淺談我國行政協助制度

陳泓丹

摘 要：行政協助是現代行政職權有效行使的重要一環，我國行政程序立法工作也對行政協助制度的相關立法給予了必要的重視，但鑒于我國行政協助制度目前面臨的重重困境，有必要借鑒其他國家的經驗，開拓思路，完善我國關于行政協助的規定。

關鍵詞：行政協助 困境 啟示

中圖分類號:DF31 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914（2011）06-083-02

行政協助行為是現代行政管理中不可或缺的重要內容，是行政管轄權的重要補充。所謂行政管轄權是指行政主體之間就某一行政事務的首次處置所做的權限劃分，這種劃分既存在于縱向主體之間，也存在于橫向主體之間。對行政機關的管轄權力作出科學合理的劃分，有利于適應社會分工的細化和專業化，確保使行政權力能有效發揮作用；有利于制約行政主體的權力，實現公權力之間的相互制衡；有利于明確行政主體的責任，避免出現推諉、扯皮；也有利于提高行政效率。

隨著社會經濟的不斷發展，社會分工日益細化和專業化，行政主體所需要面臨問題也愈發復雜多樣，有些問題更是是跨地區、跨行業，比如汶川大地震救災、甲型HINI疫情防控，這些問題依靠單一機關都不可能得到及時有效處理解決，為了彌補行政管轄權的缺陷，就需要其他行政機關協助解決問題。行政協助在這種背景下應運而生，和行政管轄權制度相互配合，一方面為各行政機關的職權劃定嚴格的范圍，避免行政權力被濫用，另一方面能夠適應社會發展的需要，避免行政權的僵化失效。

一、行政協助的含義

我國行政法學界對行政協助的概念存在幾種不同的觀點：（1）行政協調說，從行政管理學的角度出發作出論述，認為是同級行政機關之間或者不相隸屬的行政機關之間密切配合、協調一致，共同完成行政事務的方法，這種概念相當寬泛；（2）公務協助說，也叫公共協助關系，指對于某一事物無管轄權的行政機關給予有管轄權的行政機關的請求，依法運用職權給予協助，但這種理論忽略了有時行政機關請求其他機關協助執行公務并不只是沒有管轄權，也可能是出于經濟效率的考慮；（3）行政管理說，將行政協助定義為公民主動協助國家行政管理的行為，例如見義勇為，但是公民及其他不具有行政權力的個體的協助行為應劃入社會協助范圍，行政協助的主體必須是行政主體；（4）同一職權說，這一理論簡單認為行政協助是兩個以上的行政主體行使同一職權的活動，但行政協助應該是應請求機關要求而作出的，而且兩者不是簡單的共同行政，而是協助與被協助的關系，被協助的機關是主體；（5）行政職權協助說，持這種觀點的學者認為，行政協助是行政權上的協助，指行政主體在實施行政職權過程中，給予本身的條件與公務的協助，其他行政主體配合其實施同一行政行為或者共同行政行為的法律之途，將行政協助的主體界定為行政主體，一方面排除了公民個人及民間組織的協助，厘清了行政協助和社會協助的界限，另一方面將由法律授權獲得行政主體地位的社會組織納入行政協助的主體范圍，但是該概念對社會組織的范圍沒有作出明確規定；（6）執法協助說，該說法從行政執法的角度論述，認為行政協助是經其他機關的請求，任何行政機關都有在其職權范圍內請求機關提供協助的義務，但是請求機關和被請求機關是從屬關系和被請求的行政機關所協助的是自己的職責的情況下除外，這一理論雖然明確了行政協助機關的關系，但是“任何行政機關”的說法忽略了法定性。

從上述概念我們不難看出，行政協助行為的含義包括以下幾個方面：（1）作出行政協助行為的主體是平行的行政機關，他們之間不具有隸屬關系，上下級單位之間可以通過命令的方式執行職務，而不需要協助。另外，其他國家機關、組織和個人對行政機關的協助不是行政協助，行政協助只發生在行政主體之間。（2）行政協助發生在行政主體在行使某項行政職權的過程中，只是由于一些原因該職權不繼續順利有效地行使，因此需要必要的協助。如果職權尚未行使或已經行使完畢，則沒有進行協助的必要。（3）行政協助的過程和內容必須符合法律規定，即行政機關必須符合請求協助的法定條件，同時被請求機關又不存在法定可以拒絕的理由，這是被請求機關必須給予行政協助，否則將承擔法定的責任和后果。由此可以看出，行政協助統統具有義務性。（4）行者協助必須是給予執行公務的需要，而且要控制在必要的范圍內，其職權的行使同樣受到監督和制約，不得濫用。

