福建省海島開發利用的建議

許珠華

（福建省海洋環境與漁業資源監測中心 福州 350003）

福建省海島開發利用的建議

許珠華

（福建省海洋環境與漁業資源監測中心 福州 350003）

福建海島眾多，總數為1 546個，其中：有人居住島102個，人口132.2萬；無人居住島1 444個。海島蘊藏著土地、港口、生物、礦產、旅游、海水、海洋能和空間等資源，已開發利用的海島少，尚未開發利用的海島多，大部分有人居住的海島存在“四缺”和“四難”，同時開發利用的海島還存在缺乏統一規劃、歸屬權與使用權不清、科技人員缺乏、財政困難、承受臺風暴潮災害的影響等問題。為此，筆者通過調研分析，提出了幾點開發利用海島的建議。

海島；開發利用；福建省

福建省海島眾多，共有1 546個，占全國海島的23.8%。其中：有人居住島102個，人口132.2萬，無人居住島1 444個，海島岸線長達2 804.4 km，面積為1 400.1 km2［1］。礁3 200多個［2］。近年來，隨著海洋經濟建設步伐的不斷加快，沿海地區土地資源日益匱乏，海洋開發程度不斷加深，圍填海項目逐年增多，近岸海域面積逐步縮小，海島一方面承載著海洋經濟發展的資源保障使命；另一方面扮演者維護海洋生態平衡的重要角色。因此，科學合理開發利用海島資源將對福建沿海經濟可持續發展和保護海洋生態環境起到重大作用。

1 海島區位條件及其作用

福建是我國距離臺灣省最近的省份，海島距離臺灣則更近，海壇島至新竹為68 n mile，湄洲島至臺中為88 n mile，東山島至臺南為146 n mile。福建與臺灣地緣近、血緣親、文緣深、商緣廣、法緣久，這為海島發展外向型經濟，擴大對臺貿易提供十分有利的條件。

海島不同陸域，也不同海域，它是處在陸地向大海延伸地帶。海島蘊藏著豐富的資源，主要有：土地資源、港口和橋址資源、生物資源、礦產資源、旅游資源、海水資源、海洋能資源和空間資源等。領?；c島是劃分管轄海域的重要標志。在臺風暴潮來臨時，海島起著頂風消浪的作用，每個海島就像一艘不可沉沒的“航空母艦”?；诖?，海島一方面在海洋生態系統中起著極其重要的作用，是海洋生物多樣性的主要載體；另一方面，海島蘊藏著豐富的資源，可為沿海經濟的可持續發展提供資源保障。由于海島面積狹小，地質結構簡單，生態系統脆弱，一旦遭到損壞，可能導致小島嶼的消失，植被破壞，某些物種滅絕。海島自身生態系統被破壞，則導致整個海洋生態系統的失衡，導致海洋生態災難。

2 福建省海島資源的特點

（1）在地理分布上，海島大多分布在20 m等深線的范圍之內，少量分布在30 m等深線附近。寧德和福州市沿海海島分布較多，約占全省海島的45.2%［1］。

（2）在面積方面，100 km2以上的海島有4個，10～100 km2的海島有16個，1～10 km2的海島有53個，0.1～1 km2的海島有159個，0.01～0.1 km2的海島有464個，小于0.01 km2的海島有850個［1］。

（3）在數量方面，福建列島多，有星仔列島、?，幜袓u、臺山列島、四礵列島、馬祖列島、白犬列島、東洛列島和禮嶼列島等。

（4）在氣候方面，福建海島處于低緯度地區，氣候受太陽輻射，臺灣海峽以及兩側山地地形的影響和季風環流的制約，同時受海洋水體的調節，使之具有典型的亞熱帶海洋性季風氣候的特征。海島主要的氣候特點：春季陰濕多雨霧，夏季晴熱少酷暑，秋季晴朗降水少，冬季低溫無嚴寒。多年平均氣溫在15.1～21.0℃，最冷月（1月）平均氣溫為5.6～12.9℃，最熱月（8月）平均氣溫為24.0～28.8℃［1］。氣候特點使福建海島十分適宜開發旅游休閑度假。

