；另一方面，國家還試圖降低交易費用以推動社會產出的最大化，從而獲取國家稅收的增加。國家的這兩個目標經常是沖突的，這就是為人們所熟知的“諾思悖論”。雖然，我國房地產行業的行業主管部門的雙重目的與諾思理論體系中的國家雙重目標在層次和范圍上有些許的不同，但也有著很多的相似之處。我國的房地產行業的行業主管部門的雙重目的性也是制約行業健康發展的重要因素。目前政府管理主體在這個層次存在著太多的問題。

其一，腐敗問題。絕對的權力必然導致腐敗。缺乏制約、失去正確方向的權力用于攫取利益是滋生腐敗的根本原因。在利益的誘惑下，有些地方個別官員對中央相關政策和規定熟視無睹，置若罔聞。他們與房地產商、銀行結成牢不可破的利益共同體，成為中央保護土地資源、整頓房地產市場的嚴重障礙。官商勾結，權力與利益惡性協同，公平競爭的市場秩序被打破。不正當的政府行為對行業內部投資主體之間公平參與市場競爭的權利的影響是非常明顯的。一方面，原本被制度和道德否定的生產資料、生產主體及其行為，在權力的隱性操作之下，成為可能；另一方面，在道德與制度的藩籬上為投機者大開方便之門，賦予部分不法投資開發主體一種“特權”。而獲得這種“特權”的代價是昂貴的，并非所有的投資開發主體都能負擔，那些無法獲得這種“特權”的投資開發主體就被關在了競爭的大門之外。羅爾斯在《正義論》中這樣表述：“正義有兩個基本原則，第一個原則：每個人對與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權利?！辈糠值胤秸哪承┕賳T錢權交易、違規操作，對于一部分投資開發主體而言，行業準入的門檻被人為的抬高，投資者公平地參與競爭的權益被剝奪。而對于另一部分投資開發主體而言，國家制度對行業的制度管制則是放松了，他們輕而易舉的就在競爭中占據了有利地位。這既不正義，也不公平。屢屢發生的“違規土地圈占”、“虛假招投標”、“銀行信貸的違規傾斜”等現象就是上述腐敗造成惡劣后果的直接證明。

其二，行業金融風險問題。政府主管部門過于看重房地產業在稅費方面對國家財政的貢獻，GDP的增長對房地產業的依賴越發的明顯。這種依賴在政府管理行為上必然反映為政策上的支持和監管上的姑息。2008年至2009年上半年房價在危機中堅挺不下，進而一路飚升與各級政府主管部門在各項政策上的大力支持是分不開的。政府在投資型信貸和消費型信貸方面的政策傾斜的確給危機中的房地產市場注入新鮮血液，存貸款利率的雙降，契稅的折扣極大地刺激了消費主體的購房積極性。但這一系列的救市措施在取得了經濟上良好效益的同時，卻在客觀上承認了高房價的合理性，在倫理學和社會學的視閾下取得的只能是負面的效益。然而相對于最廣大中低收入的消費主體有限的收入和購買力，這仍是個長期性的矛盾。銀行貸款不斷地發放，而開發商和銀行回收的只是一組可喜的數據，行業金融泡沫就是這樣被不斷地催生。生產和消費的矛盾如果不能從根本上得以解決，這些泡沫遲早會破裂，而泡沫一旦破裂，必將會給整個房地產業健康發展甚至是國家的宏觀經濟安全造成打擊。

其三，土地使用、出售和地價問題。作為獨立的利益主體，各級政府主管部門的利益有兩重性，一是政治利益，二是經濟利益。政治利益主要表現為各級政府主要領導的政治前途，政績是考察官員政治前途的主要參考依據之一；經濟利益主要表現為各級地方政府的財政收入，這是政府公共經費開支和政府人員福利的主要來源。房地產行業為各級政府獲取雙重利益開辟了一條捷徑，地方政府大興土木，加快推進規模型的城市化進程，不但打造出了直觀的所謂民心工程，同時也推動了區域內部需求的增長進而實現地方經濟階段性的粗放增長，撈得了“政績”。所以，才有大量的土地被征用、出售，大量的建筑設施拆了建，建了拆。同時，各級政府作為地方國有土地的所有者，出售土地是攫取經濟利益的最快捷的手段。所以才有在房地產行業火爆的市場形勢下的土地價格的井噴，才有在國家規定逾期一年沒有開發的土地要收回的背景下，依然有大塊地皮被長期圈占等現象的出現。但是，部分地方政府追逐局部利益的行為，偏離了社會主義的核心價值取向，導致行業交易費用的提高，房價的飚升，最終損害的不僅是開發商的利益，而是整個房地產業乃至整個國民經濟全局的利益。

四、政府管理主體應該如何處理與投資開發主體之間的關系

作為行業的監管者，政府管理主體在房地產業的管理活動對投資開發主體的影響是非常明顯的，而投資開發主體的一舉一動都勢必給行業，給消費主體帶來直接的利益影響。因此，政府管理主體應該為全體消費者和整體房地產業的利益考慮，在執行自身管理職責的過程中應積極地承擔自己的責任，力求減少因政府行為而給其它主體造成的傷害。

