論我國城市少數民族流動人口的社會保險權
——基于公民權利救濟的考察

王 瑩

(西南民族大學 法學院，四川 成都 610041)

論我國城市少數民族流動人口的社會保險權
——基于公民權利救濟的考察

王 瑩

(西南民族大學 法學院，四川 成都 610041)

隨著我國西部大開發戰略的不斷推進，西部各省在基礎設施以及各類加工業、服務業上進行了大規模投資，伴隨著這種資金和物資的流動必然會促進人口的流動，作為我國一些重要少數族群的聚居地，西部地區越來越多的少數民族流動人口從農村走向城市。但是這些城市少數民族流動人口的養老保險權、失業保險權、醫療保險權、工傷保險權、生育保險權等社會保險權常常得不到實現?；诠駲嗬葷目疾煳覀兊弥?，要真正實現城市少數民族流動人口社會保險權方面的“主觀權利”，必須運用權利救濟規范和機制，以保證其“客觀法”權利的實現。

城市流動少數民族人口；社會保險權；權利救濟

公平、公正是人類社會追求的永恒價值，是現代社會制度設計的重要價值理念和依據。但在市場經濟條件下，市場對效率的最大追求必然會損害社會公平，導致一部分人的生存和發展危機，這就要求在市場之外能有一種權利的實現來彌補市場的這種缺陷，實現社會的公平，這種權利便是社會保險權。作為社會保障權的主要內容，社會保險權實際上就是國家對國民收入進行再分配的一種權利形式，是國民收入在不同社會成員之間的轉移。本文將從我國城市少數民族流動人口及其社會保險權的概念出發，通過對其社會保險權的實現狀況的分析，探析對城市少數民族流動人口社會保險權的權利救濟之道。

一、我國城市少數民族流動人口社會保險權的界定

“城市少數流動民族人口”是在我國特有的以城鄉二元結構為基礎的戶籍管理制度的背景下產生的。在此概念下，“流動”指的是少數民族人口從傳統的聚居地或世居地流入城市的社會流動。從廣義上看，這種社會流動不僅包括職業的流動和遷移，而且還包括宗教信仰的改變、結婚、收入的增加、失業及政治聯盟的變化[1]。根據我國大雜居、小聚居的少數民族分布特點，城市中的少數民族人口并非由少數民族流動人口單獨組成，同時還存在著一些世代居住的少數民族人口和新進少數民族人口。相較于后兩種城市少數民族，城市少數民族流動人口最顯著的特點就是不具備居住城市的本地戶籍，而在城市中世代居住的世居少數民族以及在城市中剛剛落戶的新進少數民族則具有當地戶籍。因此，我們可以歸納出，城市少數民族流動人口是特指那些“非當地城市戶籍，但在當地從事各種工作和活動的少數民族人口”[2]。

近些年來，隨著我國西部大開發戰略的不斷推進，西部各省在基礎設施以及各類加工業、服務業上進行了大規模投資，越來越多的少數民族流動人口在這種新的經濟契機下從農村走向城市。但是他們在城市中所從事的職業往往是社會層次比較低且多為暫時性的，即使那些在當地城市有固定工作的流動少數民族，也往往因為不具有當地城市戶籍而受到不公待遇。城市少數民族流動人口的這種弱勢群體地位，使他們常常有許多權利難以得到實現，尤其是在醫療保險、失業保險、工傷保險等社會保險方面的權利得不到保障。作為社會保障權這一基本人權的核心權利，社會保險權理應為生活在這個國家的每一位公民所享有。早在1948年聯合國大會通過的《世界人權宣言》第25條第1款就規定：“人人有權享受其本人及其家屬所需的生活水平，舉凡衣、食、住、醫療及必要的社會服務均包括在內，于失業、患病、殘疾、寡居、衰老或因不可抗力的事故使生活能力喪失時，有權享受保障?！睆倪@種基本人權意義上來理解，城市少數民族流動人口社會保險權是城市中的少數民族流動人口在城市的生存、發展過程中，從國家和社會平等地獲得物質幫助和其他形式的服務，以滿足其維持基本生存、提高生活質量乃至享受社會普遍福利之需要的權利[3]。

