論行政協商決策及其制度保障

歐陽君君,馬 巖

(1.揚州大學 商學院；2.中共國家稅務總局黨校，江蘇 揚州，225007)

論行政協商決策及其制度保障

歐陽君君1,馬 巖2

(1.揚州大學 商學院；2.中共國家稅務總局黨校，江蘇 揚州，225007)

我國現有行政決策模式下，公民在行政決策中并無實質性的話語權。以協商民主理論構建新型的行政決策模式是改變這一現狀的可能途徑。行政協商決策的正當性，可以從決策的前提、過程及結果三個方面進行考察。但是在實踐中，行政協商決策可能遇到諸如公共理性不足、參與者實際上的不平等及達成共識困難等問題。為此，有必要建立起多維度的行政協商決策制度保障體系，包括以信息公開與社會組織化為主要內容的基礎性制度，賦予公民決策啟動權、規范決策過程話語秩序與話語權力的規則制度，以及以司法審查、權力機關監督和行政決策評估等途徑的責任追究制度。

協商民主；行政決策；公民參與；正當性；制度保障

代議制民主是近代以來的主流價值觀念與政治實踐方式。然而，這一民主模式訴諸專家治理，精英主義傾向不斷強化。公民逐漸游離于政治領域，對關涉自身利益的公共事務的決策幾乎沒有發言權和影響力。反思這一現狀，不甘于做政府決策的被動接受者，而是公共事務參與者或自治者，成為公民參與行政決策的根本理由。在具有共和主義精神內涵的參與性民主興起的背景下，行政決策民主化成為時代之潮流。本文審視與分析了當前我國行政決策公民參與的現狀和所存在問題的原因，認為要實現行政決策中公民實質性的參與，須有效融合協商民主的精神與要素。目前，理論界對協商決策或者秉持極度推崇的態度，或者認為其毫無新意。我們認為，適當的制度建設完全可能使行政協商決策發揮其積極功效。

一、當下我國行政決策中的公民參與之審視

隨著行政體制改革的深入，為滿足公民對善治理想的訴求及實現行政決策的科學化與民主化，我國政府認識到公民參與行政決策的重要性。2004年國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》，要求各級政府建立健全“公眾參與、專家論證和政府決定”的行政決策機制。這種包括公民參與在內的多元化行政決策體制，是對社會結構日趨復雜的一種積極回應，體現了追求民主正當性的價值選擇。

令人遺憾的是，現行的法律與政策所創設的公民參與機制，在實踐中并沒有發揮出制度設計者設想及公眾期待的效果，相反，在經過一段帶有鬧劇意味的決策參與后，公眾對諸如各地開展的公用事業價格聽證會、行政立法“論證會”、“座談會”的熱情不斷消退，尤其是對價格聽證會的公正性表示出極大的懷疑。正如學者所言：“過往實踐所顯示的是‘原本增加公眾參與，鼓勵多方交流表達’的創新體制，卻并未像制度設計者所想像的那樣成為體現行政決策過程民主性的資源，反倒成了決策者可以在多元主體參與的情境中很便利地獨占決策權的合法手段。所謂民主化和正當化的功能期待，只能是一種形式?！盵1]“美好理想”未能實現的原因，在于現有的行政決策體制“本質上是一種由政府主導的‘知識—權力’的壟斷體制”，“公眾參與制度在我國的流變過程中始終定位于聽取意見，這種功能空間反映的是公平取向，而非民主價值”[2]。質言之，現有的行政決策體制下，決策知識與話語權依舊由行政機關掌控，未能反映出程序正義所要求的程序內在價值，公民參與對決策結果的影響微乎其微。因此，要達成公民參與對行政決策的實質性作用，不能僅僅賦予公眾參與行政決策的形式要求，而應該把公民參與上升為一種“參與權”，使之在決策過程中享有實質性的話語權[1]。