政府管理主體正確處理與投資開發主體間的關系。首先，應該加快制度建設，保障程序的公正公平，實現管理行為的合理化、科學化、民主化、公平化。堅決杜絕腐敗踐踏公平正義。美國著名哲學家羅爾斯在《正義論》開篇中指出，公正是“社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”。（1）民主決策，可以采取民主集中制的方法廣泛征求各方面的意見，對政府是否行為、如何行為進行決策，有效的節制主要官員因個人好惡或個別投資開發主體的利益驅使而踐踏制度、任意行為；（2）科學合理地制定行業相關政策，使政策的制定更為科學全面地兼顧各方面的利益，彰顯制度的向度；（3）嚴格執行公平的資格審查，認真項目審批，完善公平的市場準入制度，使相關的程序制度化、公開化，便于接受其它投資開發主體和消費者的監督，避免部分政府官員違規暗箱操作，破壞施政程序公正和公平競爭的市場秩序，確保所有投資開發主體公平地獲得市場資源；（4）密切關注生產過程和產品質量監控，積極地行使政府管理主體作為行業監管者的角色，加大對房地產商品質量和服務的監督力度，以行業的整體利益為價值取向，維護公共秩序和實現公共利益，實現政府公共行政權力的公共服務職能?！肮馕吨S護正義和中立，防止徇私舞弊，其核心是無私和中立。這樣就可以把公共行政過程中的公正引申為：公共行政主體及其工作人員辦事公道，不徇私情，平等對待所有的投資開發主體。也就是說公共行政公正要求改變過去權威行政的陳舊觀念，實行民主行政、公正行政、公平行政、公開行政?？傊?，公共行政公正的基本精神是公平。政府和公共行政腐敗意味著背離公共行政權力的公共性質和對人民的背叛”。

其次，立足國家宏觀經濟全局，正確地認識房地產行業的過度投資行為對國民經濟結構和金融安全的不良影響，審慎投放貸款，合理地調控存貸款利率，控制規模擴張型的過度投資；采取積極有效的措施，完善產業結構，消除國民經濟及GDP增長對房地產行業的過度依賴，妥善的應對和化解金融風險。一方面，國有商業銀行要加大對房地產行業投資型信貸的監控和評估力度，拒絕投資風險過大、重復建設、效益不高、經營粗放的投資開發主體的貸款申請；消除銀行信用風險交易過程中存在明顯的信息不對稱現象，加大對投資開發主體在借款后行為進行監管，盡量避免銀行信用道德風險的形成、產生；適度提高一套房按揭貸款首付的比例，大幅度提高二套房及多套房按揭貸款首付的比例，盡力排擠行業已存的和潛在的經濟泡沫，遏制投機型投資；強化對抵押貸款資格和額度的監控審查力度，打擊投資開發主體為了爭取銷售量而同消費主體共同弄虛作假的行為。另一方面，積極扶持商品房替代產品和行業的快速發展。在我國的房地產行業存在嚴重的經濟泡沫，這已經是個不爭的事實，通過政策引導、財政補貼、銀行信貸傾斜等方式刺激自建房、政府廉租房和經濟適用房的發展，消除由于商品房供給主體和結構單一造成的壟斷對房地產行業健康發展的不良影響，消除金融危機引發經濟危機產生的隱患。這符合投資開發主體的利益，更符合廣大人民群眾的根本利益。

最后，深入貫徹科學發展觀的精神實質，統籌兼顧消費主體、投資開發主體和政府管理主體三者的合理利益，制定并嚴格執行可持續的土地交易和使用制度。（1）突出體制創新。創新決策體制，對于國有土地出售和售價決策權的行使，可以采取全民聽證的方式集體決策。土地屬于全民所有制的生產資料，全民皆有權表決，這樣既可以避免因部分政府部門和領導專權，頻繁出售和轉讓國有土地而造成的經濟倫理上和生態倫理上的惡劣效應，避免政府為了獲取經濟利益而坐地起價，痛宰投資開發主體，同時還能避免因決策權利的集中而造成的腐敗。（2）合理制訂城市發展長遠規劃，突出城市發展的可持續性。由于我國的官員巡回升遷制度，官員在一個地方的任期是有限的，在有限的任期內獲得顯著政績和經濟效益的捷徑就是基礎設施建設和土地出售，官員的輪換造成一任領導一項工程，前后任領導政策不一，甚至相互沖突，所以導致現任領導廢除前任領導留下的工程，甚至拆除的現象。如此拆了建，建了拆，拆了再建，長此以往，勞民傷財。長遠的城市發展規劃可以從根本上避免上述現象的出現，實現城市的可持續性發展，不該出售的土地，投資開發主體出價再高也不能得到土地的使用權，這樣既節省了資源，也有利于生態環境的改善。（3）加快技術創新。創新土地價格的形成機制。土地的價格對于商品房的價格有著決定性的影響。由于我國當代的土地資源并沒有實現完全的市場化以及我國土地國有的根本性質，決定了我國當代土地的價格不可能完全由市場來形成?？梢砸酝恋氐牟疬w成本為基礎，把土地的使用權交付給能提供物最美、價最廉的商品房的投資開發主體，然后再在該開發商的成本核算的框架下最終形成土地的價格。這樣就不會再有一個個地王的產生了。既符合市場經濟的價值規律，也符合全民的根本利益。

總之，國家和政府是人民建立起來為全體公民提供公共服務的一個組織，政府就是履行國家為人民提供公共服務責任的執行機構。其所制定宏觀政策的首要倫理價值取向應該是代表人民的利益，能讓每一個消費主體都能買得起、買得到物美價廉的商品房。以解決“居者有其屋”的民生倫理問題。

參考文獻：

1.羅爾斯.正義論［M］.上海譯文出版社，1991

2.楊明偉.公正：我國公共行政追求的主要目標[J],成都行政學院學報,2008（3）

3.時寒冰.高房價不會理性回歸[J].環球時報,2109期第15版

（作者單位：安徽大學哲學系倫理學專業 安徽合肥 230039）

（責編：國政）