初探海洋（涉海）工程環境監視監管方法及對策

胡益峰，蔣 紅，郭朋軍

（1.中國海洋大學海洋環境學院 青島 266033；2.國家海洋局東海分局舟山海洋工作站 舟山 316104；3.舟山市海洋與漁業局 舟山 316000）

初探海洋（涉海）工程環境監視監管方法及對策

胡益峰1，2，蔣 紅2，郭朋軍3

（1.中國海洋大學海洋環境學院 青島 266033；2.國家海洋局東海分局舟山海洋工作站 舟山 316104；3.舟山市海洋與漁業局 舟山 316000）

文章綜述了圍填海和海上堤壩工程、海中礁石和船塢圍堰爆破清除工程、海洋疏浚開挖清淤工程等3類海洋（涉海）工程監視監管的重點內容和監視方法，概述了這類工程在建設和運營中存在的共性違規問題，提出了目前監視監管中存在的問題和不足，并就如何有效開展監視監管提出一些建議。

海洋工程；監視監管；技術

海洋（涉海）工程是指以開發、利用、保護和恢復海洋資源為目的，并且工程主體位于海岸線向海一側的新建、改建和擴建工程。具體包括：圍填海、海上堤壩工程；人工島、海上和海底物資儲藏設施、跨海橋梁和海底隧道工程；海底管道和海底電（光）纜工程；海洋礦產資源勘探開發及其附屬工程；海上潮汐電站、波浪電站和溫差電站等海洋能源開發利用工程；大型海水養殖場和人工魚礁工程；鹽田和海水淡化等海水綜合利用工程；海上娛樂及運動、景觀開發工程；國家海洋主管部門會同國務院環境保護主管部門規定的其他海洋工程。

2009年全國海洋廳局長會議提出了建立完善海洋環境保護分級責任制和運行機制，推進海洋工程和海洋傾廢環境保護全過程監管的工作目標。為全面履行海洋環境監督管理職責，做好東海區海洋環境監視監測與評價工作，從2009年度開始，國家海洋局東海分局全面部署并選擇性地開展海洋（涉海）工程的環境監視監管工作。筆者根據近4年來開展的地方海洋工程監測監理和國管海洋（涉海）工程監視監管工作，結合實際情況，就其中的3類海洋（涉海）工程監視監管的重點內容展開概述，提出了當前監視監管中存在的一些問題，并就如何有效開展監視監管工作提出一些建議。

1 海洋（涉海）工程監視監管的重點內容

1.1 圍填海、海上堤壩工程

東海區三省一市人多地少，但經濟持續發展，對土地的需求量與日俱增，成本低廉的向海要地項目不斷上馬。此類海洋工程數量在東海區占到相當大的比例，據不完全統計，2006—2009年，浙江省舟山區域圍填海、海上堤壩工程占到審批海洋工程項目的近65%。因此，加強對此類海洋工程的環境監視監管，具有重大意義。主要應做好以下幾個方面的監視監管。

（1）對海域使用證和海域占用面積的監管。根據相關規定，圍填海、海上堤壩工程應先取得海域使用權證方可開工建設，但在實際監視監管工作中，在海域使用證未獲批的情況，工程已開工建設甚至完工的違規現象屢見不鮮。海洋行政主管部門在受理此類項目時，均已批復了海域占用面積和具體經緯度范圍（即紅線圖），但有些建設單位或因實際需要或因貪圖利益，存在超出紅線范圍填海的違規事實。因此，應加強對海域使用證辦理情況的檢查，并對岸線變化情況進行實時動態跟蹤測量。

（2）對工程施工工藝和施工工期的監管。根據環評報告書（報批稿）及相關法律法規，均明確規定了圍填海工程應實施先圍后填、明確了筑堤的施工工藝、明確了工程的施工工期。但在實際監管中，發現圍填海工程實施未圍先填、直接推填的違規事件發生頻率較高，存在擅自將塑料排水板改成爆破擠淤工藝進行筑堤現象，并且一些工程施工工期嚴重滯后。因此，在施工現場應重點監視施工工藝，關注工程施工建設的工期。

（3）對土石方平衡和填充材料的監管。圍填海、海上堤壩工程需大量土石方，來源主要為開山爆破，部分為外部購買，多余土石方不得隨意拋棄至鄰近海域。根據《海洋環境保護法》和《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》（以下簡稱《條例》）規定，圍填海工程填充材料應當符合有關環境保護標準。因此，需對施工現場土石方平衡進行核算評估，確保施工單位未將多余土石方遺棄入海，并對填充材料進行檢查，不得含有大量生活垃圾和含有毒有害物質。

（4）對施工船舶油污水和廢棄物處置以及施工車輛的揚塵和噪聲的監管。施工船舶油污水和廢棄物排放入海將污染海洋環境，需對施工船舶油污水鉛封情況入艙檢查，生活垃圾等固體廢棄物需回收上岸處理。車輛施工引起的揚塵和噪聲將影響工程鄰近區域居民的日常生活，需采取實時灑水、篷布遮蓋等措施抑制揚塵，并不得在夜間施工，影響居民正常休息。

