適度的社區自治及其路徑選擇
——基于香港和內地社區治理模式的比較

閔學勤，黃燦彪

(1．南京大學 社會學院，南京 210093；2. 中央人民政府駐香港聯絡辦公室，香港)

適度的社區自治及其路徑選擇
——基于香港和內地社區治理模式的比較

閔學勤1，黃燦彪2

(1．南京大學 社會學院，南京 210093；2. 中央人民政府駐香港聯絡辦公室，香港)

源于社會治理的社區治理，在廣泛吸納社會民間組織及個人參與其中的同時，并不反對治理過程中有部分資源來自政府。香港社區的業主立案法團治理模式選擇了自治為主、行政為輔；而內地社區的多中心治理模式選擇了行政為主、自治為輔。但社區的發展更多來自其內生動力，內地社區可在借鑒香港法團模式的基礎上推廣適度自治模式，選擇的路徑包括放大社區居委會自治功能、鼓勵更多居民參與、推行官民共治、加大民間對社區的經濟投入、大力培育業委會及其他民間組織等。

適度社區自治；社區治理模式；香港；業主立案法團

中國城市社區發展20多年來，從社區建設、社區發展到社區治理的步步推進過程中，社區自治并非是主流的城市社區治理模式，不僅未被植入各級政府的社區行政理念中，即便是后單位制下的城市人對社區理應有更多依賴和期待，也沒有將社區當做可以自治的實踐場。目前而言，社區自治僅存在法理上的承載主體——社區居委會，而社區居委會一方面在大多數城市只是名義上的自治組織、實質上的政府行政末梢，另一方面在經歷了50多年的風雨歷程后居委會的權力及聲望已趨向衰減[1]。因此，通過比較香港的社區自治模式和中國語境下內地的社區治理模式，將有益于尋找社區自治在中國的可能及可行路徑。

一、社區治理框架下的適度社區自治

源起于社會治理的社區治理，將社會治理對無限政府的否定在社區進一步放大，認為在社區這一最接近居民生活的小社會中，服務于居民的公共機構和組織應該更多元、更直接、更富獨立性，即便在治理過程中有部分資源來自政府，也不應該依賴政府，而應廣泛吸納社會民間組織及個人加入其中參與治理。

效仿格里·斯托克對社會治理五個方面的解讀[2]，社區治理可以由來自政府又不限于政府的社區公共機構和行為者來施行；治理主體的多元性導致社區事務解決過程中界限和責任方面的模糊性；參與社區治理的公共機構之間會存在權力依賴；社區治理意味著參與者最終將形成一個自主的網絡；社區治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權力，不限于政府的發號施令或運用權威。在此框架下，社區自治應屬于社區治理的一種極端路徑選擇，因為按照《布萊克維爾政治學百科全書》對自治的定義，“自治是指某個人或集體管理其自身事務，并且單獨對其行為和命運負責的一種狀態”[3]，那么社區自治就是社區居民或社區公共組織對其所在社區全權治理的一種模式。顯然，完全的社區自治之中，政府并不構成社區權力的一部分，社區的常規運行和各項事務的解決完全依賴個人及社區自治組織。雖然這樣的自治模式滿足了居民自我管理、各負其職的愿望，但由于政府在社區的缺位，社區就較難直接分享政府擁有的資源。

事實上，社區治理本身并不完全排斥政府的介入，政府在社區的角色扮演只是從大政府轉化為小政府，即資源有限、權力有限的政府。而完全社區自治將政府從無限政府、大政府直接拉向無政府，如果存在機遇的話，那么風險也是并存的。本文提出適度的社會自治正是基于社區治理的框架，一方面，讓更多的社區居民因自治的責任和權益而參與到社區治理中來，可以回避完全政府之下可能的透明性和公信力缺失問題；另一方面，若社區治理需要，政府仍可介入社區事務，支持甚至參與社區治理。不過適度社區自治的根本是居民自治，社區個人及社區公共組織是社區治理的主體、主角，政府及其他非社區組織可適度或低度參與社區治理，以配角的身份為社區治理提供相應的資源。

