試論區域經濟發展的政策協調機制

馬 桂 蘭

(鄭州航空工業管理學院 經貿學院，河南 鄭州 450015)

試論區域經濟發展的政策協調機制

馬 桂 蘭

(鄭州航空工業管理學院 經貿學院，河南 鄭州 450015)

在區域經濟發展過程中，以促進區域協調發展為目標的區域政策起著不可或缺的作用。為解決區域經濟發展產生的沖突，區域政策協調的主要內容是定位協調、利益協調和政策法規的協調?；趯^域經濟協調發展內涵的認識，本文構建了實現區域協調發展的經濟目標、環境目標和均衡目標的政策協調機制，并針對現階段在法律法規建設、區域經濟管理機構設置、區域的主體功能定位、地方政府政績考核指標設計以及政策協調工具方面存在的問題，提出了完善區域協調發展法律體系、建立專門的區域開發和管理機構、明確不同區域的功能定位、實行多種形式的支持政策、建立規范的地方政績考核體系的建議。

政策協調；機制；利益協調

區域經濟發展不平衡是任何一個國家和地區都會面臨的問題?，F階段，我國經濟區域眾多，各區域條件千差萬別，總體發展不平衡的特點顯著。如何活躍區域經濟，提高整體效益，促進區域協調發展，對于我國實現計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌，實現現代化，維護祖國統一和社會穩定具有著舉足輕重的作用。區域經濟的發展是個復雜的系統工程，它是一個包括經濟增長、結構升級、技術創新、社會進步、人民福利提高等在內的更為寬泛、深刻的過程。市場和政府是干預和調節經濟的兩種方式。在區域經濟發展過程中，以促進區域協調發展為目標的區域政策起著不可或缺的作用。

正確把握區域協調發展的相關問題是區域政策發揮作用的前提。很多學者對區域協調發展問題進行了定性和定量分析。在定性分析方面，學者們分別從區際聯系、公平和效率的均衡及系統的角度對區域協調發展的內涵進行了認識。其中代表性觀點，周紹杰、王有強、殷存毅將區域協調發展的內涵總結為三個方面：經濟發展目標、環境發展目標和均衡發展目標[1]。對于區域經濟發展過程中政府和市場的關系和作用，雖然表述的角度和方式各有差異，但已基本形成共識。張耀輝提出，區域經濟的協調發展是一個自然過程，也是一個政府調節的過程。當出現邊際報酬遞減性時，市場的自然調節就會發揮作用；反之，就需要政府對區域不協調進行調節[2]。喻鋒認為，雖然市場的自我調節可以在一定程度上改變或是抑制惡性的區域發展不平衡，但在公共產品、外部性領域，必須通過政府手段糾正市場失靈[3]。在區域協調發揮的機制研究上，覃成林、姜文仙提出，區域協調發展的機制體系由市場機制、空間組織機制、合作機制、援助機制和治理機制構成，其中市場機制是基礎，空間組織機制是重要途徑，合作機制是十分重要的方式，援助機制是重要手段，治理機制通過保障前四種機制發揮作用而間接地促進區域協調發展[4]。周紹杰、王有強、殷存毅提出完善的市場體制、促進跨區治理以及優化協調體制是區域經濟協調發展的實現機制[1]。定量分析法方面，李具恒構建了包括六大子系統92個具體指標的廣義梯度指標體系[5]；高志剛、王垚構建了區域協調發展的多目標評價指標體系[6]。層次分析法[5]、組合評價法[6]和投影尋蹤法[7]是計算區域經濟差距的主要方法。對于區域經濟差距合理性檢驗主要采用的是差距警戒線檢驗、后起者優勢檢驗、追趕速度檢驗、帕累托收入分配定律檢驗等方法[8]。

如何實現經濟區域內及經濟區域間的整合與協調，是我國區域經濟發展面臨的重大問題之一。而我國目前對于區域經濟發展的政策協調尚未形成完整的理論體系，現有文獻研究也較少。因此，本文基于區域經濟學、公共政策學、公共管理學、經濟地理學等相關理論，在對政策協調的理論基礎進行分析前提下，構建了政策協調機制的框架，并對我國現行區域協調政策存在的問題提出一些建議，以期為區域經濟發展的政策協調實踐提供理論依據和借鑒。

一、區域政策協調內容分析

國外學者卜·約翰(John P·Burns)認為，政策協調是為實現共同的目標，多于兩個政策得以融合的過程，政策協調的目的是為了防止沖突[9]8。海帕(Nina P·Halpern)認為，政策協調一方面是不同部門的政策協調的過程，另一方面是不同的政策建議發展成為共識的過程[9]8。因此，政策協調是當地政府或其他主體，通過一系列的協調機制來進行信息的交換和利益的協調，實現不同的區域政策整合，形成跨區域政策的過程。政策協調是一個動態過程，包括政策制定、政策執行、政策評估反饋及政策落實過程。