由此看來，確保公民參與決策的實質影響力是提升行政決策的正當性的重要條件，而協商民主或許可能成為彌補這一條件的選擇方案。

二、行政協商決策的正當性

作為對自由主義民主規范實踐批判而生的協商民主內涵豐富，其核心任務是要“發現構思公共決策的方法，它既要有充分的認知以使決策是真正協商的，又要對作為民主的個體公民的地位作出足夠的回應”[3]。將協商民主引入行政決策以構建其正當性，可以從決策的前提、過程及結果三個方面進行考察。

(一)協商決策以承認多元化為前提

任何社會都是多元的，如何在多元性的社會結構中產生不同程度的一致或共識，是協商民主的主要任務。盡管自由主義民主也承認多元性，但無論是精英主義民主還是多元主義民主，都強調民主是在“市場規則”之下的競爭，前者認為“它淘汰競爭選票和權力的斗爭中的最弱者，確認最強者”[4]，后者主張造成一種“競爭性均衡”的趨勢。無論如何，競爭的結果是一個團體對另一個團體的勝利，是一種價值對另一種價值的征服。協商決策承認差異和多元，最大限度地擴大不同群體在行政決策事務中的參與，通過對話和交流了解不同團體或個人的經驗、尊重不同的視角，修正偏好以產生不同程度的一致或共識。

(二)協商決策要求參與是平等的參與

平等是協商民主的基本價值訴求，就協商決策而言，平等包括程序和實質兩個維度。

程序上的平等包括三個方面：一是無限制領域，禁止任何對協商程序必須涵括的內容加以限制，決策議程的設置不能先于討論、審議和決策；二是作為公正的核心，協商程序依靠公正的討論來保證參與者被平等對待，所有觀點都接受嚴格的公共審查來實現公正。最后的決策內容不是依賴于各方主體的地位與資源，而是“更好觀點的力量”；三是協商決策應公平對待各種可選擇的方案，并排除參與者發言順序、辯論結束的時間等偶然性因素對協商結果的影響。

程序民主的倡導者無論是羅伯特·達爾還是羅爾斯，在強調程序正義的同時都沒有忽視公民的實質權利，如達爾明確指出：“民主過程的權利不‘僅僅是形式上的’，為了行使這一權利，所有它所必需的資源和制度都必須存在；如果這些必需之物缺乏的話，民主過程本身就不存在了?！盵5]協商決策的實質平等目的是為了實現科恩所描述的那種狀態：“現存權力與資源的分配不會影響他們在協商過程任何階段的機會，也不會在其協商中發揮權威性作用?！睂嵸|平等主要體現為協商參與者平等的政治影響機會、非強制參與和自由自愿的決策、平等影響他人的機會及差別不是太大的政治上的相關能力等方面[3]。

(三)協商決策的結果體現合法性

行政協商決策之所以體現合法性，表現為在理想的條件下，決策廣泛地聽取與吸收了公民的意見與建議，而不僅僅是行政官員單方意志，決策結果是理性推動下的共識與一致。如果理想的共識無法實現，決策最終由行政機關做出，那也因為之前的溝通、尊重與互諒而提升了決策的合法性。誠如博曼所言：“多元共識僅僅要求的是公共協商過程中的持續性合作，即便存在持續性的分歧也不要緊?！奂皇枪怖硇曰蛴懻摰谋厝灰??！盵6]換言之，公民意志雖然未在決策結果中得到充分的體現，但在決策過程中被給予足夠的尊重，多數意志或行政意志所以成為一般規則，不是取決于偏好多寡或行政權威，而是通過實質平等與程序平等下“更好觀點的力量”展示，公民對協商決策的結果因此會有較大程度的認同感。

三、行政協商決策的障礙

如此看來，行政協商決策的正當性需以一定的條件和假設為前提，也正是這些條件，使協商決策具有一定的理想色彩。在多元社會里實施行政協商決策面臨的問題主要包括以下幾個方面。