社區治理框架下的適度社區自治的理想目標是善治。如果按聯合國1997年《分權的治理：強化以人民為中心的發展能力》報告中所概括的善治五條原則：合法性、方向、能力、責任心、公正[4]，適度社區自治首先較一般社區治理模式更容易獲得合法性，它不是通過權威，而是通過居民自主決定社區的自治組織架構、社區重大事務的議事準則、社區治理經費的來源及支出、社區資源的共享方法等來推動社區的運行；其次，適度社區自治面向居民、服務居民的方向較明確，但如果居民自治的能力有所不足，可借助政府或非社區內其他組織的權力及資源來獲得更好的社區治理效果；當然，適度社區自治由于加入非社區內治理主體，其責任心和公正性可能有所分流，但如何尋求平衡點正是適度社區自治需要借鑒和突破的地方。

二、香港社區的業主立案法團治理模式

香港以法制社會和公民社會為基礎，在多元文化的包容之下，香港特區政府在社區大力推廣的是以自治為主、行政為輔的業主立案法團治理模式。業主立案法團是私人大廈業主根據《建筑物管理條例》(香港法例第344章)成立的法人團體，其法團管委會由業主居民選舉產生，在加強私人物業管理、維護業主權益及促進社區和諧穩定等方面發揮了很大的作用。在全港18個行政區中，共有8848個業主立案法團(以下簡稱法團)，分布十分廣泛。不過，只有私人永久性房屋和政府出售的物業單位才有條件成立法團。根據特區政府2009年公布的統計資料，截至2009年3月31日，有約360萬人居住于私人永久性房屋，占人口的51.3%，約130萬人居住于政府資助出售的物業單位，占人口的18%，也就是說，有七成左右的香港居民居住于有條件成立法團的居住單位[5]。

香港社區的法團治理模式之所以被稱為自治為主、行政為輔，是與香港區域治理結構及法團的權力獲得有關。目前香港政府在18個行政區域中沒有設立獨立的區域性地方政府，而是由政務司下轄的民政事務局及其執行部門民政事務總署來處理地區行政事務，并建立了控制與延伸的管理機制。民政事務署成員通常包括教育署、香港警務處、房屋署、地政總署、規劃署、社會福利署、運輸署、市政總署等政府部門或機構的代表，他們構成了區域治理的第一層架構(如圖1)。

第二層架構是分區委員會，分區委員會是地區民政事務處邀請一些對社區事務感興趣的人參加的兼具自治和行政雙重功能的社區服務組織。分區委員會的職能包括推動公眾參與地區事務、就籌辦社區參與活動及推行由政府贊助的計劃提供意見并加以協助、就影響該分區的地方問題提供意見等。分區委員會的委員來自社會各階層，包括有關地區的區議員，全部由民政事務總署署長委任。但分區委員會對第三層架構的互助委員會和業主立案法團不構成隸屬關系?；ブ瘑T會由大廈住客組成的志愿者組成，它的基本目標是在住戶之間建立睦鄰和互助的精神，提高居民的責任感，并改善大廈內的治安、居住環境及管理成效，但因互助委員會是根據《社團條例》注冊成立，因而不屬于法人團體，其法律地位以及其成員的法律責任亦不明確，其活動準則主要是依靠居民的自愿合作，不易解決內部糾紛，對不參加互委會的住客沒有約束力，其管理權限和法律地位明顯不足。在組建居民基層組織的時候，無論是香港政府還是樓宇居民一般都傾向于組建業主法團，只有在不得已或有其他特殊原因的情況下才組建互助委員會。而法團成立首先有嚴格的法律要求及程序，業主會議可由總共擁有不少于5%業權份數的業主委任的一名業主召集。業主會議先選出管委會，條件是過半數通過，以及獲得不少于30%業權份數的業主支持。由新選出的管委會在業主會議結束后28天內，以政府指定的表格，在土地注冊處“立案”，申請注冊法團，領得注冊證書后，全體業主便組織成為一個法團；其次，法團有權代表業主管理物業，范圍包括對外行政、內部行政、財政、法律、合約、工程、保安、清潔、公關和康樂組別等；再者，除了名正言順的物業管理的顯功能(顯性權力)外，還有很重要的社區參與的潛功能(隱性權力)，在香港地區行政的作用發揮了公眾咨詢的功能、培養參政人才功能和社區參與的功能，有力地協助政府建設社區，成為政府開展地區工作的好幫手。而法團擁有的這一權力吸引了一些志在參選的社區人士(包括區議員)甚至是立法會參選者的重視，他們通過與法團及其管委會發生聯系，爭取法團的支持來為選舉工程爭取選民的支持。一些NGO組織，如慈善團體，為了在社區在開展活動、籌集款項等，也必須要討好法團組織，特別是法團委員和主席，爭取他們的配合和支持。另一方面，法團組織也需要和區議員、社工和其他非政府組織建立一定的合作關系，來獲取他們得不到的社會資本，從而提升法團的社區聲望和影響力。

