提升我國城市政府環境災害應對能力的路徑研究

劉艷勤

(廣州大學公共管理學院，廣東廣州 510006)

提升我國城市政府環境災害應對能力的路徑研究

劉艷勤*

(廣州大學公共管理學院，廣東廣州 510006)

環境災害的頻繁發生，已成為當前阻礙我國城市經濟社會發展進步的障礙。本文從政府職責、和諧社會的構建及可持續發展三方面分析提升城市政府環境災害應對能力的必要性，進而提出了提升我國城市政府環境災害應對能力的四條路徑:一是培育正確積極的災害意識;二是健全災害法律制度;三是有效實施科技減災;四是完善政府為主導，多主體參與的災害應對體系。

城市環境災害;城市政府;應對能力;提升路徑

隨著城市化進程的推進，城市人口迅速膨脹、財富迅速增長、科技日益發達，城市享受著現代文明帶來的碩果，同時也成為了各種災害的巨大承載體。城市各種環境災害的頻繁發生，造成的損失不斷上升，影響社會經濟持續穩定與協調發展，而且直接危害整體生態環境安全。城市環境災害成為21世紀城市面臨的重大挑戰。因此，加強城市環境災害的應對能力的建設，預防及減輕環境災害影響和損失，實現人與自然的和諧、可持續發展是政府的當務之急。

一、城市環境災害——城市經濟社會發展進步的巨大障礙

所謂城市環境災害(Urban environmental disasters)是強調在城市區域內的環境災害，指人類在與大自然相互作用中，由于自然變異或因人類在利用自然、改造自然以及開發自然資源過程中處理不當，超過了大自然的承受力和環境容量，嚴重破壞自然環境的生態平衡，造成人類賴以生存的環境惡化，給人類生命財產構成嚴重破壞的自然及社會現象。［1］從以上可看出，城市環境災害有人為的因素也有自然的因素。本文探討的主要是人為環境災害，即人類活動造成的環境災害，如地面下沉、沙土暴、大氣污染、水污染、放射性污染及其他有毒化學物污染等。

城市，特別是大城市和特大城市，往往是一個地區甚至國家的政治、經濟和文化發展的重點和中心，是科技進步、社會發展的象征。目前，我國處在經濟轉軌與社會轉型的非常時期，環境與災害已成為我國引人注目的兩大問題。城市環境災害日趨頻繁和嚴重，迫使城市安全遭到嚴峻的挑戰:一是對市民生命的威脅。每年因環境災害失去生命的人數不勝數。例如，2004年4月，重慶天原化工廠發生氯氣泄露，造成9人死亡，3人受傷。二是對市民健康的威脅。環境災害使大氣、水、土地受到不同程度的污染，給市民的健康造成嚴重的威脅。自1989年以來，北京、上海防治園林植物病害蟲害每年農藥用量均超過100噸。其中北京每年有機磷農藥占69.7%，生物農藥不足1%，空氣質量下降，嚴重影響人們健康。三是對社會財富的危害。據中國有關專家多項研究結果顯示，環境災害使國民經濟遭受損失，僅僅城市水污染造成的經濟損失占GDP的1.46%－2.84%。［2］四是對各類資源的危害。據國家環境保護總局的統計，城市每年污水排放量410億噸，全國有75%的湖泊明顯受到污染。［3］水污染必定會帶來土地和大氣等環境資源的危害。環境災害對城市安全的危害的鏈條效應，讓城市經濟發展和社會進步遭到重重阻礙。城市環境的安全與否關乎著城市和城市居民甚至全國的利益。因此，提升城市環境災害的應對能力成為了城市政府管理工作的重中之重。