（5）在地表構造方面，福建海島位于我國東南部新華夏巨型構造體系的東延部分，屬于南嶺緯向構造和華夏式構造體系的復合地段。中生代以來發生大量的酸性、中酸性及基性巖噴溢、侵入和變質等作用，造就了福建海島的巖性組成和分布特點。海島表層以基巖石、沙巖石和赤紅壤居多，其次為風沙土、濱海鹽土和火山性薄層土，水稻土較少。

（6）植被方面，有植被的海島多，無植被的海島少，有植被且植被生長較好的海島占海島總數的43%［1］。植被類型有：常綠針葉林、常綠闊葉林、落葉闊葉林、紅樹林、竹林、灌叢、草叢、稀樹草叢、水生植被、沼生植被、沙生植被和人工植被等。林木資源較少。

（7）在開發利用程度方面，已經開發利用的海島少，尚未開發利用的海島多。在灣內的海島由于離陸域較近，鄉（鎮）級以上建制的海島，易于開發利用。開發利用的海島大部分用于城鎮建設、碼頭基礎設施建設、旅游度假和農牧漁基地等。

3 海島開發利用現狀

根據福建海島調查結果所見，對海島開發利用現狀，大致分為3類。

（1）海島面積比較大，鄉（鎮）級以上建制的，離大陸較近，有一定資源，交通較便捷，又有城鎮為依托，經濟基礎相對較好，比較容易進一步開發利用。如，大崳山島、三都島、瑯岐島、海壇島、湄洲島、南日島、大嶝島和鼓浪嶼等21個海島［1］。各級黨委、政府重視海島經濟發展，開展了一系列島建工程，解決了陸島交通、島上公路建設、引水工程和海底電纜等，島上“交通、水、電、就醫、上學”等狀況得到了較大的改變。開發性項目比較齊全，涉及城鎮建設、碼頭和公路建設、旅游度假和農牧漁生產等。

（2）海島面積比較小，但有人居住，這類海島自然環境和社會經濟條件比第一類海島差，如交通不便、通信落后、能源緊張、文化教育和衛生條件較差，居民文化和生活水平低，有的海島只有幾個或幾十個人居住，主要從事水產養殖業和捕撈業。但仍有一定資源，如，東臺山島、烽火島、福嶼島、云淡門島、鶴嶼島和前嶼島等81個海島［1］。

（3）海島面積小，無人居住，這類海島大多是小島，這些小島或島群遠離大陸、環境復雜、交通不便、資源單一、自然條件差，長年累月起著阻擋狂風巨浪、保護海岸的作用，它給海洋生物和鳥類造就了一個個棲息繁殖的場所，給航海者指引方向，錨泊避風。如，星仔列島、東引島、東沙島、東甲島、東碇島、兄島和弟島等1 444個海島［1］。

4 存在的主要問題

4.1 缺乏統一規劃

福建海島開發和管理工作分散到各個部門，多種行業，條塊分割，職責交叉，海洋行業及海島開發管理部門都根據各自的需要從事海島開發、規劃和管理，缺乏統一規劃和綜合管理，難以實現海島地區經濟、環境和社會效益的統一。從已開發的海島看，存在多頭審批或未經批準、擅自開發的現象。從當地群眾開發的海島看，基本上是以傳統農業和漁業為主，處于粗放型狀態。如，有的群眾為了一些眼前利益，開采海島上砂石和土方進行圍海養殖，既破壞了海島岸線資源，又損壞了海洋生態環境，許多池塘被閑置和荒廢；旅游資源較為豐富的海島，缺乏規劃和論證，浪費了海島資源；用于城鎮建設的海島，有關部門沒有長遠考慮，多采用填海和修筑非透水構筑物等方式將海島連陸變為半島或堤連島，而如此一來，改變了水動力條件和海島的自然性狀。港灣納潮量減少，港口管理部門和有關企業每年都需要斥巨資用于航道疏浚，造成巨大的損失。