二、我國現行行政協助制度面臨的困境

我國的法律法規中也有一些關于行政協助的規定，例如《海關法》第12條第2款規定：“海關執行職務受到暴力抗拒時，執行有關任務的公安機關和人民武裝警察部隊應當予以協助?！薄锻话l公共衛生事件應急條例》第44條規定，公安機關應衛生行政主管部門的請求，對拒絕配合接受隔離治療、醫學觀察措施的病人、疑似病人和傳染病人依法協助強制執行?！吨袊A人民共和國行政程序法（試擬稿）》中也有一些相關規定，但總的來說，這些規定都過于原則和簡單。我國的行政協助制度還存在著很大的問題。

1.管轄權不明確。雖然行政組織法對行政組織機構的管轄權問題作出了明確的規定，但由于我國行政體系在本身組織機構方面就存在眾多問題，機構臃腫，人員冗余，因此仍存在嚴重的權責不明，當管轄權出現交叉時，有利的就爭著管，無利的就相互推諉扯皮。

2.缺乏相關立法。如上文所述，我國目前關于行政協助的立法非?；\統，對行政機關可以請求協助的情況，協助機關有權拒絕的情況，執行協助職務發生糾紛的處理，在重大活動和緊急狀態中協助方式、權限等方面都缺乏規定，因此可操作性非常弱，難以對行政機關作出行政協助行為時有可能發生的權力濫用進行約束。

3.地方保護主義嚴重。一些部門和地區，為了維護自身狹隘和短期的利益，拒絕部門和地區間的合作，使一些規模較大的行政行為難以實行，行政效率大為降低。

三、德國行政協助制度立法的概況

我國對行政協助相關的立法內容既少且非?；\統，因此外國的行政程序立法的經驗對完善我國的行政協助制度有非常重要的借鑒作用。

德國是較早在行政程序法明文對行政協助作出規定的國家，早在1966年《西德行政程序標準草案》中就已經對行政協助作出規定，1976年《聯邦行政程序法》也詳細規定了行政協助的適用范圍、地域管轄、職務協助等內容?！缎姓绦蚍ā返?條第1款規定：“任何行政機關應其他行政機關的請求都應提供職務協助?！奔础靶姓f助是所有行政機關原則上又應當遵循的處理相互之間關系的基本的行政制度?！蓖瑫r，在第5條第1款規定，在下列情況下，行政機關尤其可尋求職務協助：（1）由于法定原因，公務不能獨立完成；（2）由于事實上的原因，特別是缺少必須的人力和設備而不能完成公務的；（3）不具備而且不能調查獲得為完成某一任務所需對某一事實的認識；（4）完成公務所需的書證或其他證據，由被請求機關擁有；（5）僅在支出較被請求機關所需者更高的費用的情況下，才能完成公務。關于行政協助發生的費用負擔，第8條規定：“1、請求協助機關不需要向被請求機關支付行政費用。如具體個案的墊款超過50馬克，可要求請求協助機關償還。相互間提供職務協助的，無需償還墊款。2、被請求機關為實現職務協助所為必須支付的公務，有權得到第三人所欠的費用（行政費用、使用費和墊款）?！边@一規定不僅規定了償還墊款的標準，還規定了因第三人產生的費用問題。如果被請求行政主體認為需要決絕協助時，可以根據第5條第2款：“1、因法定原因，不能提供協助的；2、如果提供協助，會嚴重損害聯邦或州利益的?！币约暗?條第3款規定：“1、其他機關較為方便或較小花費即可提供協助；2、被請求機關必須支出極不相稱的巨大開支方可提供協助；3、考慮到請求協助機關的只能，被請求機關如提供協助即會嚴重損及自身職能的?！本芙^協助請求，并且告之請求機關拒絕的原因。同時，其第7條規定：“（1）是否允許職務協助所擬實現的措施，應依照適用被請求協助機關的法律判斷，是否允許職務協助本身的實施，應依據適用被請求機關的法律判斷。（2）請求協助機關對所涉及措施的合法性負責，被請求機關對職務協助的實施負責?！?/p>