二、提升城市政府環境災害應對能力的必然性與原則

(一)提升城市政府環境災害應對能力的必然性

1.政府職責的應有之義。我國政府以全新全意為人民謀幸福為根本宗旨，保障城市安全是其基本職能，也是義務所在。城市環境災害肆虐，嚴重威脅城市安全。因此，政府理應承擔起維護城市安全，預防及減輕城市環境災害的要務。從政治的角度看，預防減輕環境災害的發生，這是政府必須從事的一項重要的社會公共事務管理工作。因為它一方面涉及社會穩定與發展，同時也關系到保障公民的基本生存權。從經濟的角度看，災害的影響力廣并且持續時間長，對人類健康、財、物造成嚴重的損害。據《中國綠色國民經濟核算研究報告2004》估算，2004年全國環境污染造成的經濟損失為5118億元，占同年GDP的3.05%。［4］政府提高預防災害與減災的能力，避免事故災害帶來不必要的損失，可以降低社會危機管理成本。從一定意義上說，這也為社會財富的積累創造了極大的空間。從社會活動能力來看，應對災害是一項復雜艱巨的系統工程，社會成員沒有足夠的資源及力量應對災害。政府是最權威的組織，有能力調動巨大的資源應對災害，政府理所當然地成為了城市災害應對的中堅力量。因此，政府應樹立科學正確的災害應對理念，提高對災害的警惕，積極探索應對災害的有效途徑。

2.構建和諧社會的內在訴求。和諧社會的構建要求社會系統中的各個部分、各種要素包括人、社會、自然處于一種相互協調的狀態。中共中央十六屆六中全會《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確提出“提高危機管理和抗風險能力”。目前我國城市經濟進入高速發展的黃金時期，也是各種不安全因素最為活躍的時期。當前，各類災害不斷發生，打破了人與自然間和平共處的狀態，這就是社會“不和諧的音符”。最深層的原因就是我國有限的環境資源未能滿足城市發展的需求。在各種利益面前，人類不惜犧牲環境資源為代價換取眼前利益，從而導致人類不合理的利用環境資源的行為發生，災害順其自然地醞釀。構建和諧社會很重要的一點，就是要積極提倡環境災害意識，提高社會整體的預防災害和減災的能力。所以說，建立旨在保護城市安全、社會穩定的環境減災科學體系是構建和諧社會的內在訴求。

3.可持續發展的必然要求。我國一直提倡走可持續發展道路，即走人與自然和諧發展之路，保護和改善生態環境，發展循環經濟，實現可持續發展。事實上，人們并沒有對此引起足夠的重視。近些年來，不但沒有控制對大自然的破壞，反而形勢越演越烈，導致很多災害的發生，不僅損害了人們的當前利益，也對子孫后代的生存發展留下了很大的遺憾。政府應本著對國家、對民族、對子孫后代高度負責的態度，把積極減災防災當作不可回避的、不可推卸的歷史責任，積極、主動采取措施保護生態環境，真正做到合理開發保護資源，持續利用資源。

(二)提升市政府環境災害應對能力的原則

1.預防為主原則?！按娑煌?，安而不忘危，治而不忘亂”，“前事不忘后事之師”，強調的是未雨綢繆、預防在先。環境災害的發生、發展過程是具有規律性的，可以預測。并且災害不是孤立存在的，都可看成是天、地、人三大系統之間相互聯系、相互作用的結果，通常通過檢查、分析和研究，可以發現、察覺它們發生的可能性，從而及時采取預防措施。所以，政府應該堅持“預防為主”的原則，增強災害管理意識，提高災害應對的能力。

2.多主體合作原則。災害的影響涉及到國家、社會各方面利益，甚至于國際利益。單個主體無力承擔減災的艱巨任務，而政府可以調動廣泛的力量與資源應對災害。同時災害種類眾多，減災必然是一項復雜艱巨的工程，涉及到很多部門和領域，如政府、公眾、非政府組織、企業。因此，只有充分發揮各個主體的優勢，進行資源整合，相互協作，才能提高減災能力。

3.以人為本原則。人的生命權是人與生俱來的權利，對生命權的尊重，是人類社會的一條基本公理［5］。災害的發生必然給人帶來生命、財產等方面的危害。政府要堅決持“以人為本”、“安全第一”的原則，珍惜生命，最大程度地預防、減少災害造成的人員傷亡和財產損失，保護人的生命安全，保障人們的基本生存條件。