4.2 海島歸屬權與使用權不清

海洋國土是國有資源的一部分，領海、海島及其一切海洋資源都歸國家所有，任何單位和個人不得用任何手段侵占或破壞這些資源，把資源轉化為財富，但不能改變使用資源的所有權。然而，隨著社會經濟的發展，涉海部門和單位越來越多，各行各業爭占海島土地、岸線和灘涂等矛盾越來越突出，有些部門和單位把使用權視為所有權，出現誰有錢、誰占領、誰開發的現象，有些群眾將海島所轄的淺海和灘涂視為集體所有，自己有權隨意處置，擅自將部分淺海、灘涂和海島出賣或出租給他人，將使用權視為所有權。

4.3 海島科技人員缺乏

福建海島長期以來由于經濟較為落后，海島上的一些科技人員想方設法離開海島，形成目前普遍海島科技人員十分缺乏的狀況。鄉（鎮）級建制的海島相關科技推廣站基本上名存實亡，或不復存在，一般有人居住的海島更談不上有科技人員的存在。一些海島的工礦企業和鄉（鎮）級機構中，很少有中級以上的工程技術人員，對于工礦企業的技術改造和提高產品質量困難極大。

4.4 海島財政困難

長期以來，受其特殊性和歷史原因的制約，海島經濟發展緩慢，資源未能充分合理利用。當前開發利用海島確實存在不少問題。如，基礎設施建設落后、交通不便、能源緊張、文化教育差、醫療衛生沒有保障和群眾生活水平低等因素，都給開發海島資源帶來了很大的困難。對絕大多數海島來說，只靠海島上人民的努力拼搏來脫貧致富奔小康，是有許多困難的。

4.5 海島承受著臺風暴潮災害的影響

福建沿海地區是我國受臺風暴潮災害的主要災區之一，每年都有幾次臺風暴潮經過海島，影響或嚴重影響海島居民生活和生產，一旦臺風暴潮經過，都給海島造成基礎設施的損害，經濟損失巨大，海島承受著臺風暴潮災害的影響，海島海洋防災減災任重而道遠。

5 建 議

5.1 制定優惠的開發政策

改革開放以來，福建沿海經濟發展迅速，尤其是國務院出臺了《關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見》，給海島開發建設提供一個極富挑戰性的機會。在這種形勢下，做好海島開發更具有戰略意義。一方面要發揮海島在對外開放中前沿陣地和“橋頭堡”的優勢，創造一個良好的投資環境，吸引國內外資金和技術；另一方面要根據海島自身條件的不足，給予更優惠的政策，把大陸和海島各方面力量調動起來，支持海島建設。①制定有利于吸引島外資金建設海島港口、能源和交通運輸等基礎設施的政策；②制定有利于吸引國內外先進技術以開發海島資源，興辦外向型企業的政策；③制定有利于海島發展對外貿易的政策；④制定有利于綜合開發海島旅游資源的開發政策；⑤制定有利于科技力量開發海島的政策；⑥制定有利于海島發展內聯企業、開發海島資源的政策；⑦制定有利于省、市、縣支持海島開發的政策；⑧制定有利于金融、財稅和保險等機構扶持海島開發的優惠政策。

5.2 立足海島，搞好開發利用規劃

福建的海島開發絕大部分是處于起步階段，但發展勢頭較猛，前景十分廣闊。然而，必須清醒地看到，海島面積小，資源總體上較為豐富，但對某一海島來說又是不完備，海島生態系統十分脆弱，環境容量較小，海島開發回旋余地不大。因此，必須用全局的觀點和超前的思路，對全省的海島開發進行綜合規劃。全省海島開發綜合規劃要立足海島環境與資源的現狀，根據全省社會經濟發展規劃和海洋開發規劃，把海島作為海洋開發的前沿基地，綜合布局，協調島與陸，島與島和島與海在開發中的各種關系，協調當前開發與長遠開發中項目安排布局的關系，協調開發與保護的關系等，從宏觀上協調、指導海島開發活動。