四、外國行政協助立法對我國的啟示

行政協助是現代行政必不可少的組成部分，對提高行政職能的靈活性、協調性，促進現代行政規?；?、系統化，提高行政效率，減少浪費都有著非常重要的意義。盡管我國的行政協助制度問題重重，但其他國家的成功經驗能夠為我們解決問題，尤其是立法方面的問題提供借鑒、啟發思路。

1.充分重視行者協助的相關立法，在復雜多變的現代社會中“強調個行政機關在專業化分工基礎上的相互配合，成為科層制行政體制下行政法制度對行政機關處理器相互間關系的必然選擇。建立行政協助制度可以克服科層制行政體制的弊端，彌補單一行政機關行使其行政職權時的缺陷?！睘榱耸剐姓f助行為能夠合理有效地發揮作用，建立科學完善的法律制度是必不可少的。另外，在行政程序法中作出統一規定，將分散在各個法律法規中零散的規定集中起來，作出通則性規定，可以避免因條款分散帶來的沖突，減少工作量。

2.規定行政機關可以請求協助和拒絕協助的情況。應松年教授領銜起草《中華人民共和國行政程序法（試擬稿）》中第17條規定，“行政機關之間應當基于行政的整體性，統一性，相互提供協助，共同完成行政管理任務。有下列情形的，行政機關可以請求其他行政機關協助：（1）獨自行使職權難以達到行政目的的；（2）有特別緊急或特別危險情況發生的；（3）因人員、設備不足需要協助的；（4）執行公務需要的事實資料不得由行政機關自行調查的；（5）執行公務所必需的文書、資料、信息為其他行政機關所掌握，行政機關自行收集難以獲得的；（6）其他可以請求行政協助的情形?！笨梢哉f，試擬稿對可以請求協助的規定比較完善，但是忽略了在行政成本更低的情況下可以請求協助的情況，不利于行政效益的最大化。除此之外，也缺乏對拒絕協助情況的規定，這等于是為部門和地方保護主義大開方便之門，一方面有可能導致請求協助機關出于自身利益考慮關強迫被請求機關接受不合理的請求，另一方面也給被請求機關任意拒絕合理的協助請求創造了機會。

3.對行協助提出的形式、過程中的法律責任以及解決糾紛的機制作出明確規定?？梢圆扇〉聡淖龇?，規定協助請求除緊急情況外，需以書面形式作出，而被請求機關如果拒絕協助，也要以書面形式通知請求機關，并說明理由，為明確法律責任提供方便。對于行政協助行為中的法律責任的劃分可以借鑒德國《行政程序法》第5條第5款的規定：“被請求機關認為其本身無協助義務時，應告知請求協助機關其觀點。請求機關堅持要求協助時，由其共同的業務監督機關決定之；無此監督機關，則由被請求協助機關的業務監督機關決定?！毙姓绦蚍ㄔ嚁M稿第14條第4款規定：“因行政協助發生爭議的，由請求機關與協助機關共同上一級機關裁決，無共同上一級行政機關的，由各該上級機關協商解決?！钡珜τ谕ㄟ^雙方上級機關協商不能達成一致時的處理辦法未有提及。同時，如果被請求機關拒接請求協助機關合理的協助請求，造成了行政成本提高，效益下降，這種情況下應由哪一方承擔責任也應作出明確的法律規定。

4.明文規定行政協助過程中產生的費用負擔問題。德國行政程序法“原則上由被請求機關復旦費用，因為被請求機關既然在法定情形出現時提供行政協助是履行行政職責，其經費開支當然已經包含在通過財政預算撥付給被請求機關的行政經費中?！倍n國的規定則有所不同，他們規定請求機關應當向被請求機關支付費用，當二者就費用數額不能達成一致時，由雙方共同的上級機關局決定。相較之下，為了鼓勵被請求協助的機關積極提供協助，而且考慮到我國目前行政管轄權利的劃分尚不完善，機構組織也不盡合理的情況下，采取韓國的做法比較有利。

參考文獻：

1.王麟.比較行政協助制度研究[J].法律科學，2005(5)

2.韓冰.行政協助研究[D].蘇州大學碩士學位論文，2004

3.楊文燦.行政協助的理論與實踐.上海社會科學院，憲法學與行政法學，碩士學位論文，2007

4.李延.我國行政協助法制化研究.廣西師范大學，2003

（作者單位：鄭州大學法學院 河南鄭州 450000）

（責編：賈偉）