公安機關文職雇員制度探析

陳春茂

(中國人民公安大學，中國北京 100038)

公安機關文職雇員制度探析

陳春茂

(中國人民公安大學，中國北京 100038)

自從2003年上海浦東分局作為首個試點文職制度的公安機關以來，公安文職制度已經走過了8個年頭。作為旨在擴充基層警力、提高警察專業性的措施之一，公安文職制度日益發揮著巨大的功效。將警力置換出來投入到執法一線，提高非執法工作的專業化水平，公安文職制度擔負著巨大使命。我國公安文職制度起步晚，理論基礎十分薄弱，加強相關研究實為當務之急。

公安機關;文職雇員制度;文職雇員規章制度體系

一、相關概念

警察文職人員，西方稱civilian staff或稱police staff，是西方國家警察部門普遍使用的輔助性人員，主要從事通訊、接待、信息、排除炸彈等專項技術工作［1］。警察文職人員在警察部門中扮演著不可或缺的角色，并且必將發揮更為重要的作用。

在國內，公安文職雇員制度在逐漸推廣實行，在個別省市以及某些領域已經取得了一定進展。不難看出，挖掘和發揮公安文職雇員制度的潛能，是公安機關適應新時期工作需求的應有之舉，是公安工作改革的突破口，勢必產生巨大的效能。目前盡管對公安文職雇員以及公安文職制度概念還沒有權威解釋，但公安部門、國內學者對此已經有相關概述，并且趨于統一。

公安部在《公安部關于在城市公安機關試行文職人員制度的意見》將文職人員界定為地方政府根據公安工作需要，面向社會公開聘用的，為公安機關提供技術保障、輔助管理、行政事務等方面服務的專門人員。

郭建成認為，在我國，公安文職雇員是公安機關雇用的，只從事警察非執法崗位中的警務保障和輔助性管理等工作的專門人員。其基本特征是，在公安機關內，他們不具有行政職務，不行使行政權力，不占用行政編制，與公安機關以契約為媒介，建立一種雇傭和被雇傭的法律關系。

筆者綜合以上定義與概念，認為公安文職雇員是指公安機關采取雇傭合同方式在社會中招募的從事公安非執法活動(包括技術保障、輔助管理、行政事務)的人員。公安文職雇員制度即為規范公安文職雇員相關活動的人事制度，是公安機關改革人事制度的重大舉措。

公安文職人員與公安文職雇員這兩個概念在我國沒有本質區別，只是后者更好地體現了文職人員與在編民警在選人及用人方式上的區別，即“社會化選人，契約化用人”?！肮汀备玫馗爬税凑談诠ず贤茝氖袌稣衅溉藛T來從事公安輔助性工作的含義。文職雇員不是在編人員，不具有公務員身份，沒有公安執法權，只從事公安技術保障、輔助管理與行政事務工作。

西方警察文職人員與我國公安文職雇員不同的是，他們屬于在警察機關工作的一般文官(與其他政府部門工作一樣，屬于普通公務員)，不著警服，沒有警察權力，其錄用、訓練、考核、晉升、獎懲、待遇等人力資源管理，按一般文官管理法規執行［2］。不可忽略的是，在西方國家警察工作日益平民化(civilianization)的今天，發掘公民維護社會安全的能力成為大勢所趨，將更多的警察工作賦予社區公民促成了文職化向社會化的轉變。

二、文職雇員制度產生的背景

(一)新公共管理運動

20世紀80年代，西方興起了旨在提高政府工作效率的新公共管理運動，其主要特點就是引入市場競爭機制來改造公共部門。理論主張將私營企業的管理方法引入公共部門，可以改善傳統政府管理模式導致公共服務的效率低下和高額成本的問題，進而提高政府績效。

國內學者毛壽龍等認為，新公共管理的含義主要是企業化的管理，加強競爭和市場導向，總起來就是政府管理采納私人企業的管理方法，而不是去努力完善韋伯式的官僚制度，利用集權、加強監督、加強責任制的方式來改善行政績效［3］。

新公共管理理論包含很多方面，最突出的即為私營企業管理方式在公共部門的應用。契約式用人為公共部門人事制度注入了新的活力，改變了傳統一潭死水的行政官僚體制，必將形成有活力的、有競爭的人事制度，提高政府績效。

(二)政府雇員制度

20世紀50年代德國首先推行政府雇員制度。之后受新公共管理運動的影響，西方國家開始普遍使用政府雇員制度。

國內首先使用政府雇員制度的省份是吉林。2002年6月，《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》出臺，隨后，上海、武漢、無錫、長沙、珠海、青島、蕪湖、深圳等地也紛紛開始嘗試政府雇員制。公安機關作為政府的職能部門，效仿政府雇員制度實行公安文職雇員制度也實為可行。因此，在政府雇員制度出臺的一年后，公安文職雇員制度也應運而生。

