我國海島開發開放政策探討

湯坤賢，廖連招，郭瑩瑩，陳 鵬

（國家海洋局第三海洋研究所海島規劃與保護研究中心 廈門 361005）

我國海島開發開放政策探討

湯坤賢，廖連招，郭瑩瑩，陳 鵬

（國家海洋局第三海洋研究所海島規劃與保護研究中心 廈門 361005）

我國海島數量眾多，資源豐富，但受自然、交通和政策等條件的限制，海島開發利用程度較低。文章介紹了馬爾代夫、韓國和日本等國外海島開發的經驗，分析了我國國家和地方的海島開發政策，指出我國海島開發開放的優勢和面臨的主要問題，提出我國海島開發開放政策，包括政策制定、稅收減免、財政扶持與融資、手續簡化和減少行政事業收費、支持偏遠海島發展、海島能源與資源開發、基礎設施投資補助和海島保護補助等方面的優惠政策，以及政策落實的保證措施。以期為加快我國海島開發開放步伐，加大海島資源的開發利用力度，促進海島經濟的發展提供參考。

海島；開發開放；政策

我國是世界上海島最多的國家之一，面積大于500 m2的海島有6 900多個（不含海南島本島和臺灣、香港、澳門所屬海島），其中，無居民海島6 500多個，約占總數的94%；面積小于500 m2的島礁數萬個，海島總面積約8萬km2，約占我國陸地面積的0.8%。海島及其周邊海域蘊藏著豐富的水產、旅游、港口、生物和礦產等資源以及風能、太陽能和潮汐能等可再生能源，在我國海洋經濟建設和海洋權益維護上有重要地位。

由于自然、交通和政策等條件的限制，我國的海島開發利用程度較低，影響海島資源的合理利用。隨著《中華人民共和國海島保護法》（以下簡稱《海島法》）的實施和國家公布第一批176個無居民海島使用名錄后，海島的開發利用將得到快速發展，但目前國家和地方尚缺乏完善的海島開發開放政策，影響海島的開發利用。因此，制定合理的海島開發開放政策，對于吸引國內外資金，加快海島開發進程，促進海島經濟發展，提高海島地區人民生活水平，維護國家主權與海洋權益有重要作用。本研究對當前我國海島開發開放政策進行初步的探討，以期為國家和地方制定海島政策提供參考。

1 國外海島對外開放經驗

國外的海島開發開放比我國早，一些國家積累了很多好的經驗［1－2］，有借鑒意義。

1.1 美國海島發展計劃與管理機構

美國在1999年建立了海島事務跨部門管理機構（IGIA）。協調與政府、議會和相關部門的關系，制定吸引投資和加強對海島管理的政策，并先后實施了一系列行動項目，以發展新的產業和創造就業機會從而增強海島的經濟。

1.2 日本海島經濟發展計劃

日本在20世紀70年代出臺了《日本孤島振興法》和《日本孤島振興法實行令》，具體規定了孤島的振興計劃和國家的經費投入問題，以消除孤島的落后狀態，改善基礎條件，振興產業，促進國民經濟發展。專門制訂了針對沖繩島的經濟發展計劃，著重突出了形成國際港口和推進地區的國際化問題，包括實施自由貿易區和對船舶零收費計劃以及實施旅游促進計劃和兩個加快對外開放的項目。對于一些經濟相對落后的海島，實行對外開放，推進海島地區國際化，同時注意在開放時保護海島原有的自然風景，特別重視旅游業的發展。