二、我國城市少數民族流動人口社會保險權的實現

在現代憲法理論中，作為憲法規定的基本權利應具有“主觀權利”和“客觀法”的雙重屬性，社會保險權作為一項公民基本權利同樣也具有雙重屬性。其中，“主觀權利”賦予公民對于國家的請求權，并要求其進行司法權干預；“客觀法”則使國家承擔起及時通過立法、行政及司法活動來實現公民基本權利規范所體現價值的義務[4]。城市少數民族流動人口的社會保險權必須有國家的積極配合和主動作為，但是國家往往會限于經濟發展水平、制度體制等原因無法滿足其所有內容的權利要求，由此作為“主觀權利”社會保險權所受到的救濟也是有限的，“客觀法”也因此不能得到一一實現。

(一)我國城市少數民族流動人口社會保險權客觀法的實現

目前，我國對城市少數民族流動人口社會保險權的法律保障主要是通過宣示性條規、制度性保障條款、委托立法等客觀法制定形式來實現的，其中委托立法是實現城市少數民族流動人口社會保險權客觀法的主要形式。對于宣示性條款和制度條款來說，還并沒有專門針對城市少數民族流動人口社會保險權的規定，因此在其具體適用過程中面臨諸多問題，但這些客觀法所彰顯的理念價值以及提供的具體的制度性保障卻是實現城市少數民族流動人口社會保險權必不可少的。

在宣示性條款方面，1966年聯合國大會通過的《經濟、社會和文化權利公約》第9條就規定:“本盟約締約國確認人人享有社會保障,包括社會保險?！背鞘猩贁得褡辶鲃尤丝谧鳛樯鐣蓡T之一，理應平等地享有社會保險權；在制度性保障條款方面，《中華人民共和國社會保險法》是我國實現社會保險權的第一部制度性法律，這部客觀法的頒布對城市少數民族流動人口社會保險權的實現具有重大意義，尤其是該法第9條“進城務工的農村居民依照本法規定參加社會保險”，以及第96條“征收農村集體所有的土地，應當足額安排被征地農民的社會保險費，按照國務院規定將被征地農民納入相應的社會保險制度”的規定，為那些在城市中務工的少數民族流動人口社會保險權的實現提供了重要的保障；在委托立法方面，一些少數民族流動人口數量較多的城市逐漸開始重視以法規、行政規章或規范性文件的形式保障其合法權益，如濟南市下發了《關于加強少數民族人口工作的意見》，武漢市制定了《關于加強對進入本市經商的邊疆少數民族人員管理工作的通知》等。通過上述分析我們得知，宣示性條款和制度性條款是實現城市少數民族流動人口社會保險權所必不可少的條件，但面對復雜多變的立法情形很難掌握足夠詳細的信息來制定符合實際需要的法律，因此對于城市流動人口社會保險權這類專業性和實踐性問題來說，立法機關委托其他有立法權的機關制定部門規章和地方法規或其他規范性法律文件應是更符合社會發展的實際需要的。

(二)我國城市少數民族流動人口社會保險權主觀權利的實現

我們在此探討的城市少數民族流動人口社會保險權是與客觀法相應的，包括失業保險權、醫療保險權、工傷保險權、養老保險權、生育保險權等在內的一組主觀權利。但是與客觀法相應并不意味著要局限于客觀法，作為主觀權利的社會保險權雖然不能與客觀法所彰顯的公民權利相分離，但也不能局限于客觀法，而是要在依照客觀法主張主觀權利的同時，不斷地提出新的主觀權利以完善客觀法。