(一)公共理性的不足

哈貝馬斯認為，只要參與公共對話的人都具有一定的理性能力與真誠性，那么在理想對話情境中，他們就有可能達成共識[7]?，F代政治生活領域的公共理性，其主體包括公民和公共權力機構。事實上，這兩大主體的公共理性往往都是不完全的。

首先，協商決策要求公民不能以處理私人事務、對待私人利益的態度去處理公共事務及對待公共利益。然事實上，較之于公共事務與公共利益，公民更關注于私人事務與私人利益，并不總是樂于為了公共利益的達成而犧牲私人利益。在協商決策的過程中，公民應該依概念、推理就決策事務展開辯論，不行使強力，也不屈服于強力，但實踐中的公民常常受到情緒的影響，憤怒、不滿甚至謾罵而拒絕接受對方的意見及真誠的溝通，或者因知識、信息的匱乏及表達能力的不足而無法真實表達自己的意見。

其次，從行政機關的角度看，公共理性約束了政府和公務員的行為，強調政府治理的價值正義性和行為規范性。盡管韋伯視現代官僚組織為“理性化”的組織，“這種機構(官僚制)一旦建立，其客觀上的不可或缺性加上它特有的‘非人格性’，使得它——相對于封建的，基于個人忠誠的秩序——很容易為任何人服務，只要此人知道如何來駕馭它”[8]。但必須要承認的是，理性化的官僚組織，不等于組織中的行政人員也是理性的，他們會追求公共利益之外的個人利益或部門利益，有為尋租而在決策中濫用行政權力的動力。除此之外，公共官員也有自己的價值觀，他們的價值觀會有意或無意地對行政決策產生影響。

(二)協商參與者實際上的不平等

根據博曼的觀點，協商不平等可以歸納為三種類型：權力不對稱、交流不平等以及‘政治貧困’或公共能力的缺乏[6]。在不平等的境況下：首先，掌握公權力的行政機關與掌握經濟資源的利益集團，可以以“承諾”的方式利誘或以“恐嚇”的方式威脅弱勢力量。其次，行政機關與利益集團憑借其資源上的優勢，可能控制決策的議程，或打壓、排斥弱勢力量的方案、觀點，從而達到其所追求的意圖，弱勢力量在決策過程中被邊緣化，參與也就成為形式上的“走過場”；再次，行政機關與利益集團比弱勢力量具有更強的信息資源與知識力量，他們也有足夠的實力聘用專業人士作為代理人進一步強化這種能力，也可以借助新聞媒體擴大他們觀點的影響力。

資源的不平等在行政決策中的副作用若不能通過其他制度得以抑制，其后果是協商決策的秩序被完全打破：行政機關無意與民眾展開真正協商，弱勢力量采取不合作的方式予以抵抗，“共識”或“持續的合作”也就成為一種愿景而已。

(三)一致性共識的困境

行政協商決策之所以正當，在于參與各方之間信息的共享，在于通過溝通與辯論對自己的信念與偏好有一個更真實的理解。不過，由于時間的緊迫性，決策不可能一直被擱置，而且人們的認知是有限的，決策過程中獲得所有的信息是不可求的。與立法決策和司法決策相比，行政決策更加注重效率，但在另一方面，協商決策又致力于對信息的充分共享以改變參與者的偏好，使每個公民偏好趨向一致——從而實現公共利益。從這個角度講，信息的共享與正當的行政決策之間存在一個邏輯循環上的悖論。

共識能否達成，除了信息共享之外，還受制于其他諸多因素的影響，尤其是在多元主義社會背景之下，最終的決策不僅僅是利益問題，還可能是所謂的原則問題，利益或許可以妥協，原則卻常常難以調和。例如研究克隆人與反對基因科技、廢除死刑與反對廢除死刑等，這些公共領域里常見的政策辯論，并沒有因為長期討論而獲得共識。共識無法產生是因為人類的價值、信仰、立場在本質上屬于多元狀態，彼此之間不是總能夠通約共量。