1.3 韓國島嶼開發政策

韓國在20世紀80年代頒布了《韓國島嶼開發促進法》和《韓國島嶼開發促進法施行令》，以整治、擴充島嶼的生產、生活等基礎設施來改善生活環境，從而謀求島嶼居民的所得增加和福利提高為宗旨。對濟州島頒布了多項優惠的政策，主要包括：對國內企業，前3年免征法人稅和所得稅，后兩年減免50%，10年內免征財產稅；對國外企業，前5年免征法人稅和所得稅，后兩年減免50%，15年全免地方稅，減免進口資本關稅，減免50%的開發負擔金、農地轉用負擔金、林地轉用負擔金、造林補償費、草地補償費和農地補償費等租稅。企業進駐高科技園區也將獲得各種優惠，如5年內免征財產稅和綜合土地稅等。對旅游業投資者，政府給予相對其他產業更為優惠的稅收政策。企業在投資振興地區內建設大型綜合療養院和旅游賓館等旅游設施，政府將根據投資規模進一步減免稅［2］。

1.4 印度尼西亞海島出租計劃

印度尼西亞全國有約1.7萬座島嶼，是世界上最大的群島國。印度尼西亞政府鼓勵外國投資商租用其上千個人煙稀少的島嶼，以發展這些島嶼的社會經濟。將給海島租用者減稅以及提供其他一些優惠的政策。

1.5 馬爾代夫海島管理模式

馬爾代夫以海島旅游聞名于世，海島開發均由一個經濟主體（投資公司）向政府租賃一個海島及周邊海域，以一座海島建設一個酒店，建成一個完整、獨立、封閉式度假村的模式在經營發展。正是這種一島一店的“小、清、靜”的開發模式，使馬爾代夫海島開發取得了極大的成功，濱海旅游獨領風騷，被稱為海島開發的“馬爾代夫模式”。同時，政府對海島實施嚴格的管理，海島上所有建筑都必須經旅游部門批準才能建設，并明確規定海島建筑面積不能超過海島總面積的20%，以確保海濱旅游資源生態不會因過度開發而受到損害［1，3］。

2 我國現有海島開發開放政策

2008年12月，國家海洋局為擴大內需促進經濟平穩較快發展出臺10項政策措施，其中一條規定“要加強對海島地區經濟社會發展的政策支持。對適宜開發的海島，在科學論證的基礎上，明確功能定位，選擇合理開發利用方式，發展海島特色經濟。推進無居民海島的合理利用，單位和個人可以按照規劃開發利用無居民海島。鼓勵外資和社會資金參與無居民海島的開發利用活動”。這些政策和法規的出臺給無居民海島的開發與管理指明了方向，即不是限制開發，而是適度開發和合理利用［4］。

廣東省于1992年12月25日發布《關于加快海島開發有關政策的通知》，擴大海島在利用外資、引進先進技術方面的審批權限；規定海島可享受國家和省有關擴大開放的各項優惠政策，尤其是減免企業的所得稅；并在設備引進、土地出讓、旅游開發、水產養殖和資源開采等方面給予優惠。1998年9月設立萬山海洋綜合開發試驗區，購置了外商所需進口的生產物資，免辦進口許可證；產品免征出口關稅；利潤匯出境外，免征匯出稅；允許在島上指定港口或海區設立海產品交易市場等的優惠政策。

福建省是對無居民海島開發利用較早的省份，2003年1月1日起，廈門市率先在我國實施第一部有關海島的法規《廈門市無居民海島保護與利用管理辦法》。同意個人承包開發無居民海島，以發展海島旅游業為主，由承包人負責被開發島嶼的建設和日常維護，實現以島養島。平潭島作為福建省對臺開發與合作的前沿領地，將享有下放審批權限、簡化辦稅手續、免稅、退稅和保稅的特殊政策，以及省財政10年內對平潭實行地方級財政收入全留的財政政策，在基礎設施建設和融資方面也給予大力支持。

浙江省是我國海島最多的省份，2003年7月1日開始實施《無居民海島保護與利用管理規定》，2007年7月，發布《浙江省人民政府關于進一步加強無居民海島管理工作的通知》，明確提出要對海島項目進行“規劃管理”，同時，政府歡迎資金實力雄厚的開發商進入無居民海島的開發領域。