（5）對工程施工對周邊區域環境敏感點影響的監管。在進行現場監視監管時，需檢查建設單位和受影響單位協調補償協議簽訂情況，并對工程周邊區域的環境敏感點進行實地調訪，如，航道碼頭水下地形沖淤、海水養殖區（捕撈區）產量影響、周邊居民居住設施震動和日常生活干擾影響等，評估影響程度，為海洋行政主管部門依法管理提供技術支撐。

1.2 海中礁石、船塢圍堰爆破清除工程

此類工程作業地點往往位于船廠塢門口圍堰裝置和碼頭前沿、航道處水域標高水深不足區域，不能滿足等級船舶正常航行或存在航行安全隱患，需對海中礁石進行爆破拆除，增加通航能力。應做好以下幾個方面的監視監管。

（1）爆破施工工藝及單孔用藥量。選擇不同的工藝進行爆破施工和單孔布放炸藥量的不同，起爆時產生的震動和沖擊波影響力是截然不同的，對漁業資源破壞程度的效果也形成明顯對比。因此，在監視監管時，應監督施工單位選擇相對比較先進的爆破施工工藝，并嚴格控制單孔炸藥量，符合環評報告書設計要求。

（2）爆破作業時間、漁業資源保護、爆破和清渣作業區域設置明顯標志和信號。根據《條例》第二十八條，進行海洋爆破作業的，建設單位應當在爆破作業前報告海洋主管部門，爆破區域設置明顯的標志、信號，并采取有效措施保護海洋資源，爆破作業時間應當避開主要經濟類魚蝦的產卵期。保護海洋資源的措施有：控制單響用藥量以減少海中震動沖擊波、正式爆破前進行小劑量的試爆以驅趕能逃逸的魚蝦類、縮短工期以盡量減少對海洋資源的影響周期等。

（3）礁渣開挖清除時，懸浮物的擾動擴散影響。爆破作業后，需進行開挖清除作業，這勢必引起海底沉積物的擾動，從而導致懸浮物的擴散影響，這是無可避免的。但若鄰近海域存在海水養殖及濱海旅游等活動，開挖清除碎礁、渣土作業的時間，需選擇避開這些敏感點的潮流時進行。

（4）礁渣爆破方量核計、清除渣土的去向。根據工程設計及環評報告書，明確規定了爆破方量、清除渣土的指定傾倒區域。因此，在監視監管中，需對爆破產生的礁渣方量進行核算評估，對清除的渣土傾倒地點進行跟蹤監視，不得有隨意傾倒于海域的行為。

（一）針對弱項，有效指導。首先帶領學生理解文章，讓他們能夠清晰地感受到作者的情感，由自身內部的感受來引導他們的朗讀才能真正地表現出文章的意境。其次就是帶領學生去鍛煉朗讀的方法，多練習，多思考，多領悟，幫助學生積累朗讀經驗，形成正確的朗讀習慣。朗讀的成功與否在于讀者是否理解作者的心情與意境。對于小學生而言，由于自身閱歷以及教學條件的限制也不可能讓他們能夠身臨其境，所以理解作者的思想就需要老師進行有效的講解。如果學生無法理解作者的意思，那么也需要學生能夠在朗讀時注意朗讀的技巧，如停頓、重音、語速、句調、語氣、用聲等等技巧。

（5）施工船舶油污水和廢棄物的處置、溢油風險事故應急預案。施工單位對于爆破施工船舶、清渣施工船舶均需編制專章《溢油風險事故應急預案》，并配備溢油事故應急物質，以應對突發的溢油事故，使溢油引起的環境損害降到最低。施工船舶油污水和廢棄物的處置，同1.1節第（4）點。

（6）爆破作業區域相關利益者的協調情況。爆破作業海域若存在海底電（光）纜線、輸水管道、航道通航、碼頭和海水養殖等環境敏感點，爆破開工前，需與各環境敏感點所屬單位進行協調溝通，簽訂補償協議并積極落實。

1.3 海洋疏浚開挖清淤工程

此類工程作業地點往往位于碼頭前沿、航道處、港口港池區海域，因淤積影響，導致水深不足，不能滿足船舶的正常航行，需對標高水深不足區域進行疏浚開挖，增加通航能力，并將疏浚廢棄物傾倒于指定的海洋傾倒區。應做好以下幾個方面、環節的監視監管。

（1）傾倒許可證辦理，并在有效期內施工。按照相關規定，要進行海洋疏浚傾倒作業，需辦理傾倒許可證，其中疏浚傾倒100萬m3以下由省海洋行政主管部門審核辦理，100萬m3以上由國家海洋局各海區分局審核辦理。因此，在對疏浚傾倒工程進行監管時，首要一點就是檢查是否辦理相關傾倒許可證，并核實施工工期是否在許可證的有效期內。

