關于城市垃圾發電產業問題的探析

姜海平

摘 要：垃圾是我們日常生產生活中的必然產物，一方面，隨著城市化的推進，垃圾的產生更加集中，通過大自然消化更加困難，對我們生活的環境構成了巨大的壓力。但另一方面，垃圾又可被視為促進發展的一種資源，垃圾發電正是垃圾資源化的重要方式之一。目前垃圾發電行業存在許多障礙，需要從多方面努力來促進垃圾發電行業健康發展。

關鍵詞：垃圾發電 產業存在的問題 對策

中圖分類號：F290 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2011）06-067-02

一、城市垃圾發電問題的提出

目前，中國有660多個大中型城市，因人口集中，經濟相對發達，資源能源消耗量高，城市的垃圾污染問題比較嚴重。據統計，目前我國城市年產垃圾已逼近1.4億噸，且每年還在以8%～10％的速度在遞增。大量的垃圾不僅占用土地、影響生態環境、污染空氣，其中的有害物質還會危害到人類的健康。我國已成為世界上垃圾包袱最重的國家，城市垃圾的無害化、減容化和資源化處理已迫在眉睫。

面對垃圾泛濫的現狀，世界各國的視線已不再僅僅停留在如何控制和銷毀垃圾這一老問題上，而是采取積極的態度和有力的措施，著手科學地處理、利用垃圾。作為人類影響環境的產物，從生態環境角度看，垃圾固然是一種污染源，從資源角度看，它卻是地球上唯一在增長的資源、一種潛在的資源。將垃圾列為維持經濟持續發展的“第二資源”，向垃圾要資源、要能源、要效益，垃圾發電問題由此應運而生。

垃圾發電是將垃圾通過特殊工藝處理，實現綜合利用，其特點是減量性好，無害化程度高，防污染徹底且有一定的經濟回報。研究發現，對于高熱值的垃圾，焚燒2噸產生熱量即相當于1噸煤；對于熱值較低的垃圾，焚燒5~6噸產生熱量相當于1噸煤。我國的人口基數較大，每年垃圾產生量居于世界首位，若將所有垃圾變廢為寶，資源化利用，每年將能夠有效節約煤炭資源3000萬噸左右。有專家預測，21世紀垃圾發電將成為與太陽能發電、風力發電并駕齊驅的無公害新能源。

二、我國城市垃圾發電產業存在的問題

1.垃圾發電產業的政策扶持有待完善。目前，垃圾處理產業的法制化、規范化還處于一個緩慢的上升階段。國家的鼓勵政策在不少地方尚未得到有效落實，企業對項目投資存在很大風險。國家對垃圾發電的產業政策，從定位上要將它確定為一個新能源產業，一個環保產業，一個要重點扶持的產業，而且要產業化，其內容廣泛涉及垃圾焚燒處理技術，環保排放標準，鼓勵和扶持垃圾焚燒發電等各個方面。不僅要有相對的完整性，而且政策規定越來越具體、越來越全面、越來越容易實施。

垃圾發電行業在國外許多發達國家迅猛發展的一個重要原因就是政府不斷加大政策扶持和補貼力度。這是因為，垃圾處理和垃圾焚燒發電，所追求的是環境和社會兩個效益，屬于社會公益事業，是政府政務的一部分。在這樣的理念下，這些國家的垃圾發電都有政府在支持，企業的經濟風險很小。而在我國不少地方，雖然提倡垃圾發電產業，規定支持環保企業，實際上卻沒有實施細則，缺乏足夠的政策保障，僅有的一些補貼優惠政策，也難以落到實處，稅務部門的減免稅名錄也沒收入垃圾發電企業，垃圾發電廠要交納各種稅負，負擔較重，這是我國發展垃圾發電產業近20年難以迅猛發展的一個重要原因。

2.垃圾發電產業急需按市場化來運作，利用經濟杠桿來鼓勵、保護。垃圾發電具有較高的行業壁壘，迫切需要按市場化運作的規律，利用經濟杠桿來鼓勵、保護項目企業的合法權益，允許和鼓勵各類企業參與競爭，以公開、公平、公正為原則，通過招標將垃圾焚燒發電廠的建設和運行管理權交給符合條件、有信譽、有保證的企業來建設和運行管理。而目前的現狀是較早進入市場的企業擁有明顯的提前行動優勢，易于獲取政府的信任。而新加入的企業由于沒有可供推介的業績，在競爭中處于劣勢地位，克服這一劣勢則至少需兩年以上的時間。由于垃圾處理行業具有特許專營的性質，一般一個城市除非垃圾產量大大超出原有垃圾處理廠的處理能力，否則不可能建設另一座處理廠以處理增量垃圾。并且如果原有處理廠符合合同規定的排放標準，原來的項目公司即享有建設新電廠的優先權。因此，取得一個城市的垃圾處理特許經營權，意味著將可以長期壟斷該城市的垃圾處理服務。因此，提高垃圾焚燒發電市場占有率依然任重而道遠。