即便如此，獲得政府輔導和法律賦權的法團在自治過程中仍存在不少困境，第一，政府缺乏一個核心部門來應對法團提出的問題、效率不高及互相推諉并不少見；第二，參與法團工作的吸引力不強，使法團主席和委員的素質與居民的要求存在差距；第三，法團管理所引發的權力尋租的法律案例，削弱了法團的社區聲望；第四，宣傳力度不夠，公眾對法團工作的了解仍然有改進的空間；第五，協助舊式樓宇成立法團，解決安全隱患的可行性辦法不多；第六，對有突出社區貢獻的法團主席和委員的激勵機制不完善，示范作用不明顯。

香港特區政府推廣社區法團法理模式的目的是把責任交給業主，由業主自治，政府只是起到協助的作用，但由于各個法團之間仍有良莠之分，且社區治理仍處于區域治理的大網絡之中，法團與政府之間的互動也并未因自治而減少。正如香港學者金耀基分析的香港獨特的“行政吸納政治模式”[6]一樣，不斷完善的香港法團治理模式也被及時吸納進行政決策機構中，成為香港治理的重要組成部分。

三、內地社區的多中心治理模式

與香港社區日趨清晰的業主立案法團治理模式不同，內地城市社區的治理模式正從單一的行政管理模式向多中心治理模式演變(如圖2)。由街道辦事處領銜的社區工作站及社區居民委員會繼續扮演著政府行政管理的終端角色；迅速崛起的代表有產者階層的業主委員會正日益完善其法人資格，并在與物業公司的抗爭過程中悄然覬覦社區治理的核心權力；以市場化自居的物業公司仰仗其獨特的經濟資本在一定程度上掌控著居民社區生活的幸福度；而從一開始就被邊緣化的社區民間組織不僅未從這場空前的社區權力角逐格局中退去，相反正借助政府伸出的有型之手不斷成長壯大[7]。

雖然學界已在多年前的社區多中心權力結構中發現所謂的“三駕馬車”：社區委、物業公司和業委會，但不可否認，至今政府仍是多中心格局中最強有力的資源擁有者，不僅作為法律意義上的自治組織——社區居委會在很大程度仍扮演政府行政末端的角色，以北京、深圳、上海、南京等地為代表新崛起的社區工作站(或稱“社區管理服務站”)更是承接了政府在社區的大量行政工作。處于多中心治理格局的另一極是來自市場的物業公司和代表居民利益的業主委員會。隨著內地房地產市場的不斷成熟，越來越多的居民進入有物業管理的小區居住，而一旦入住率過半，業委會也會相繼成立以監督物業管理，維護社區居民的利益。但源于居民賦權的業委會背后的業主大會才是真正的法律主體，無論是選舉還是維權都需經過半數以上的業主確認，著名的“景洲事件”(2001年)中第一次由業主投票表決成功地炒掉了地產開發商屬下的物業管理公司[8]，也開啟了物業公司與業主委員會在社區治理關系中的新格局。社區中還有一類新生的組織，即非法人化的社區民間組織也正在為分擔政府社區事務、為居民提供多方位社區服務方面提供資源，但由于社區居民自身的結社意識較弱，加之非法人化的窘境，這類民間組織在多中心治理格局中占據一席之地還需較長的時間。

目前而言，內地的多中心治理模式遇到諸多挑戰，一方面，政府在社區的行政力量通過社區居委會和社區工作站仍得到強化，各地方政府都不斷將人力、物力下沉至社區，但其覆蓋的人群主要是社區需要幫助的弱勢群體，一旦社區遇到衛生、安全、維修等物業方面的問題，這兩股行政力量因不涉及物業管理都無法直接介入解決，且社區居委會的法律自治身份與實際的行政管理身份長時間存在明顯的錯位；另一方面，物業公司與居民之間純粹的市場關系，也導致大部分物業公司營運目標是獲取利潤，而不是讓居民滿意。更何況社區還有強大的行政力量存在，推諉責任、相互扯皮并不鮮見。而最近十年才不斷興起的業委會有居民賦權但不具備法律身份，也使得在社區缺乏話語權，參與治理的程度還遠遠不夠。因此，內地多中心治理模式仍屬行政主導型，居民自治的空間非常狹小。