四、行政協商決策的制度保障

為建立與實施行政協商決策機制，應從各個層面盡可能地創造出協商決策所需要的條件，提供有效的制度保障體系。這一保障體系可以大致分為三個層面：基礎性制度、協商決策規則制度及責任追究制度。

(一)基礎性制度

行政協商決策的基礎性制度主要指信息公開制度與社會組織化制度。

首先，關于信息公開制度，行政協商決策過程主要涉及行政機關信息公開以及公用事業服務提供方的信息公開?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?，行政決策中的政府信息公開，將行政決策的目的、備選方案、理由等充分展現在公眾面前，最大程度上約束行政機關在決策中的自由裁量權，也為公眾提供備選方案、指正行政機關決策方案中的錯誤、充分討論與溝通、有效改變偏好等奠定基礎。為此世界許多國家通過立法，將政府信息公開行為規范化，它們的成功經驗對進一步改善我國政府信息公開制度具有重要的參考價值。對于公用事業服務提供方，它們負有公法上的特別義務，因此同樣應當履行信息公開之職責：就政府特許經營而言，“有的立法明確要求經營者應當及時向社會公告特許經營項目的質量、技術標準以及其他關系公共利益、公共安全的信息”[9]；對于適用政府采購的事業性業務委托，目前中央及地方立法都沒有明確將服務供應商的服務信息的公開義務，這是立法所需完善的。

其次，社會組織化制度。協商決策的核心理念在于受決策影響的公民都有權利與機會參與到決策過程中去，但事實上，在較為宏觀的協商決策中，并不是所有利益相關人都有時間、精力及甘愿付出相應成本參與決策。作為對現實的妥協，必要的代表是制度化公共協商的恰當形式，并輔之于“協商性民意調查”等方法解決公民與代表間內在沖突這一制度性難題[10]。政治過程開始于某個集團或個人的利益表達，在我國，隨著市場經濟的發展與政府還權社會的推進，各種各樣的社會組織正在蓬勃興起，它們(尤其是非營利組織)代表處于不同立場的公民參與到行政決策之中去，其影響力遠大于個體公民參與的影響力。行政機關對這些組織大可不必抱著過于警惕與防范的心態，而應允許、鼓勵、規范各種社團的生成與正當活動，對《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等法規做必要的修改，放松規制，同等對待各種社會團體，對于弱勢群體組織的建設，應給予一定的扶持，以增強這些群體在行政決策的話語權。

(二)行政協商決策規則制度

首先，賦予公民行政協商決策的啟動權。政府控制下的公民參與只能被認定為弱勢民主意義上的參與。政府部門單方確定的議題以及自上而下組織的“協商”，往往是政府掌握話語霸權。行政協商決策要實現開放性與動態性，公民啟動協商決策實為必要。因此，行政協商決策要求在議題的形成階段，通過制度設計來實現公民的議題形成權與決策啟動權。筆者認為，相關法律規定至少應該包括議題由誰提出、如何提出、在何種條件下應該進行政府決策議程、政府對不納入決策議程的議題應如何回應、公民可以通過何種途徑追究政府不作為的責任等。

其次，規范行政協商決策過程中的話語秩序與話語權力。?？抡J為：“在任何社會中，話語即是權力，因為那些對話語起決定作用的規則強化了有關何為理性、理智以及真實的判定標準，因而，站在這些規則之外發言，就要冒被邊緣化和被排斥的危險?！盵11]行政決策過程中各方的意見及利益都能被充分的重視，前提是建立起規范的話語秩序與話語權力。

法律應承擔起提供達成話語共識的制度保障之職責，為協商各方搭建一個各方都能接受的溝通平臺。盡管不同公共事務在決策程序上存在某些差異，但一個規范化的話語秩序與話語權力至少應該體現公開、自由、平等、充分、及時等特點，如此方能獲得各方對行政決策制度的認同。另外，行政協商決策的過程不是無限期的，否則既不利于決策的效率，也可能會被某方采取拖延策略，致使其他方在厭倦、疲憊中被迫接受某一方案。當然，協商的期限并不是行政機關單方隨意決定，它應該根據決策事項的性質、重要性、涉及人群等因素綜合考量，為一般理性所能接受。