3.垃圾發電技術尚待突破。目前，在國內垃圾發電項目的推進過程中，垃圾發電技術相對落后，在設備制造、工藝流程、安裝調試、運行管理的各個層面提供的技術標準和專業規范有待完善，迫切需要推動具有自主知識產權關鍵技術的研發。

同時垃圾焚燒發電會產生一個副產品二惡英，它被世界衛生組織稱作“最毒的致癌物質”，對人類健康危害極大。對燃燒造成環境污染的憂慮并非沒有依據。以前人們不注意這些問題，多年來，在日本、美國和歐洲，垃圾焚化是否造成污染一直是個謎。如今在美國，垃圾焚化爐是水銀污染的第二大罪魁禍首。對焚化爐持不同意見的人士認為：垃圾焚化并沒有使污染物徹底消失，而是轉移到灰燼中或是排放到空氣里，這有可能導致環境災難，如排到空氣中的有害塵粒和酸性氣體、氮氧化物、二氧化物。垃圾中含有的鉛、鎘和汞等重金屬也不能被徹底分解，而是殘留在灰燼中。有“焚化爐王國”之稱的日本，密密麻麻布滿了3000多個焚化爐，二氧化物的污染已經波及到了土壤、植物和魚類。含氯的包裝物（如塑料）焚化后會產生致癌物，這種物質還可以破壞用以調節生理機能的荷爾蒙。二氧化物會在動物或魚類的脂肪組織中積聚，最終還將通過日常食物的方式轉移到人體中。目前國內有些垃圾焚燒電廠還無力處理二惡英問題，環保部門的軟硬件條件也不夠，監測無法到位。

4.垃圾發電缺少產業的中近期、中遠期發展規劃。我國在垃圾焚燒發電廠的建設和管理方面缺乏經驗，許多城市在籌建垃圾焚燒發電廠時，并沒有制定具有前瞻性的統一規劃布局政策，也缺乏有力的行業扶持政策，各行政區可以自行規劃和建設垃圾焚燒發電廠，其投資主體、籌資方式、工藝技術選擇和建設標準尚未建立，加上布局的不合理，給項目的后續經營管理和技術選型等都帶來諸多問題，不利于形成規?；a業。

三、今后發展對策

1.健全城市生活垃圾管理體系。垃圾發電需要“口糧”保障，政府和垃圾發電企業都有責任引導城市生活垃圾的分類收集，垃圾供應的質量和數量直接影響垃圾焚燒發電項目的運營。城市垃圾是混合體，其組分熱分解溫度不同，形狀也不同，操作控制困難，不同季節的垃圾其成分、水分經常變化，焚燒產生的熱值也不穩定。發達國家居民把垃圾分四類采集：可燃、不可燃、玻璃、塑料，燃燒垃圾屬第一類和第四類，據悉，這一簡單分類的結果，垃圾熱值可提高30％以上，相應垃圾電廠的運行成本可降低25％。我國城市垃圾中，除了可回收的廢紙、廢塑料、廢瓶、廢缸外，剩下的廚房食品殘物、菜瓜皮、塑料包裝袋、草木、裝修廢料等廢物，其總的熱值較低，在焚燒爐中還要另加燃油來助燃。一些有關人士認為，建立與當前經濟相適應的城市生活垃圾管理體系，實現從垃圾收集、垃圾運輸到垃圾處置全過程的管理體制改革和運作機制創新，是解決我國城市生活垃圾并使垃圾發電產業健康發展的根本途徑。

2.制定垃圾發電的技術標準和專業規范。加快制定垃圾發電的技術標準和專業規范，在設備制造、工藝流程、安裝調試、運行管理的各個層面提供明確的技術標準和專業規范，推動具有自主知識產權關鍵技術的研發。

目前，在國內垃圾發電項目的推進過程中，國外的垃圾發電技術比較成熟，在一些經濟發達地區迫于環境的壓力，雖然項目投資大，但更傾向于全面引進國外廠家的技術和設備。但與發達國家相比，我國的城市生活垃圾成分雜，往往混雜了大量塵土和磚頭瓦塊等建筑垃圾；水分重，部分城市生活垃圾平均含水率50%～55%；熱值低，每公斤熱值只有750到1100大卡，這種差異使在國外運行良好的進口焚燒設備在國內卻難以“進入狀態”，為了提高燃燒效率和熱效率，不少垃圾發電廠只好加油助燃，使運行成本直線上升。據專家介紹：目前垃圾焚燒主要有爐排爐、循環流化床和回轉爐三種技術，國內目前已經投入運行或在建的很多城市垃圾發電廠，采用的大多是國外引進的爐排爐技術，而清華和浙大則主要以研究循環流化床技術見長。因此，目前興建的垃圾發電廠，大多采用進口部分國外關鍵設備和部分國內設備的方式來降低投資成本；同時，在工藝流程上采用部分人工分撿、循環流化床低溫燃燒等技術提高焚燒效率，彌補了國內垃圾熱值不高的缺陷，形成了一套具有“中國特色”的垃圾焚燒發電技術，在國內的垃圾發電市場競爭中具有一定的本土優勢。