4.可減性的原則。任何人為災害的發生，都是在一定因素的誘導下產生的。隨著人們認知能力的提高，人們對災害的形成、發生、發展以及演變有了更為深刻的認識，可以通過努力對非自然因素造成的災害進行防治而減輕其損失程度。

三、提升城市政府環境災害應對能力的路徑

(一)培養正確的災害意識

意識是人們行動的指南，行動是受意識支配的，人們具有什么樣的意識就有什么樣的行動。對于災害應對者而言，若缺乏災害意識，就不會有參與災害管理的主動性;若缺乏應對災害的知識，就難以直接參與災害管理。所以，我們的關鍵任務是培養正確積極的災害意識。

1.增強政府災害意識。災害的發生通常危及人民的生存利益，城市政府應本著“以民為本”、“以人為本”的觀念，把民生利益放在管理事務中的首要位置。［6］這就要求政府應有明確的災害意識，不僅對災害本身以及災害的影響、危害性有清晰的認識與了解，而且針對災害的預防與減輕同樣應該有明確的思想準備。具體而言，提高政府災害意識的途徑有:將災害的科普知識以及災害應對政策、法律、國情等內容納入政府干部培訓計劃，舉辦減災專題研修班，提高干部的減災意識;創辦減災宣傳?？?，供廣大干部學習;定期對干部進行災害知識考試，并以此作為考核指標。干部樹立防災減災為己任的意識，是推動減災行動的力量之源。

2.政府推動下的公眾災害意識的培育。公眾是災害涉及的最大利益群體，政府加強公眾減災意識的培育，增強公眾應對災害的能力，不僅有利于政府災害管理工作的順利開展，而且可以避免災害帶來的不必要的損害?；诂F狀，政府可以從以下方面入手:一是普及災害知識。政府可通過廣播、電視、報紙、網絡的宣傳，讓公眾了解災害科普知識。特別是災害負面實例的宣傳，即對災害造成的后果的事實進行宣傳。二是政府可以把災害教育納入基礎教育、高等教育和職業教育中，同時豐富災害教育的內容。這是一種“潛移默化”的災害教育模式，讓公眾從小就具備一定的災害知識與應對災害的基本能力。［7］三是建立災害紀念館。通過一些災害情景的再現，社會成員親身體驗，提高對災害的認識。四是開展國際經驗交流活動。政府可組織與發達國家開展防災減災交流活動，特別是向一些成功典范國家取經。五是建立災害知識網站。盡可能地建立一個全球性的知識網站，方便公眾及時了解或者獲取相關信息，也可讓專家及政府官員與公眾開展網上交流。

(二)健全環境災害法律制度

縱觀我國的法律體系，至今還沒有一部完整的應對環境災害的基本大法。雖然我國針對個別災種制定了減災法律法規及政策，但是這僅限于低規格層次的立法或者部門性的規章制度，不能替代環境災害應對的基本法的作用。災害應對工作的開展需要更明確更權威的法律依據，因此，制定一部在全國范圍內統一遵行的國家大法，指導環境災害的應對工作是一項迫切的任務。環境災害應對基本法中應明確規定以下內容:一是“環境災害應對”內涵。明確環境災害的應對內容是什么?它所指對象是什么?具體范圍有哪些?對于這些問題法律應有一個清楚的界定。二是災害應對主體。要明確減災主體，各司其職，有利于防災減災有效實施。三是責任與義務。明確責任與義務，保證防災減災救災主體的權責一致。四是行為的獎罰。在災害應對過程中，對那些失職、不作為的行為要給予懲罰;對于違法的，要追究法律責任;給予有功者獎勵。除了環境災害應對基本法的制定，還應加強災害應對的程序法制建設，實現主體參與的程序化。