四、適度的社區自治模式及其可能

香港社區的業主立案法團模式和內地社區的多中心治理模式恰好代表了社區治理的兩種經典模式，前者是自治為主，行政為輔；而后者是行政為主，自治為輔。而且自治對香港社區治理所占的主導性與行政之于內地社區的主導性一樣顯著，以至于行政對香港社區的介入和自治在內地社區的介入一樣都顯得微不足道。這兩種社區治理模式分別得益于香港的公民社會和中國內地延續至今的威權社會，尤其是對于掌握諸多資源的內地政府而言，似乎政府對社區的直接管理更有利于讓社區分享權益。但是，對于城市社區或者鄉村社區來說，更為重要的是其內生的因素或模式，往往正是這個內生變量才是決定社區發展的關鍵因素[9]。而且與早期學者鼓勵政府權限的擴張不同，現在更多的學者認為被賦權的個體和社區應高于政府[10]。事實上，內地社區多中心治理格局中居民參與不足、各方權力紛爭的現狀等已嚴重制約了社區的良性運行，急需引入適度自治的機制，讓所有被治理的居民成為治理的主體，共擔社區治理的責任和權益，具體的路徑選擇包括以下幾個方面。

(一)放大社區居委會的自治功能

內地的社區居委會與香港的業主立案法團的共同之處在于均有自治的法律地位，這對放大社區委的自治功能提供了極為有利的先決條件。法團在香港除了被法律賦權外，經由居民的選舉，事實上也被居民賦權，并對物業有管理權，從而事實上成為香港社區的主要治理方。內地的社區委在不同地區有不同的運行方式，有因成立社區工作站而被分權，也有保留原有的政府行政末端職責，但社區委成員經由民主選舉不夠到位，且不掌握物業管理權，因而對越來越多的新型房地產小區事實上并沒有足夠的治理權。放大社區委的自治功能是內地社區走向適度自治的重要一步，還要通過真正的民主選舉使其獲得居民賦權，并通過行政輔助使其獲得對物業的管理權，這樣才能享有真正的治理空間。

(二)鼓勵更多的居民參與

由于社區長期行政主導，即便地方政府通過成立社區工作站剝離行政職責，讓社區居委會能夠恢復自治功能，但因社區精英不愿挑擔，社區居民對政府仍有依賴等，在有些地區甚至出現政府比居民更樂意推行社區自治的局面。鼓勵更多的居民參與，不僅要覆蓋弱勢群體，更要發動精英群體；不僅要鼓勵參與社區文化活動，更要在社區鼓勵政治參與。雖然香港的法團也存在精英參與不足，或參與治理者經驗不足等問題，但因為法團是居民參與選舉的結果，治理不善或可通過時間來改進，或可通過新一輪改選來達到治理滿意，因此，居民參與由少聚多、由點及面，由淺入深地不斷推進，才能讓社區居民樂于治理，并從適度自治中獲得應有的權益。

(三)推行官民共治的準自治模式

社區作為社會網絡的一部分，完全脫離政府的行政資源不可能也沒必要，況且社區在政府行政介入的同時也分享了其資源，因此在社區實行官民共治的準自治模式未必不是一種可行的路徑。例如日本社區社區自治組織——町內會的發展，大致也經歷了“行政末端”“半官半民”和“準市民團體”三個階段[11]。同樣，香港的法團在社區參與中與區議會的互動也說明政府在社區治理中的適度介入，反而有利于社區自治獲得更廣泛的認同。如在內地，一方面放大社區居委會的自治功能，同時保留一部分政府行政輔導，形成官民共治的準自治模式，也是內地社區適度自治的良方之一。