（2）疏浚廢棄物開挖裝載核查。監視監管現場，需檢查疏浚船舶是否持有傾倒許可證、核查疏浚船舶中裝載的廢棄物是否與許可證要求相符、核查傾倒作業船舶船名和船號與許可證上是否相符、核查疏浚開挖地點是否與許可證要求相符。

（3）疏浚廢棄物運輸、傾倒過程。作業船舶在進行航行傾倒時，需進行跟蹤監視，檢查運輸過程中廢棄物是否有跑、冒、滴、漏現象，是否存在不到位傾倒現象及其他違規情況，對傾倒的具體位置進行記錄，對傾倒后傾倒區海域的表觀狀況（如是否有漂浮垃圾、泡沫塑料，是否有死魚現象發生等）進行記錄。在實際監視監管中，有發現個別滿載傾倒船只在航行未到達指定海洋傾倒區后，突然完全上浮，明顯屬違規未到位傾倒。

（4）疏浚傾倒方量。傾倒許可證已明確批復了傾倒方量，在整個疏浚作業工期內，需對傾倒作業船舶的裝載量、船次進行記錄，統計實際傾倒方量。但因統計結果往往存在誤差，不能客觀真實地反映實際傾倒方量，應該允許存在一定方量浮動。

2 當前海洋（涉海）工程監視監管工作存在的問題和不足

海洋（涉海）工程監視監管工作已邁過了兩個年頭，在國家海洋局東海分局的高度重視和統籌安排下，在各海監執法支隊和海洋環境監測中心站（以下簡稱“中心站”）共同努力下，取得了一定的成績，但相比而言，《防治海洋工程污染損害海洋環境管理條例》發布時間晚，宣貫過程尚未深入，監視監管工作起步遲，在實際工作中尚存在一些問題和不足。

（2）個別項目建設單位對于監視監管工作的不配合。目前，雖然大部分的建設單位和施工單位能較好地配合中心站的環境監視監管工作，但個別業主單位卻不甚配合，對于工作人員開展監管工作的監管身份、工作證件均提出了質疑，影響了正常的工作。

（3）工作水平和監管經驗上存在差距。監視監管工作起步不久，沒有先例可借鑒，更無任何監管工作經驗可談，要從事海洋（涉海）工程的監視監管工作，對工作人員也提出了更高的要求，需要懂得相關工程、施工工藝、環保法律法規等知識，而這又是各中心站工作人員比較欠缺的。同時監視監管又涉及工作人員與不特定的業主之間的工作關系，是人與人打交道的過程，這點對于各中心站而言又是最弱的，一是因為之前單位相對比較封閉，與外界社會接觸較少；二是各單位近年來新進的年輕人和外地人較多，在語言交流和當地習俗方面存在障礙，磨礪和韌性的積淀不足。

3 海洋（涉海）工程監視監管工作的思考與建議

根據國家海洋局東海分局有關海洋（涉海）工程監視監管工作的精神和指示，筆者結合近4年來開展的地方海洋工程監測監理和國管海洋（涉海）工程的監視監管工作中積累的經驗，就如何更有效地開展海洋（涉海）工程監視監管工作進行了一些思考，提出以下幾點建議。

（1）請行政、執法部門加強對中心站監視監管工作的支撐，并定期開展聯合聯動。各海監執法支隊開展環境監管工作順理成章，但中心站缺乏行政、執法部門的強力支持將一事無成，為此應建立專人聯系、定期溝通和聯合工作等機制，在開展海盾、碧海以及常規執法巡查時，中心站也能派工作人員參與。在當前監視監管工作起步之初，執法部門的引領作用顯得尤為重要。

（2）加強對海洋（涉海）工程環?！叭瑫r”驗收工作。根據《條例》第十六條和第十八條，海洋工程的環境保護設施應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用，需投入運行的，應通過海洋行政主管部門的環?！叭瑫r”驗收。對于海洋（涉海）工程的建設單位在向海洋行政管理部門審批時，在核準批復文件中可明確注明工程完工時需進行環?！叭瑫r”驗收，并需出具海洋環境監測機構編制的海洋環境監視監管報告，從而也為中心站開展監視監管工作提供了依據。

（3）進一步營造聲勢和氛圍，宣貫海洋環境保護的意義。海洋行政管理部門可以在各種工作會議和環保會議等場合加強宣傳，進一步傳遞中心站參與監視監管這樣一個信息，使監視監管工作更理直氣壯；也可適時召集一些大型海洋（涉海）工程業主方、疏浚傾倒作業方以及責任區域的中心站等單位參加環保工作座談會，另外也可請他們參加各類環評聽證會、評審會，宣貫環保理念，強化他們的環保意識；對于個別海洋（涉海）工程單位不配合工作并違規事實明顯的，行政、執法部門可進行處罰，并進行報道；可以在海區選擇若干個重點項目，開展全程環保監視監管示范工作等。

（4）須予以中心站相應的職責。海洋行政管理部門通過一定的程序，可增加中心站環保監視監管的職責，人員頒發監視監管工作證，從而更好地為海區行政主管部門的環保全過程監管工作服務。并可統一中心站監視監管工作人員的裝束，以提升單位整體形象。