海南是我國最大的經濟特區，國務院公布的《國務院關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》，確定海南國際旅游島的戰略定位，到2020年，海南將初步建成世界一流的海島休閑度假旅游勝地。已經出臺的《海南投資優惠政策》，以及部分縣市出臺的投資優惠政策，對包括海島在內的投資給予優惠，特別在稅收方面給予減免。2011年4月20日起，海南離島免稅政策開始試點實施，海南正式成為繼日本沖繩島、韓國濟州島和臺灣澎湖之后全球第4個離島免稅區。

上海對于入駐崇明島的企業，給予全市最高返稅比例，即營業稅最高返稅40%，企業所得稅最高返稅16%。

3 我國海島開發開放優勢

3.1 海島區位獨特

首先，海島地處國境的前沿，是對外開發的前沿地帶，在對外開放中占有地緣優勢。其次，海島具有大陸地區不具備的獨特區位，可以進行某些特別的開發利用。如，海島地理位置、氣候條件、生態環境與大陸迥異，可以開發海島特色的旅游娛樂項目；海島水上交通方便，與居住區距離較遠，海島周圍海域與島陸大氣環境容量大，建設項目對居民的影響較小，適宜發展某些需要通過海運的工業或建設某些危險物品的倉庫；海島四周環海，生態環境相對獨立，外來物種不易大面積擴散，環境污染輕，適宜作為某些外來引進生物物種的實驗基地，或發展特色海島農業，生產有機農產品等。

3.2 海島資源豐富

海島具有豐富的資源和能源，可以發展多種開發利用項目。如許多海島自然風景優美，氣候宜人，風光獨特，空氣新鮮，噪聲等環境影響較小，適宜發展具有海島特色的旅游度假娛樂項目；海島風能、潮汐能、波浪能、太陽能豐富，可以發展多種清潔能源的開發利用項目；海島周邊水產資源豐富，海水水質相對較好，可發展海水養殖或捕撈等海洋漁業開發項目；海島港口資源豐富，可建設修造船舶、海上中轉基地，發展海洋運輸業、臨港工業、港口物流業等；有些海島具有珍稀或瀕危物種和紅樹林、珊瑚礁等典型海島生態系統，以及歷史遺跡、地質遺跡、典型海島景觀等，可提供海島科研或開展海島旅游。

3.3 無居民海島管理制度特殊

無居民海島保護和管理工作由海洋主管部門負責?？紤]到無居民海島往往遠離大陸，對其管理需要海上工作條件和手段，因此，《海島法》第五條第二款規定：“沿?？h級以上地方人民政府海洋主管部門負責本行政區域內無居民海島保護和開發利用管理的有關工作”。實施相對集中的管理更有利于無居民海島的保護和管理。

無居民海島開發利用審批手續簡單。根據《無居民海島使用申請審批試行辦法》的規定，單位或個人使用無居民海島，應向當地海洋主管部門提出無居民海島使用申請，海洋主管部門審核后報省級人民政府或國務院批準?？梢?，無居民海島的使用報批手續簡單，簡化了有居民海島的建設項目要經過土地、規劃、環保、消防和安全等多部門的繁多報批手續。

無居民海島開發利用費用較低。首先，無居民海島開發利用項目簡化審批手續后，也免去相關審批過程中的費用。其次，無居民海島開發利用項目僅繳納海島使用金，與一般的建設項目相比，減少了其他部門的收費，海島使用金的征收標準也相對較低。同時，海島使用金的征收還按照海島所在地的等別、用島類型、離岸距離規定不同的最低出讓標準，對經濟較不發達地區的海島和離岸較遠的海島降低海島使用金的最低出讓標準。因此，無居民海島開發利用項目繳納的行政事業性收費較低。