西方國家的舉措成為了我國政府部門改革和學習的借鑒，也為公安機關推行文職雇員制度提供了理論和實踐指導。公安機關作為政府行政部門，在傳統的官僚體制中引入市場競爭機制，實行并推廣公安文職制度，是歷史的必然。

(三)國家政治體制改革之政府人事制度改革

1978年改革開放以來，我國在政治體制改革方面也進行了大膽的嘗試，這其中包括政府部門人事制度改革。黨的十三大確立了以建立科學的分類管理體制為目標的人事管理制度改革主題思路，即按照黨政分開、政企分開、政事分開的原則，國家權力機關、國家行政機關、國家司法機關和企事業組織等分別形成與機構或組織相適應的人事管理制度。1993年8月頒布的《國家公務員暫行條例》標志著我國行政機關開始實行國家公務員制度。2006年《公務員法》的頒布意味著政府人事制度改革逐漸成形并趨于穩定。其中第九十五條規定，機關根據工作需要，經省級以上公務員主管部門批準，可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制，這就為公安機關實行文職雇員制度提供了法律保障。目前還沒有出臺針對公安文職人員的相關法律法規，《公務員法》的條例規定彌補了法律缺位與空白。

(四)公安工作與公安隊伍建設需要

新時期的公安工作與公安隊伍建設催促著文職雇員制度的誕生與發展。國內人口基數大、群體性事件時有發生、基層警力不足一直困擾著公安機關，加大做強公安基層是公安改革的重中之重。

1996年召開了第十九次全國公安會議，通過了公安改革方案性文件《九五公安工作綱要》，指出按照充實基層、業務分工不宜過細的原則，配置警力、設置機構，使警力向基層和實戰任務重的部門傾斜，充分發揮現有警力的作用［4］。

2003年《中共中央關于進一步加強和改進公安工作的決定》指出:“各級公安機關要精簡機構，減少層次，合理配置警力，使警力向一線實戰部門傾斜?！钡诙稳珖矔h明確提出:要“深化人事制度改革，實行科學的人員分類制度”。

2006年年底，在公安部“三基”工程建設沈陽現場會議上，白景富副部長強調:“有條件的地方，可以探索實行文職雇員制度，把置換出來的警力充實到基層所隊?！遍L期以來，警力不足一直是制約公安工作效率的瓶頸問題。但是，一方面是基層和一線警力的嚴重不足，而另一方面，則是公安機關內部又有相當一部分編制內警察在從事非執法類的技術保障、輔助管理和行政事務性工作——“警力結構性失調”是造成目前警力不足的重要原因。

2007年1月1日實施的《公安機關組織管理條例》第22條規定:“公安機關根據工作需要，經中央公務員主管部門或者省、自治區、直轄市公務員主管部門批準，可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制?！?/p>

2008年公安機關正規化建設綱要中進一步提出要在公安機關實行科學的人員分類管理制度，積極探索建設文職制度。

2009年，孟建柱在公安部召開黨委擴大會議，學習貫徹中央全國政法工作電視電話會議精神中強調，要在完善基層基礎工作導向上下工夫，從政策、制度、機制上建立“人往基層走、錢往基層流、干部從基層出”的工作導向，把經費、裝備更多地向基層傾斜，千方百計為基層解決實際問題。從公安部的“三基”建設，即抓基層、打基礎、苦練基本功到河南新鄉公安改革中撤銷市局合并為基層派出所，都是圍繞著將警力放到執法第一線這一目的。

三、我國公安機關推行文職雇員制度的現狀與問題

(一)我國公安機關推行文職雇員制度的條件

我國是個人口大國，現在正面臨著如何將有限的人口轉變為無限的人力資源這一問題，各行各業的當務之急都是提高人員專業化素質，公安機關也不例外。強大的人力資源基礎使公安機關文職雇員制度推行成為可能。市場經濟日益發展和市場競爭觀念的深入人心為此制度推行奠定了思想基礎，通過社會招聘公開擇優的方式雇用優秀的人員從事公安輔助工作，進入文職人員之列，合情合理。

(二)我國公安機關推行文職雇員制度的現狀

2004年，上海市公安局浦東分局率先開展公安文職雇員制度試點，當年招錄文職人員150余名用于置換機關警力充實一線。此后，各地公安機關推行文職雇員制度方興未艾，并被社會廣泛認可。2006年9月，深圳公安改革啟動，出臺了《深圳市公安系統公務員專業化改革方案》，從職位分類入手將公安機關全部職位劃分為警察、文職、雇員三類。2006年，杭州上城警方面向社會招聘文職人員20名，濱江警方招聘文職人員54名。自2005年至2007年，鄂爾多斯、西安、大慶、山東等省市的公安機關分別通過公開招考形式，招聘了數量不等的公安文職人員，充實到公安部門的輔助性工作崗位。