(三)建立責任追究制度

倘若行政機關缺乏公共理性，很難想象行政協商決策機制能夠建立與持續。與其他協商不同，行政協商決策中行政機關與其他協商參與方地位并非完全平等，從尋租與便宜行事的角度看，我們很難獲得支撐性理由認為行政機關具備建立協商決策的原始動力。為此，建立對行政機關及其工作人員的責任追究制度或許是我國目前憲政與政治框架下唯一可行的方法。

1.司法審查。我國現行《行政訴訟法》以人身權和財產權等實體性權利保障為目的，作為政治權利的參與權尚難以獲得救濟的切入點。盡管有學者提出，人民法院通過司法解釋，公民以主觀訴訟的形式，根據正當行政程序的基本要求對行政決策過程進行審查[12]，但這一建議在當下法院所具有的權限內恐怕還難以實現。更何況行政協商決策指向的公共事務，可能并不是針對特定的人，對公民的權利并不會產生直接的法律效果，公民以現行《行政訴訟法》為依據尋求救濟困難更大。因此，或許唯有堅持“不破不立”之路徑，通過較為全面地對《行政訴訟法》作出修改方能有效解決這一難題。

2.權力機關監督。在《行政訴訟法》不能有效提供救濟、以司法監督迫使行政機關以協商方式作出決策的情況下，權力機關的有效監督將是改變這一現狀的有效途徑。譬如，人大以質詢、特別問題調查委員會等形式，就重大行政決策中出現的各種問題進行追責，并提醒其加強行政決策科學、民主的必要性，以監督促使行政機關的“反省”，使其認識到協商是改善行政決策質量的重要方式。行政協商決策所可能產生的“正強化”與權力機關對傳統行政決策的“負強化”，將有效培育行政機關的公共理性，激勵其選擇正確的決策方式。

3.行政決策評估。目前，我國不少地方政府制定了重大行政決策實施后的評估文件，體現了行政機關的自我拘束。不過，細究南京市、南昌市等政府制定的決策評估文件，可知評估基本圍繞決策“實施”后的相關內容展開，對行政決策過程情況皆只字未提。一個決策的效果如何，決策執行固然重要，但是一個質量上乘的決策是基本前提，決策本身存在重要缺陷，就不可能取得令人滿意的執行效果。因此，行政決策的評估，不僅包括決策執行過程與結果的評估，還應該包括決策制定過程的評估，重視行政決策中的協商程序，論證行政決策本身是否具有正當性，決策不僅要符合法律的要求，而且要體現民主的精神與價值。

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[責任編輯孫景峰]

OnDeliberativeDecision-makingofAdministrationandItsInstitutionalProtection

OUYANG Jun-jun，et al

(Yangzhou University,Yangzhou 225007,China)

In the existing administrative decision-making mode, citizens have no substantive power of discourse. So, using deliberative democracy theory to build a new type of executive decision-making model is the possible ways to change the status quo. The legitimacy of deliberative decision-making of administration could be reviewed from the premise, process and results of decision-making. But in practice, deliberative decision-making of administration may encounter a series of problems. Therefore, it is necessary that the institutional protection should be built from the basic system, the system of rules of deliberative decision-making and responsibility-assigning mechanism.

deliberative democracy;administrative decision-making;political participation;legitimacy;institutional protection

D693.6

A

1000-2359(2012)02-0038-04

歐陽君君(1981—)，男，江西新余人，揚州大學商學院講師，蘇州大學王健法學院博士研究生，主要從事公共治理理論與行政法基本理論研究；馬巖(1976—)，男，安徽蒙城人，中共國家稅務總局黨校講師，主要從事公共管理研究。

2011-12-13