區域政策協調有狹義和廣義兩個層次。狹義層次指的是國內區域政策制定過程中各經濟政策的協調，廣義層次指的是在國際范圍內各國國內宏觀經濟政策產生一定程度制約的行為。本文的區域政策協調指的是狹義層次的涵義。

區域經濟協調政策的目的是避免和減少沖突，促進和諧。政策協調需要在沖突產生的事前、事中和事后三個環節有效地發揮其協調作用。正確認識區域發展沖突來源是提高政策協調效率的重要方面。

經濟區域的沖突表現在三個方面：第一是財政資源沖突。行政區和跨界區域矛盾的主要根源就是財政資源矛盾。例如，當中央政府用于地方財政轉移支付的資金數量一定時，各地方政府獲得的財政資金就是此消彼長的關系，此時地方政府就會存在較為激烈的競爭和矛盾。第二是鄰近區域因負外部性而產生的沖突。任何一級政府都不能獨立存在，而是處于與中央政府和其他地方政府的相互影響之中。當某一區域的政策是建立在相鄰區域利益之上時，沖突就會產生。比如涉及水、空氣、土地等自然資源，以及跨區域治理責任的相關問題時，較容易出現相鄰區域行政在管理和政策方面的沖突。第三是地方政府間的政治沖突。各地方政府追逐是各自的地方性利潤而非整體利潤，因此地方政府的行為往往會表現出明顯的領土意識和特征，再加上與相鄰區域缺乏一定的溝通和協商，此時相鄰區域的地方政府就會因管轄區域政治格局的限制而產生矛盾和沖突。

針對以上區域經濟的沖突，本文認為，區域政策協調的主要內容有以下幾個方面。

1.定位協調。根據各主體功能區的發展戰略，盡量使每個區域在全國或全球范圍內找到最佳的定位。在遵循區域經濟發展規律的前提下，通過實施有差別化的定位戰略，為各經濟區域的良性協調發展提供基礎和前提。為實現區域發展的效率與公平，區域經濟政策采用一些工具對產業的區域空間布局進行干預，而各區域的具體目標與追求利益具有不一致性的特點，各區域追求各自利益的過程實質上就是博弈的過程。也就是說，區域經濟政策的制定和實施過程實質上就是各主體進行博弈的過程。因此博弈論適用于對中央政府與地方政府、地方政府之間的政策研究。通過對各主體利益分配與協調機制的研究，促使各主體從沖突、不協調逐漸走向合作、協調。博弈論從一個獨特的視角理解沖突背后的微觀主體行為及機制問題，從而為制定相關區域經濟政策提供有效的指導[10]。

2.利益協調。利益沖突是導致社會革命和社會制度變遷的根本原因。以利益協調為核心，特別是符合區域內各相關城市的共同利益訴求，在遵循市場與政府相結合、短期與長遠利益相結合、整體利益與局部利益相結合的原則下，推動相關資源在空間配置上的相對公平化，協調不同區域的利益矛盾，是政策協調的主要內容。在我國當前經濟和社會轉型的特殊時期，關于收入分配差距、反腐倡廉理論體系設計、社會保障體系(包括養老保險、失業保險、醫療保險)、區域經濟協調公共政策設計和改革等方面，都需要引入公共選擇理論分析基礎上的思維方法，通過深入考察、分析和再設計，來實現整個社會的福利水平最大化的目標。

3.政策法規的協調。政策法規的制定與實施是實現區域協調發展的重要條件。政策協調的基本目的就在于降低地方交往中由政策問題所產生的高額交易成本。如何避免地方政策過程中的有限理性、投機主義和信息不對稱等問題，制定出符合地方實際和兼顧各方利益的區域政策，清除地方交往中的障礙，降低地方交往中的交易費用，是政策協調的立腳點。由此可見，交易成本理論將為政策協調指出基本路向。

做好政策法規的協調要注重兩個方面：一方面，完善政策和規章制度體系，確保政策法規和規章制度建設的及時性、有效性和科學性，這也是政策協調的基礎。另一方面，維護和加強政策執行部門的權威性，使各地區、各城市和各部門能夠有令必行、有禁必止。各地區不得以任何理由擅自對既定政策法規與規章制度進行解釋，更不允許隨意發揮、曲解相關政策法規[11]。

二、區域政策協調機制的框架

機制是指有機體的結構、功能、特點以及它們的相互關系和相互作用等。作為一個隱藏在各種社會現象背后的運行機理和內在邏輯，機制本身是抽象的，它需要通過一定的規范、政策、制度和體制來表現。