(三)有效實施科技減災

科學技術在環境保護與災害應對中發揮著越來越重要的作用。走科技減災之路，已成為21世紀災害管理的必然選擇。首先，應加大政府財政對科技減災的投入力度。防災減災所需的裝備、技術、人員等都需要投入大量的資金。充足的資金投入是有效發揮應對災害能力的保證。其次，加快專業化的減災主體隊伍的建設。專業隊伍應吸納技術性與非技術性的、管理類與非管理類的、實證型與理論型的、兼職與全職的綜合性專業人才，以應對復雜多領域化的災害。再次，加強科學研究，建立專業機構?！爸褐?，百戰不殆”，通過對環境災害的研究，全面了解災害、災害的發生規律、誘因、危害，以及災害涉及的范圍、程度、結果、各國的經驗和教訓等，為決策機構的科學決策提供依據。最后，構建環境安全評價體系。該體系主要任務是對城市環境狀況進行評估，其中包括環境質量評估、影響環境安全的因素辨識、環境災害指標體系。評價體系的構建有利于提高災害主體的災害意識，及時發現問題，解決問題。

(四)完善政府為主導，多主體參與的災害應對體系

縱觀古今中外，減災實踐證明，在災害日趨嚴重的背景下，政府獨自挑大梁進行減災已不能滿足現實的需求。只有在社會廣泛參與下，災害才能得到最為有效的預防與減輕。因此，需要完善以政府為主導、多主體參與的聯動模式。首先，政府發揮主導優勢，采用激勵性、溝通性、契約性的方式，動員其他社會力量加入減災隊伍中來，并與其達成合作、協商、伙伴的關系，共同開展減災行動。要建立社會減災專門機構，為社會主體提供必備的減災資源，如技術資源、信息資源、裝備資源。其次，積極引導媒體介入是減災管理的關鍵。要加快新聞立法步伐，完善信息的傳播機制和民意的直接表達機制，確保新聞輿論對政府及社會行為監督的權利。要盡快建立新聞管制機構，使得媒體傳播活動有章可循。［7］媒體是政府的喉舌，也是公眾的信息窗口，加強管理，以期發揮它的作用。再次，提高其他主體的減災參與度，具體而言包括非政府組織、企業、公眾個體的參與。這些主體容易接近社會成員中受災害影響的群體，促使這些社會成員參與到同他們切身利益有關的減災活動中來。具體參與表現形式有非政府組織提供技術、專業人才以及組織募捐;企業采用分包工程、合資的形式參與減災活動;社會公眾通過實際行動參與到其中。

［1］董華，張吉光.城市公共安全——應急與管理［M］.北京:化學工業出版社，2006，(5).

［2］曲格平.關注生態安全之二:影響中國生態安全的若干問題［J］.北京:環境保護，2002，(7).

［3］沈國明.城市安全學［M］.上海:華東師范大學出版社，2008，(4).

［4］孫紹聘.中國救災制度研究［M］.三河:商務印書館出版社，2004，(7).

［5］秦啟文.突發事件的預防與應對［M］.北京:新華出版社，2008，(4).

［6］別玉滿.公共危機管理中的社會參與機制研究［D］.長沙:湖南師范大學，2009，(4).

［7］朱少文.公共危機治理中的社會參與研究［D］.福州:福建師范大學，2009，(5).

A Research on the Approaches to the Advancement of Urban Government＇s Capacity in Coping with Environmental Hazard in China

Liu Yan－qin

The frequent occurrence of environmental hazard has become the huge resisting force for social and economic development and advancement of urban in China.This paper，analyzing the necessity of advancement of government＇s capacity in coping with the environmental hazard from the perspective of the government responsibility，the construction of harmonious society and sustainable development，puts forward four paths as for the advancement of government＇s capacity in coping with the environmental hazard:first，cultivate correct and positive hazard consciousness;second，improve the legal institutions of hazard;third，mitigate hazard effectively by the implementation of science and technology;fourth，improve the coping system of hazard based on government leadership and Multi－ agent involvement.

urban environmental hazard;urban government;coping capacity;advancement paths

D630

A

1009－5152(2011)04－0073－04

2011－11－03

劉艷勤(1985－ )，女，廣州大學公共管理學院2009級行政管理專業碩士研究生。