3.4 海島開發前景廣闊

當前世界經濟發展趨勢是海洋經濟所占比重逐漸加大，海島經濟是海洋經濟的重要組成部分，海島經濟也將進入一個全新的發展階段。隨著《海島法》的實施和第一批無居民海島使用名錄的公布，社會上掀起一股海島開發的熱潮。目前我國沿海地區的土地供應日趨緊張，部分業主已經把發展目標轉移到海島上。尤其隨著社會經濟的發展，旅游業已成為世界第一大產業，預計2020年全球接待國際旅游者將達到16億人次［5］，我國海島旅游業也將不斷發展壯大。因此，海島具有廣闊的開發利用前景。

4 我國海島開發開放面臨的問題

4.1 制度與政策不完善

《海島法》的正式實施，將對無居民海島資源的開發保護和可持續利用產生深遠的影響。第一批176個無居民海島使用名錄公布后，一些資金雄厚的企業和個人希望開發無居民海島，但目前國家和地方對海島開發利用的規章制度還在陸續頒布過程中，有的制度還需要不斷完善，有開發海島意愿的企業和個人大多處于等待和觀望之中。

4.2 海島自然條件差

海島是相對獨立的地理單元，土層淺薄，淡水資源缺乏，生態環境惡劣，林木、灌木等各類植被很難生長或生長緩慢。海島地域空間、森林資源和環境承載力等非常有限，生態環境脆弱，抵抗外來干擾能力差，極容易遭到損害而造成嚴重的生態環境問題；大多數海島面積較小，可開發利用空間有限；海島交通不便，特別在風浪大的時候海上交通受到限制，影響海島的開發；海島旅游季節性明顯，我國海島旅游旺季主要集中在夏季，大多數海島冬季游客稀少，影響投資收益。

4.3 海島經濟基礎薄弱

由于中國長期存在“重陸輕?！钡乃枷?，我國絕大部分海島的社會經濟狀況落后于臨近的濱海地區［6］?？傮w上我國海島開發利用程度低，許多無居民海島處于未開發狀態，部分已開發利用的海島由于以前職責不清，大多處于無序、混亂狀態。海島經濟主要以漁業、農業和旅游業為主，海島經濟基礎比較薄弱，海島居民對投資海島項目的經濟能力有限，要快速發展海島經濟必須吸引外部資金。

4.4 海島開發成本高

海島淡水資源缺乏，島上基礎設施匱乏，交通不便，絕大多數海島在水、電、交通、碼頭和通信等方面的建設幾乎是一片空白，要進行基礎設施建設，人工、材料、運輸和施工等方面成本要比大陸高得多［7－8］。目前，政府財政無力在海島基礎設施建設上投入大規模的資金，而民間投資商由于投資規模較大，回收周期長，回報率低，投資積極性普遍不高。

5 我國海島開發開放政策的建議

5.1 確定不同的用島方式

根據海島的各方面條件，確定不同的用島方式。應先確定哪些海島適宜開放，哪些不適宜開放。對于適宜開放的海島，離岸較近，海上交通便利，開發利用條件較好的海島，可列為優先開發的海島；離岸較近，風景獨特的海島，可重點開發旅游業；離岸較遠，風光優美的海島，可鼓勵開發高端旅游；港口條件較好的海島，以發展港口和倉儲為主；周邊海上水質良好的海島，可以發展高檔的海水養殖。對于不適宜開放的海島，應制訂限制開發的措施，以優先保護為主，尤其是應做好領?；c島的保護，保障國家海洋權益。

5.2 制定開放和優惠政策

由于海島開發的難度較大，成本較高，可以制定某些比大陸更加靈活、開放和優惠的政策，提高企業和個人投資的積極性。在某些經濟比較發達或政策允許的特殊區域，如海南省、珠江三角洲、海西和長江三角洲等經濟區，鼓勵地方制定比大陸區域更加優惠的開發開放政策，吸引資金投入，加快海島的開發開放進程。在某些海島比較集中，開發程度較高的區域，如珠海和舟山等海島集中區，可以試行特殊的開發開放政策，成功的經驗在其他地區乃至全國推廣。