(四)鼓勵民間對社區加大經濟投入

適度社區自治中不可忽略的因素是治理經費，有實證研究表明，社區治理過程中經濟權威已超過地方政府的影響力，而且社區內雇員的人數、工資、任期等均與社區內的商業權力顯著相關[12]。內地社區長期行政主導的一個不可回避的事實是政府對社區的經濟投入，特別是對社區綜治、計生、社保及失業救濟等方面的資金投入。如若在內地社區形成社區自治為主、行政為輔的格局，那么，社區自治主體，例如社區居委會須獲得強有力的經費支持，如果無法像香港法團那樣獲得物業管理權，沒有物業費的支持，那么社區內企業的資助多寡將直接影響社區自治的成效。因此，鼓勵民間對社區加大經濟投入，也是由行政主導向自治主導過渡的重要路徑。

(五)大力培育業委會及其社區民間組織

隨著內地社區居民的公民意識不斷增強，及新型房地產社區的普及，業委員的成立、成長并在社區治理中發揮越來越多的作用已是不爭的事實。但目前業委會在日常治理中容易缺位，在社區沖突或維權行動時業委會才成為治理主體，多少限制了業委會對社區治理的貢獻。另外業委會的法人化與社區民間組織的法人化的共同缺失，使其無法像香港法團那樣獲得合法的治理權。因此，在向適度社區自治模式過渡之中，大力培育業委會及其社區民間組織，既為社區自治增添新的力量，又使得這些自治組織在成長、演變過程中逐步確定其在社區治理中的地位，未來才有可能獲得更多自治賦權。

綜上所述，借鑒香港的業主立案法團治理模式，在中國內地推行適度自治模式是必由之路，也是一個長期漸進的過程，需要政府、社區、公民共同齊心培育，當然，中國社會整體的演進方向也是社區適度自治的重要基準。

[1]閔學勤.轉型時期居委會的社區權力及聲望研究[J].社會，2009(6).

[2]格里·斯托克.作為理論的治理：五個論點[J].國際社會科學(中文版)，1999(2).

[3]戴維·米勒,韋農·波格丹諾.布萊克維爾政治學百科全書[M].北京：中國政法大學出版社，2002：693.

[4]夏建中.治理理論的特點與社區治理研究[J].黑龍江社會科學，2010(2).

[5]黃燦彪.香港業主立案法團的社區權力和聲望研究[J].南京：南京大學碩士學位論文，2011：14.

[6]邢慕寰，金耀基.香港之發展經驗[M].香港：香港中文大學出版社，1986：14.

[7]閔學勤.分治抑或共治：社區權力博弈的新格局[N].中國社會科學報，2010-05-04.

[8]徐道穩.轉型社會中的社區組織建設——深圳市社區組織個案調查(二)[J].社區，2006(1).

[9]蔡禾，盧俊秀.制度變遷背景下的社區權力與秩序——基于廣州市一個城中村的研究[J].廣東社會科學，2007(6).

[10]Pavlich G. The Power of Community Mediation:Government and Formation of Self-Identity[J].Law & Society Review，1996(4).

[11]宋雪峰.日本社區治理及其啟示[J].中共南京市委黨校學報,2009(3).

[12]Oyinlade AO，Haden M. Business Power and Community Governance:A Quantitative Case Study of Perceived Influence of Business Power on Local Government in Lincoln，Nebraska[J].Sociological Spectrum，2004(1).

[責任編輯孫景峰]

ModerateCommunitySelf-GoverningandPathChoice——Based on Comparing Community Governance of Hong Kong with Mainland

MIN Xue-qin，et al

(Nanjing University,Naijing 210093,China)

Community governance from social governance extensively absorbs social nongovernmental organizations and individuals to take part in .At the same time, community governance doesn’t object to the part of the resources from government. The model of Hong Kong owners’ corporation mainly adopt self-governing and supplemented by administrative management, and mainland’s multi-center governance model mainly adopt administrative management and supplemented by self-governing. The development of communities generally comes from internal driving. After learning the Hong Kong’s model, mainland community may promote moderate community self-governing from enlarging community neighborhood committees’ power of self-governing, encouraging the participation of more residents、pushing through official and people co-government、increasing in more input to community from citizen groups and fostering industry and non-governmental organizations.

community self-governing;model of community governance;owners’ corporation

D638

A

1000-2359(2012)02-0042-05

閔學勤(1967-)，女，江蘇宜興人，南京大學社會學院社會學系副教授，博士，主要從事政治社會學研究。

江蘇高校優勢學科建設工程資助項目和 南京大學人文社會科學985工程改革性項目(NJU985JD07)

2011-11-08