從區域經濟協調發展的角度，確保市場機制的基礎性作用及有效糾正“市場失效”，是政策協調機制設計的基本原則。借用上文中周紹杰、王有強、殷存毅對區域經濟協調發展內涵的認識，本文將區域政策協調機制的框架設計如下頁圖。

在上述框架中，整個政策協調的目標是實現區域協調發展，及實現經濟目標、環境目標和均衡目標。其中市場機制通過促進區域之間的經濟分工、提高要素配置的規模經濟和范圍經濟提升區域整體的競爭力來實現經濟目標。環境目標主要通過生態保護機制和生態補償機制來實現。區域間的合作機制在解決公共產品的提供以及各類跨界外部性問題的同時，通過加強區域間物資供應、設備利用、技術支持、資金融通、信息共享等方面實現優勢互補，互利共贏，縮小區域間差距。而經濟發展條件差、基礎弱、總體發展水平低、競爭力弱，且不能得到經濟發達地區經濟輻射的地區，很難單純依靠市場機制和合作機制促使它們走上良性發展的道路，此時需要通過援助機制為這些經濟欠發達和落后地區注入發展的動力，使它們不斷追趕、縮小與經濟發達區域的差距。中央協調機制主要通過設定和規劃整個區域經濟發展戰略、協調各區域地方政府間的合作等途徑來發揮作用。治理機制通過設立正式或者非正式的區域協調發展治理機構，為區域協調發展的制度化提供平臺，同時為上述的市場機制、生態保護機制、生態補償機制、合作機制、補償機制和中央協調機制提供條件和保障。

三、我國區域協調政策存在的問題及建議

世界上有很多經濟區域政策協調的理論和實踐非常成功，比如美、日、德等國家。這些成功的經驗為我國區域的協調發展中存在的普遍性問題的解決提供了寶貴的借鑒。但同時，我國區域發展面臨更多的是特殊性，我國幅員遼闊、人口眾多，各地區的自然、經濟、社會條件差異顯著，區域經濟社會發展差距過大，落后地區的發展仍然面臨諸多困難，突出的區域無序開發問題等。這些特殊性決定了我國整個區域發展以及區域政策協調并非可以一蹴而就，而將是一個需要不斷積累經驗、不斷修正、不斷提高的過程。

我國目前區域政策協調體系尚不完善，主要表現在以下幾個方面：整體上對政策協調重要性的認識不足，促進區域經濟合作和協調的法律和法規缺失，一些區域政策的制定和實施具有較大的隨意性和不連續性；缺乏分工合理、職能明確的區域經濟管理機構；區域的主體功能定位不清晰；政績考核的驅動導致一些地方過分追求短期經濟效益，而忽視區域經濟的長期協調發展，甚至以犧牲環境、生態為代價；區域協調政策的工具殘缺不全，除扶貧政策外，其他區域政策工具十分缺乏等。

我們借鑒歐盟等發達地區區域經濟政策協調實踐的經驗，對我國區域經濟發展過程中政策協調體系的完善提出以下建議。

(一)完善區域協調發展法律體系

立法是區域政策協調的前提。當前首要的任務就是以全國人大立法的形式，頒行促進區域協調發展的基本法律和專項法律，以法律條文的形式將中央協調地方利益的方式和方法明確界定，為政府實施區域協調政策提供法律依據和法律保障，以促進區域政策權威性和穩定性的形成。同時明確規定相關法律的決策程序、執行程序和監督程序，為實現區域協調發展提供制度上的保障。

(二)建立專門的區域開發和管理機構

缺乏積極的區域政策是我國區域發展一直走不出惡性循環的主要根源，而區域管理機構的設置在很大程度上決定了區域政策協調的效果。為了提高區域協調政策的有效性，可以設立一個包含“四大板塊”在內的區域政策委員會。作為協調區域發展的權威機構，該委員會主要負責制定區域協調發展的總體規劃、意見以及協調不同區域利益主體之間的關系，執行局部的、全局的區域協調政策，并限制和約束地方政府的非理性行為，并統一管理和分配國家用于區域協調發展的各種資金。

(三)明確不同區域的功能定位

根據環境資源的承載力、現有的開發密度和發展潛力，以及統籌考慮我國未來的人口分布、經濟布局、土地利用與城市化的情況劃分主體功能區，而不僅僅局限于東、中、西部等地理空間的劃分。根據不同區域的功能定位,實施不同的產業政策、投資政策、財政政策、土地政策等區域管理政策。各功能區立足自身的資源優勢明確的功能定位，通過優勢互補不僅可以減少區域之間的矛盾,而且在區域生態防護上更具約束力, 在官員績效評價和政績考評上針對性更強，這樣可以有效地促進區域協調的環境目標和均衡目標的實現。