5.3 各級計劃、財政優先支持海島建設

根據海島的特殊性，各級計劃和財政優先安排一批有突破性，能夠走上脫貧致富奔小康的項目。從扶持來說，無償支持、低息或無息貸款，有計劃地安排一批重點項目，中央、省、設區市對口部門重點支持，從人力、物力和財力上加強管理，使海島經濟發展由“輸血型”向“造血型”過度，并形成一個“造血型”的經濟機制，走上自立發展的道路。

5.4 動員居民遷移

據調查統計，福建有人居住島102個。其中有一部分有人居住島所居住的人員極少。如，福鼎的西星島76人、長嶼46人、腰嶼35人，霞浦的虎嶼島4人，羅源的三嶼20人，連江的沚洛島91人，莆田的下嶼85人，惠安的大竹島50人，漳浦的小嵩嶼8人、橫嶼60人、虎嶼島60人，東山的西嶼30人。這些海島都存在“四缺”（糧、燃料、水和電）與“四難”（交通、信息、教育和衛生）問題，根本談不上有什么基礎設施建設，且環境條件極差，不適宜人居住?？蓜訂T此類海島的居民遷移，集中到鄉（鎮）或村建制的海島上，政府及相關部門便于管理，是一項為民辦實事的工程。

5.5 開展無名海島命名工作

福建海島有1 546個，其中322個沒有島名。為了便于管理，在全面摸清全省海島資源的基礎上，逐步啟動海島岸線修測工作，同時為無名海島命名，編制海島花名冊，納入規范化管理范疇。

5.6 加強海島淡水資源的行政管理

逐步建立海島淡水資源開發、利用和管理的職能一體化，使代價高昂開發出來的淡水資源得到合理利用，減少浪費。同時，要轉換機制，增加淡水資源開發的投入，建立淡水資源開發專項資金。改革水費定價制度，引入市場機制，以水價引導和調節海島淡水資源的供需關系。加強淡水資源的規劃管理及其前期開發論證工作。

5.7 加大有爭議海島的監管力度

隨著地方政府對海洋國土的認識，海島歸屬問題爭議較大。前幾年，在全國統一開展海域勘界使用和管理的問題上，就海島歸屬問題，出現過省際間、設區市間、縣（市、區）間爭議不休。如，位于閩江口的立樁礁島（26°5.0′N、119°43.3′E），連江縣與長樂市爭議不休，人為切成兩半，分別使用和管理。

5.8 加強海島保護

新中國成立以來，國家和各行業先后頒布了許多有關國土管理和海洋環境保護的法律法規，許多地方政府也制定了相應的管理辦法，但由于管理力量有限，條件不足，對海島管理還存在不少的問題。我們認為：在開發利用海島及其周邊資源的同時，應分清海島類型，根據需要和可能，制定海島開發和保護規劃，對典型有保護價值的海島要重點加以保護，海監機構加強巡航。如，領?；c島、國防安全島、鳥島、蛇島、龜島以及生態敏感島等。對近期不可能開發的海島采取植樹造林、封島育林，提高水源涵養效益。其實，對大多數的海島也都應植樹綠化，尤其是較大面積的海島在開發利用時，應先構建海島保護林帶。

5.9 健全海島法規，將海島開發納入法制的軌道

建立健全海島資源開發許可證和有償使用海島制度，是海島開發管理中的一項重要基礎性工作。我國于2010年3月1日頒布實施了《中華人民共和國海島保護法》，這是海島管理法制化的必然趨勢，福建應審時度勢，在積極宣傳、管理和落實的基礎上，可借鑒其他?。ㄊ?、自治區）的經驗，結合福建海島所處的特殊地理位置和優勢，盡早制定符合自身實際的海島管理法規或規章，加強執法隊伍建設，運用經濟和法律的手段，切實加強海島管理，實現依法管理海島。

［1］ 福建省海島資源綜合調查編委會.福建省海島資源綜合調查研究報告［M］.北京：海洋出版社，1996：3－7.

［2］ 福建省地名委員會.福建省海域地名志［Z］.福州：福建省地名學研究會，1991：56.