5.3 稅收減免政策

對于某些海島上的工業生產、倉儲中轉、基礎設施建設、環境保護和旅游開發等項目，可以制定更加優惠的稅收政策，減少或免除項目的稅收。如，對進島的貨物包括生產資料和生活資料免收關稅；在海南以外的更多海島上實行購物離島免稅政策；對于海島上的生產性企業，給予一定的所得稅減免；在無居民海島上從事旅游開發等服務性企業，從開始獲利年度起，給予1～3年的免征所得稅優惠，期滿后繼續給予2～3年減半征收所得稅優惠。

5.4 財政扶持與融資政策

國家和地方財政可以設立專門的海島開發補助資金，加大海島開發項目的財政投入，尤其是對于某些公益性的項目，如海島生態修復等，給予特別的財政資金支持；加強與銀行的合作，擴大銀行信貸投入；重點鼓勵國內外個人資金參與海島項目的開發，拓寬融資渠道。

5.5 有居民海島的手續簡化政策

簡化項目辦理手續。有居民海島的建設項目一般涉及計劃、國土、規劃、建設、環保、海洋、消防和旅游等有關部門，項目審批內容多，審批手續繁雜?？梢詫Σ糠值膶徟鷥热葸M行簡化或廢除，對一些特定的開發項目僅保留部分必須審批的內容，簡化辦理手續；并規定部門的審批時間，加快項目的建設進程。

減少行政事業性收費。有居民海島的建設項目審批部門多，部門的收費也多，增加了項目的前期費用。因此，在簡化項目辦理手續的同時，可以減少部分收費項目；對于仍然保留的收費項目，可以降低收費標準。

5.6 支持偏遠海島發展政策

偏遠有居民的海島，國家投資建設碼頭、道路和飲用水等基礎設施，以及學校、衛生院、健身房和棋牌室等公共設施，鼓勵島民安居樂業；建立中轉基地，為漁民或運輸船只提供油、淡水和食品等補給。

偏遠的無居民海島的開發利用，除降低海島使用金的最低征收標準外，還可以在稅收減免及財政扶持等方面給予支持。對于風景優美的偏遠海島，可以推行“一島一店”的馬爾代夫模式，尤其是海南省周邊的海島和西沙的海島，重點發展以休閑度假為主的旅游業。

5.7 海島能源與資源開發政策

無居民海島缺水、缺電，將給海島開發帶來很大的不便，但海島上風能、太陽能資源豐富，周圍又都是海水，應該因地制宜鼓勵發展風能、太陽能等清潔的可再生能源，建設海水淡化工程，并盡量利用風能、太陽能發電淡化海水。建設海島地表淡水收集、儲存系統和地下淡水儲存庫，提高海島淡水的利用率；加大海島污水的處理與回用力度。對于這些建設項目，可以在項目建設時給予補助，營運期間給予稅收減免或運行費用補貼等政策。

5.8 基礎設施投資補助政策

海島的碼頭道路等基礎設施差，甚至多數島嶼還沒有這些設施，這些都加大了項目投資費用，增加了投資風險，而建設這些基礎設施的難度和費用比陸地要高很多，因此，政府可以在島內碼頭、道路、供電、供水和通信等基礎設施建設方面給予特殊的優惠政策，如在財政補助、稅收減免和銀行貸款等方面給予優惠。

5.9 海島保護補助政策

海島自然條件差，生態系統脆弱，生態系統受損后修復難度更大，修復費用更高，政府除提供必要的技術支持外，資金方面也要給予支持。海島上珍稀動植物、自然景觀和歷史遺跡等的保護，因自然或人為原因損壞的特殊用途海島的整治和修復，主要應由政府主導并承擔費用。也可以鼓勵個人積極參與生態環境保護與修復的活動，由此產生的收益主要由投資人獲得。