(四)實行多種形式的支持政策

實行包括財稅政策、投資政策、產業政策、金融政策等在內的政策支持體系。在整個政策支持體系中，充分發揮投資政策、產業政策的引導和規劃作用；著重實施規范的轉移支付在協調區域發展中的援助功能，以促進區域公共服務水平均等化的實現，縮小區域間的差距；金融政策通過政策性金融等形式對落后地區的產業開發和結構升級提供資金來源。在政策體系中，各項政策有其特定的作用。政策協調體系需在保證各項政策發揮特定作用的前提下，完善各項政策之間的協調，以發揮整個協調體系的合力。比如加強財政政策與金融政策的協調，通過完善區域發展的投融資制度促進區域協調發展目標的實現。

(五)建立規范的地方政績考核體系

改變以前純粹以經濟增長為主的政績考核體系。以科學發展觀為指導，把經濟增長的質量、社會福利、社會公正和環境保護等方面的內容指標納入指標考核體系，最大程度地避免地方政府片面過分追求短期經濟效益，忽略環境和可持續發展的行為[12]。同時，也要把減少區域間矛盾和沖突，有利于促進各區域經濟增長方式的轉變，有利于實現國家宏觀政策目標作為綜合評價和考核內容。

當前我國發展中不平衡、不協調、不可持續的問題依然突出。區域經濟協調發展須從戰略的高度拓展思路，尋求機遇。區域經濟發展的協調機制需要在中央政府的統一調控下，充分發揮市場機制、生態保護機制、生態補償機制、合作機制、援助機制、中央協調機制、治理機制的互動作用，運用法律法規及相關管理的程序和工具，協調各經濟區域的在利益、政治等方面的沖突，推進區域經濟發展的一體化。正如區域經濟協調發展的過程一樣，區域經濟發展的政策協調也是一個由低級到高級的、由簡單到復雜的漸進過程。政策協調會伴隨著以市場機制為導向的各項制度創新而不斷得到完善。

[1]周紹杰，王有強，殷存毅.區域經濟協調發展：功能界定與機制分析[J].清華大學學報(哲學社會科學版)，2010(2).

[2]張耀輝.區域經濟協調的自然過程與政府調節[J].產業經濟評論，2010(5).

[3]喻鋒.區域協調發展與區域政策創新[J].廣東行政學院學報，2010(2).

[4]覃成林，姜文仙.區域協調發展：內涵、動因與機制體系[J].開發研究，2011(1).

[5]李具恒.區域協調發展的廣義梯度評價指標體系研究[J].甘肅理論學刊，2011(2).

[6]高志剛，王垚.基于組合評價的中國區域協調發展水平研究[J].廣東社會科學，2011(1).

[7]趙晗.基于投影尋蹤的區域協調發展比較研究[J].科技管理研究，2010(20) .

[8]衛鵬鵬.中國區域經濟協調發展機制的研究[M].武漢：中國地質大學出版社，2009：26-28

[9]胡佳.跨區域地方政策協調機制研究[D].南寧：廣西民族大學碩士學位論文，2008.

[10]陳宏.構建地方政府轉變經濟發展方式的驅動機制——基于利益主體間博弈的理論分析[J]. 現代經濟探討，2011(4).

[11]陶希東.跨界區域協調:內容、機制與政策研究——以三大跨省都市圈為例[J].上海經濟研究，2010(1).

[12]包健.區域協調發展中的政府作用分析[J].中央財經大學學報，2007(2).

[責任編輯孫景峰]

DiscussiononPolicyCoordinationMechanismoftheRegionalEconomicDevelopment

MA Gui-lan

(ZhengZhou Institute of Aeronautical Industry Management,ZhengZhou 450015,China)

In the process of regional economic development, regional policy in order to promote the regional coordinated development is playing the indispensable role. To solve the conflict produced in regional economic development, the main content of the regional policy coordination is position coordination, interest coordination and the policy laws and regulations coordination. Based on the understanding of the connotation of region economy coordinated development, the paper constructs the policy coordination mechanism to realize the coordinated development of regional economic goals, environment goals and equilibrium goals. And directing on the present problems in the construction of laws and regulations, the regional economic governance institutions setting, the positioning of the main features of the region, the design of assessment indicators of the local government, and the tools of policy coordination, the paper provides some suggestion on improving the legal system of coordinated regional development, establishing the specialized regional development and management of institutions, defining function position of the different regions , carrying out the various forms of support policies, and establishing a standardized local performance evaluation system.

policy coordination;mechanism;interest coordination

F207

A

1000-2359(2012)02-0112-04

馬桂蘭 (1977-) ，河南輝縣人，鄭州航空工業管理學院經貿學院講師，主要從事產業經濟研究。

河南省政府決策研究招標課題(2011B782)

2011-11-13