從宏觀上來分析，城市少數民族流動人口雖然已經有一部分參與了城市社會保險中的某些項目，但主要是一些醫療保險和生育保險方面的社會保險項目，并且多數情況下是在國家政策的扶持下參保的。城市少數民族流動人口參加各項社會保險的比例仍然比較低，社會保險權的實現情況仍然不容樂觀，其實現過程也往往不如客觀法所彰顯的那樣順利，尤其是在養老保險權方面，目前我國基本養老體制仍然沒有接納城市流動少數民族人口。這主要是因為我國的養老保險制度是在縣級統籌的基礎上發展起來，并以城鎮企業職工為重點的，而城市少數民族流動人口持有的多是農村戶口，因此被城市養老保險制度排斥在外也不足為奇；在生育保險權方面，我國已將生育保險制度的實施范圍由國有企業擴展到所有城鎮企業的各類職工[5]，但由于我國城市少數民族流動人口中的女性同胞只占少數，相關執法部門對城市流動少數民族女同胞的生育保險權并未給予充分重視，在執法上沒有將其權利落到實處；在失業保險權方面，根據我國《失業保險條例》的具體規定，對失業保險權的保障多是針對城鎮的職工而設定的，那些不具備城鎮戶籍的城市少數民族流動人口則被排除在外，不享有國家的失業保障政策。目前，我國城市少數民族流動人口在城市中就業無崗的現象已經十分普遍，再加上這種失業無保、低保無份的法律保護的漏洞，成為城市少數民族流動人口在城市求得生存的最大障礙；在工傷保險權方面，雖然在立法上對城市少數民族流動人口是平等保護的，不存在對城市少數民族流動人口的歧視，但在具體的法律執行過程中，存在一些用人單位有法不依的問題，在與城市流動少數民族人口訂立勞動合同時常常規避責任。由于城市流動少數民族人口本身缺乏工傷保險權的維權意識，因此當其權利遭受侵犯時也只是一味地忍受，對其工傷保險權進行保護的法律往往形同虛設，能體現其價值的時候少之又少；在醫療保險權方面，隨著我國全民醫保制度的推行，城市流動少數民族人口的權利實現情況在近兩年得到了很大改善：我國在2009年推進了全國性的全民醫保方案，在2010年完成了從制度設計到實際操作的全部過程，醫保制度覆蓋全國13億人口，基本實現了全民醫保。在以前處于醫保制度“真空地帶”的城市少數民族流動人口，在此次醫保制度改革中也被覆蓋了，真正實現了醫療保障權。

三、我國城市少數民族流動人口社會保險權的權利救濟

“無救濟就無權利”，憲法對社會保險權的確認以及普通法對社會保險權的實現中具體問題的規定，使得城市少數民族流動人口的社會保險權由“應有權利”轉換為了“法定權利”。但是，權利的實現并非如紙上的法律所標榜的那樣順利，在實現過程中將會受到社會不同方面的侵害和阻礙，面臨各種實施困境。為消除這些侵害和阻礙，解除實施困境，使“客觀法”所主張的社會保險權能夠真正轉化為城市流動少數民族人口的“主觀權利”，實現權利的救濟是不可或缺的。如果沒有相應的救濟，僅僅依靠正義的呼喚或法律的一紙規定，權利規范所作用的對象和追求的價值以及權利行使導致的秩序狀態永遠不可能實現。

(一)我國城市少數民族流動人口社會保險權的立法救濟

立法救濟是指立法機關依照法定職權和程序，對侵害公民權利的行為以法律、法規形式或以審查的形式所進行的救濟。通過法律、法規的形式進行的救濟是一種主動的、靜態的救濟；通過審查方式所進行的是被動的、動態的救濟[6]74。從現實情況來分析，由于立法救濟是將道德權利向法定人權進行轉化，因此更多地表現為一種道德權利被頻繁侵害后主動的法律救濟形式，只有少量的是對抽象行政行為的審查。目前在我國專門針對城市少數民族流動人口社會保險權的立法救濟已經大量存在，但由于我國主要秉承的是大陸法系的權利法定原則，因此對于城市少數民族流動人口來說并無直接對道德權利救濟的現實案例。同時，我們也應注意，平等的權利理念是潛在道德權利的重要保障，例如在我國改革戶籍管理制度之前，法律法規對社會保險權的規定往往只適用于城鎮居民，來自農村的少數民族流動人口享受不到應有的權利。然而在權利平等觀念的影響下，國家和一些地方對此予以重視并實施了立法救濟，規定城市少數民族流動人口同城鎮居民一樣平等地享有社會保險權。在對城市少數民族流動人口社會保險權的救濟過程中，這種基于潛在的道德權利保護理念而施以立法救濟的案例是屢見不鮮的，但是我們也不能忽視另一種立法救濟的形式即對抽象行政行為的審查。這種立法救濟的形式在社會保險法的新舊法交替之時起到的關鍵作用是我們是不可忽視的：對于城市少數民族流動人口社會保險權的保護，已經納入了新的社會保險法的保障體系之下，但由于在新的框架式法律之下存在的仍多是舊的行政法規和規章，因此并未將新法的立法精神真正體現。在這種形勢下，我們可以借助立法救濟對這些阻礙新法實施的抽象行政行為進行審查，通過動態的立法救濟來實現城市少數民族流動人口的社會保險權。