當前技術發展的重點，是要加大對現有本土垃圾焚燒發電技術和國產設備的鑒定總結和推廣使用，尤其是那些國內現有的已經經過實踐證明是成功的垃圾焚燒發電技術和國產設備，應及時地、系統地拿出權威性評審意見，盡快使之標準化。

3.完善垃圾發電相應優惠政策及法律法規。各發達國家都針對各自的垃圾發電制定了相應的優惠政策，可以說，在世界范圍內，沒有優惠政策和各種補貼，垃圾發電難以產業化。沒有政策來“發酵”，垃圾不可能產生“蝶變”。應盡快完善與垃圾電站相關的法律、法規以及與之相關的設計、制造的規程、規范。只有明確了垃圾分類回收的辦法并實施，才能為垃圾的無害化處理創造良好的條件。只有明確了相應的設計、制造的規范、標準和各種投資、稅收、補貼等政策，垃圾發電才能走上規范化軌道，相關的設備制造業也才能跟進，從而推動整個行業有序、健康發展。

補貼金額少是目前垃圾焚燒發電企業面臨的普遍困難。雖然國家給出電價上浮的政策來支持社會資金投資該行業，但垃圾處理費的補貼較低，這給垃圾發電行業帶來負面影響，使準備涉足該行業的投資人不敢進入，已經進入的投資人則生存困難。如果補貼不能彌補企業成本的話，勢必將對企業的積極性產生影響，企業就會出現“偷工減料”、以煤充垃圾的問題。

4.加強政府監管，提高垃圾發電企業的公信力。公眾對垃圾發電信任缺失，不斷引發對垃圾發電項目爭議，這一方面和群眾健康和環境意識不斷提高有關，另一方面也和政府監管不到位有關。目前監管不到位是造成矛盾激化的主要原因。在我國，涉及垃圾處理的主管部門有4~5家。其中焚燒發電屬于新能源，歸發改委主管；而從行業主管部門來說，則是住房和城鄉建設部；處理設施的建設需要用地，不能侵占基本農田和土地，涉及國土資源部；從環保排放角度看，則是環境保護部；如果是其他垃圾處理方式，如生物堆肥處理，還涉及農業部門。部門眾多，協調效果還未實現統一。在不少城市，垃圾并沒有做到“無害化”處理；收集無序或是生活垃圾隨意堆放隨處可見。

加強政府的監管職能，就是要按照垃圾焚燒有關技術參數和污染物排放控制標準實施行業監管，政府對企業污染物排放的環保指標要不斷與國際接軌，以環境效益、社會效益為垃圾發電產業的發展方向。

在垃圾發電行業的發展中，二惡英污染防治是一個關鍵問題。事實上，許多垃圾發電企業的這一排放指標甚至低于歐洲標準，亟需政府制定法律法規加強監管。我國工信部等九部委曾聯合發布的《關于加強二惡英污染防治的指導意見》明確規定，對現有的二惡英產生源要采取積極的污染防治措施，當前要重點抓好廢棄物焚燒等重點行業二惡英污染防治工作。這一指導意見的出臺，對于垃圾發電行業的發展又是一項利好消息。污染防治的加強并非對行業發展的限制，而是對行業發展的規范，反而能促進行業健康地快速成長。

筆者認為，垃圾處理相關產業的投資在“十二五”期間將快速提升，同時惠及垃圾發電業?！笆晃濉逼陂g，我國垃圾等固體廢棄物處理產業投資約為2100億元，“十二五”期間，這一數值有望達到8000億元，4倍的投資增長將刺激垃圾處理產業在“十二五”期間高速增長，保持30%以上的復合增長率。垃圾發電作為垃圾處理和資源化的主要方式，其產業也將隨之進入高速增長期。

參考文獻：

1.杜軍，王懷彬，金霄.城市垃圾焚燒發電現狀概述.節能技術，2003（5）

2.彭述剛.城市垃圾收集與處理的國外經驗及啟示.現代城市研究,1999(04)

（作者單位：寧波楓林綠色能源開發有限公司 浙江寧波 315000）

（責編：鄭釗）