6 保障措施

6.1 健全組織機構，加強海島管理

建議各省、自治區、直轄市組建一個跨部門的海島管理領導小組，主要負責制定海島開發的方針政策，協調與其他部門的關系。?。ㄗ灾螀^）海洋漁業廳下設專門的海島管理部門，充實管理隊伍，主要負責編制海島功能區劃和開發利用規劃，尤其是無居民海島開發利用的具體工作，落實海島開發政策的實施。

6.2 完善法規制度，規范海島管理

各省、自治區、直轄市按照海島開發利用與保護的法規與制度，制定無居民島開發開放的政策，保障投資人的利益和權利。盡快編制地方海島開發利用與保護規劃，確定每個島嶼的開發利用功能，選擇合理開發利用方式，規范海島使用秩序，嚴禁非法利用無居民海島項目。盡快理順無居民海島的管理職權，由各級海洋行政主管部門負責無居民海島的管理，避免因職責不清所導致的無居民海島管理的混亂。

6.3 采取靈活措施，促進海島開發

無居民海島開發可以推行市場運作方式。允許各地采用相對靈活的政策，在不違背國家法律法規的前提下，制定一些更加開放優惠的政策。由政府統一規劃，統一安排，將一批無居民海島出讓給開發商，對無居民海島進行開發利用。也可以學習其他地區招商引資采用“三通一平”的做法，對一些開發條件比較好的無居民海島，先由政府投資或引資建設碼頭和道路，解決海島的水、電、路、交通和通信等基礎設施問題，再將要建設的地塊或整島進行出讓。

6.4 加強海島保護，保證可持續發展

為防止海島受到無法逆轉的破壞性開發，海島的保護必須先于開發、開放進行考慮。重視海島生態環境保護和資源利用技術的研究［9］。海島的開發利用要本著海島環境資源可持續性發展的原則，對于一些有著良好自然資源優勢的海島，允許在科學規劃、充分論證的前提下進行適度的海島開發活動，促進當地經濟發展和社會進步。同時，要在開發中科學保護，實施嚴格的管理，以確保海島生態環境不會因過度開發受到損害，維持海島地區的可持續發展。特別要嚴格保護領?；c島，使國家海洋權益和國防安全得到有效保障。

7 結束語

海島具有獨特的區位和優勢，《海島法》實施后，隨著第一批無居民海島使用名錄的公布，在社會上掀起一股海島開發的熱潮，但海島的開發利用存在諸多限制因素。應吸收國內外的經驗，充分利用海島優勢，不斷完善海島開發與保護的配套制度，制定合理的開發開放政策和保障措施，才能加快海島的開發開放步伐，促進海島地區的經濟發展。

［1］ 楊潔，李悅錚.國外海島旅游開發經驗對我國海島旅游開發的啟示［J］.海洋開發與管理，2001，18（1）：38－42.

［2］ 朱淑琴，席玲玲.國外海島旅游開發經驗對海南國際旅游島建設的啟示［J］.湖北經濟學院學報：人文社會科學版，2010，7（5）：50－51.

［3］ 邢曉軍.馬爾代夫海島開發考察［J］.海洋開發與管理，2005，22（2）：41－43.

［4］ 廖連招.無居民海島保護規劃編制與廈門案例研究［J］.海洋開發與管理，2007，24（4）：26－31.

［5］ 王躍偉，欒維新，陳航.區域海島旅游開發模式研究［J］.海洋開發與管理，2008，25（3）：14－18.

［6］ 楊邦杰，呂彩霞.中國海島的保護與開發管理［J］.中國發展，2009，9（2）：10－14.

［7］ 羅美雪，翁宇斌，楊順.福建省無居民海島開發利用現狀及存在問題［J］.臺灣海峽，2007，26（2）：157－164.

［8］ 韓秋影，黃小平，施平.我國海島開發存在的問題及對策研究［J］.湛江海洋大學學報，2005，25（5）：7－10.

［9］ 羅艷，鄧松，程慶賢，等.深圳市無居民海島的開發與管理［J］.海洋開發與管理，2009，26（8）：55－58.