(三)我國公安機關推行文職雇員制度的效能

從各地的招錄情況看，公安文職制度尚處在探索和起步階段，招錄人數普遍較少，崗位也大多集中于信息錄入、文秘、計算機等輔助性、事務性崗位。從現運行狀況來看，此制度還處于逐步完善的過程中，在一定程度上緩解了基層警力不足的問題，提高了公安隊伍專業化水平，節約了用人成本，提高了機關效能，但是與國外警察文職人員制度實行效果相比相差甚遠。

(四)我國公安機關推行文職雇員制度存在的問題

文職雇員制度在推行過程中遇到了很多困難。首先，公安文職雇員的相關法律政策欠缺，只有2009年《公安部關于在城市公安機關試行文職人員制度的意見》從文職人員制度試行范圍、文職人員身份、文職人員崗位設置等七個方面對公安文職雇員制度做了較為詳細的解釋說明，因此相關政策和法律問題有待于進一步完善。其次，公安文職雇員制度的流動性影響工作質量和公安文職雇員隊伍穩定。采取雇傭合同方式在社會中招募人員從事公安非執法活動往往沒有在編人員隊伍穩定，雇員沒有歸屬感，長此以往將對公安工作造成不可忽視的影響。再次，轉崗置換難度大。機關公安干警對雇員制度的推行往往持否定態度，認為其對自身工作是一種沖擊，因此對雇員難以產生同事之間應有的契合度。

四、我國公安文職雇員制度的改進與完善

(一)確立法律地位與完善相關法律法規

要解決因公安文職人員特殊身份帶來的管理難度，必須對公安文職人員的定義內涵有明確的界定，并制定適用于文職人員的相關法律法規，使文職人員的定性、定位、定職做到有法可依，增強文職制度工作的科學性。這是確保文職隊伍走向專業化、職業化，建立相應管理體系的基礎。

(二)構建合理的文職雇員規章制度體系

內部建立合乎規范的制度體系，制定日常管理、考核、工資福利、崗位交流、等級晉升、崗位說明書等一系列配套規章制度和內部管理規定，使文職雇員管理有章可循。

(三)提高文職雇員的綜合素質

通過單位內部培訓以及實際操作訓練，提高文職雇員整體水平，規避文職雇員自身存在的懶散、拖沓等毛病，發揮他們思維活躍、敢想敢干的優點，獎優罰懶，有益于輔助公安執法工作的良好開展。

(四)提升在編民警與文職雇員的契合度

改善在編民警對文職雇員制度的負面態度，倡導溝通與合作。提高文職雇員對組織的認可感和歸屬感，給予相關優惠政策及措施，留住人才，使二者在內部形成合力，更加有利于公安機關整體效能的發揮。

(五)完善雇員置換民警工作的相關措施

鼓勵在編民警從公安非執法工作中脫離出來，轉向一線執法工作。給予文職雇員施展才華的平臺，獎勵先進，鼓勵其在公安輔助工作中做出更大貢獻。

我國公安文職雇員制度起步晚，理論基礎薄弱，針對推行過程中遇到的問題，需要通過完善理論來指導問題的解決。當然，實踐先行，在具體的實踐活動中來總結經驗以臻完善，才能使公安文職雇員制度走得更好，走得更遠。

［1］王大偉．中西警務改革比較——從濟南市派出所改革模式到世界警務改革的大趨勢［M］．北京:中國人民公安大學出版社，2000．155．

［2］馬亞雄．世界警察導論［M］．北京:中國人民公安大學出版社，2003．99．

［3］毛壽龍，李梅，陳幽泓．西方政治的治道變革［M］．北京:中國人民大學出版社，1998．300．

［4］汪勇．關于中國警務改革若干問題的思考［J］．中國人民公安大學學報，2003，(2)．

Analysis on Civilian Employee System in Public Security Organs

CHEN Chun－mao

(Chinese People＇s Public Security University，Beijing China 100038)

The civilian employee system in public security organs has been in practice for 8 years since the first trial in Shanghai Police Department Pudong Branch in 2003．This system has demonstrated its effectiveness in reinforcing police force and enhancing specialties in police work．The system is still at its initial stage with comparatively weak theoretical support，so it is urgent to strengthen relevant theoretical researches．

Public security organ;Civilian employee system;Civilian employee rules and regulations

D631

A

1008－2433(2011)04－0126－03

2011－05－21

陳春茂(1985—)，男，山西洪洞人，中國人民公安大學2009級行政管理專業比較警察研究方向研究生。