(二)我國城市少數民族流動人口社會保險權的司法救濟

司法救濟是指司法機關按照法定的權限和程序，通過對具體案件的當事人之間權利義務的判斷來對權利受損害者的權利進行補救的機制[6]。城市少數民族流動人口在社會保險權遭受到侵害之時，可以通過行政復議、仲裁、訴訟等方式尋求法律的保護和救濟，這種司法上的救濟是其社會保險權實現的“最后一道防線”。目前我國對于社會保險權司法救濟的規定仍然不盡完整，但是關于社會保險權的法律適用框架是較為明確的。我們一般按照爭議產生的不同將其分為兩類，一類是勞動者與用人單位之間發生的社會保險爭議，我們按照勞動爭議處理方式進行調解、仲裁和民事訴訟；另一類是公民、法人或者其他組織與社會保險管理機構之間發生的社會保險爭議，我們按照行政爭議處理方式適用行政復議和行政訴訟。對于城市中的流動少數民族流動人口來說，以上這兩種方式都是實現社會保險權司法救濟的有效方式，但根據現實情況來分析，大多采用第一種方式即勞動爭議的解決形式來進行社會保險權的司法救濟。城市流動少數民族人口對社會保險權進行司法救濟的程序選擇是比較容易接受的，只要根據爭議雙方當事人的不同便可決定適用哪種爭議解決方式，但是在這些爭議解決過程中遇到的問題卻是不容易克服的，這就需要我們結合少數民族流動人口的生存條件來解決，例如進行訴訟費用的減免、適用簡易程序等。

(三)我國城市少數民族流動人口社會保險權的行政救濟

行政救濟是指行政機關管理相對人在其合法權益受到行政機關的違法失職行為侵犯后依法提出申訴，由有監督權的行政機關按法定程序對其予以救濟的一種法律制度[7]。對城市少數民族流動人口社會保險權所進行的行政救濟具有補救與控權的雙重屬性。首先，基于城市少數民族流動人口的社會保險權而產生的行政救濟，對于少數民族流動人口本身以及國家機關而言是一種法律的補救，不像司法救濟那樣追求一種法律制裁。行政救濟的實質目的是要消除行政行為給城市少數民族流動人口造成的諸多不利后果，使遭受到侵害的城市少數民族流動人口的社會保險權能夠恢復原態，并且要對給其所造成的物質和精神損失進行補償。因此對于行政救濟我們首先要強調其補濟性；其次，行政救濟反映的是行政機關權限與相對人權利的對等關系，對于城市少數民族流動人口的社會保險權行政救濟即是通過對行政權的控制來保障城市少數民族流動人口社會保險方面的權利。在這點上與一般意義的救濟存在著根本上的差異。一般意義的救濟并非由于行政行為的違法、不當或合法行為造成的不利后果所引起，而更多的是公民因自然災害、家庭變故、年老體弱等自然、生理或人際關系所導致的[6]76，在這兩種情況下政府以物質幫助表現出來的活動是不具有法律后果的。而在此我們所講的對于城市少數民族流動人口的行政救濟，政府要承擔起重要法律責任，為實現城市少數民族流動人口社會保險權作出權力的讓步。

[1]馬戎.民族社會學[M].北京:北京大學出版社,2004:286.

[2]沈林，等.中國城市民族工作的理論與實踐[M].北京:民族出版社,2001:100.

[3]李樂平.論社會保障權[J].實事求是,2004(3):57-61．

[4]楊威:論社會保障權的保障——一種作為“客觀法”的思路[J].福建法學,2009(1):31-33.

[5]社會保障法律政策全書[M].北京:中國法制出版社,2009(1):463.

[6]陳焱光:公民權利救濟論[M].北京:中國社會科學出版社,2008.

[7]韓德培:人權的理論與實踐[M].武漢:武漢大學出版社,1995(1):699.

[責任編輯迪爾]

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西南民族大學創新型科研項目(CX201112)

2011-12-08