城鄉一體化改革與建設的實踐創新

賈 全 明

(華中師范大學 政治學研究院，湖北 武漢 430079)

城鄉一體化改革與建設的實踐創新

賈 全 明

(華中師范大學 政治學研究院，湖北 武漢 430079)

統籌城鄉發展和城鄉一體化建設是當代中國經濟社會發展全局的重大改革，也是我國學術界正在討論和關注的重大理論問題。根據現有實踐經驗，在城鄉一體化改革中，需要以創新城鄉統籌發展和城鄉一體化的體制機制為重點，即建立城鄉一體化的土地與規劃戰略，統籌城鄉基礎設施規劃與建設，建立和完善城鄉公共服務一體化體系和機制、城鄉一體化的社會保障機制、城鄉一體化的社會管理體制，以此構建城鄉經濟社會發展一體化新格局。

城鄉一體化；改革與建設；實踐創新

城鄉統籌發展是實現城鄉經濟良性循環的必然要求，是構建和諧社會的重要標志和關鍵所在，加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局是推進我國改革發展的根本要求。深刻領會和正確把握統籌城鄉發展、加快推進城鄉一體化的科學內涵和精神實質，不僅是發展思路和增長方式的轉變，也是產業布局和利益關系的調整；不僅是體制和機制的創新，也是領導方式和工作方法的改進,具有重大的實際意義和長遠的歷史意義。

一、我國城鄉一體化發展存在的問題分析

1978年，我國城鎮化率為17.92%。截至2008年底，我國城鎮化水平達到45.7%，比新中國成立初期提高了35個百分點，年均增長0.95個百分點。2009年，我國城鎮化率已達46.59%。2011年4月28日的第六次全國人口普查數據顯示，全國總人口為1370536875人。大陸31個省、自治區、直轄市和現役軍人的人口中，居住在城鎮的人口為665575306人，占49.68%。目前我國城鄉一體化發展進程中存在的問題主要有以下幾個方面。

(一)農業基礎比較薄弱，總體水平一直較低

我國城鎮化發展不僅起步晚,且挫折較多,加之長期實行“城鄉分治”政策,因而發展水平一直很低。農村生產生活條件落后。農村，特別是中西部地區，水利、交通、電力、通信條件較差。目前全國還有2.5億農民飲水安全缺乏保證，近100個鄉鎮不通公路，近1萬個鄉鎮不通瀝青路和水泥路，約200萬戶農村人口用不上電。一些地區村鎮布局不合理，垃圾處理、生態保護設施缺乏。

(二)城鎮化嚴重滯后于工業化

我國雖然總體上進入了以工促農、以城帶鄉的發展階段，但統籌城鄉發展的能力還有待于進一步提高。按一般規律,城鎮化要與工業化發展相適應,但實際上我國城鎮化水平一直落后于工業化發展。相關統計表明，目前我國城市化水平滯后工業化10個百分點以上。

(三)城鎮化落后于經濟發展水平

世界銀行相關資料顯示,美國在20世紀20年代人均GDP達到3000美元，其城市化水平突破50%大關；日本、韓國和我國臺灣等亦表現出相似的特點。2009年，中國的人均GDP已達到3734.8美元，而城市化率為46.59%，國民收入跟中國水平差不多的馬來西亞和菲律賓，其城市化率都在60%以上，日本、韓國則超過70%。因此，從這個意義上說，中國的城市化落后于經濟發展水平[1]。

(四)農村經濟發展水平落后，城鄉居民收入差距仍呈擴大趨勢，城鎮化水平的地區差距日益擴大

盡管我國農業農村發展取得了巨大成績，但農業生產力水平偏低、經營規模普遍偏小、農業比較效益下降、市場化程度不高、產業化不強的特征并未根本改變。農民收入水平與城市居民的差距呈擴大趨勢。我國城市空間分布的突出特點是東密西疏。東部城鎮化水平高出西部17個百分點。城鄉公共服務水平不均衡，農村社會事業發展滯后。由于歷史欠賬較多，農村教育、文化、醫療等社會事業的發展還相對滯后，特別是農村社會保障體系建設剛剛起步，無論是覆蓋面還是保障水平，都與城市存在較大差距。

(五)農民的民主權利和財產權利尚未得到切實保護，侵犯農民權益事件時有發生

農民土地權益尚未得到有效保護，低價征收征用農民土地、補償不到位等問題較突出，征地糾紛頻繁發生。農民工的權益保障還不到位，農民工工資水平較低，最低生活保障、工傷保險、子女教育、廉租住房等權利缺乏有力的制度保護。

二、城鄉一體化改革與建設的實踐創新思路探討

城鄉一體化建設不僅僅是建新房、修新路，改善居住條件和生活環境，重點的是要在體制機制創新上做文章。本文根據現有實踐經驗，在城鄉一體化改革中，需要以創新城鄉統籌發展和城鄉一體化的體制機制為重點，即建立城鄉一體化的土地與規劃戰略，統籌城鄉基礎設施規劃與建設，建立和完善城鄉公共服務一體化體系和機制、城鄉一體化的社會保障機制、城鄉一體化的社會管理體制，以此構建城鄉經濟社會發展一體化新格局。

(一)創新城鄉統籌發展戰略和城鄉一體化全局規劃

在實施城鄉一體化戰略的試驗區，這是作為先行和先導性的第一步。重塑和完善城鄉規劃體系，發揮規劃的先導作用，把科學發展變成直觀的被干部群眾知曉、評論、修訂、理解、認同的重要步驟。以規劃明確新農村(或新社區)建設功能布局，產業布局、現代農業和工業的發展方向，形成經得住檢驗和推敲的與總體規劃、專業規劃、專項規劃、毛細規劃相銜接的城鄉規劃體系，構建全域覆蓋、層次清晰、目標明確、管理到位的城鄉規劃體系。

其中首要的，是抓住城市總體規劃的契機，強化城鄉規劃的全局理念，在科學發展的新思維下編制城鄉一體化建設規劃。這不是一份簡單的圖示，更重要的是其戰略性、全局性、前瞻性的發展觀和可持續性，是城鄉資源的互通、互利以及對發展的配置合理性，是全域性城鄉新面貌和具有本市特色的發展圖景。

其次則是完善城鎮體系與村莊布局規劃體系。認真修編城區、城鎮和新農村建設規劃，發揮城區在物流、資金、信息、人才等要素上的匯聚和樞紐與孵化器功能外，更要凸顯對城市的帶動效應和鄉村的呼應關系。在重點抓好工業園區、現代農業產業建設和發展中，為產業聚集、城鄉互動騰出空間和余地。在建制鎮、中心村落的建設和布局中，堅持以人為本的價值觀，建設亦城亦鄉、環境優美、功能齊備、宜居樂生的新社區，并且把城鄉一體化基礎設施建設項目逐一落實在各層次規劃中，以規劃帶動實現基礎設施、公共服務的覆蓋。

再次，在專項規劃的進一步完善中，強化產業布局、人口分布、交通、水利、資源開發與生態平衡的關系，在相關專項規劃的編制中，立足于環境保護、環境治理和保護耕地、節約土地以及打造地方文化，形成物質文明、政治文明、精神文明、生態文明全面發展的眼光和社會前景。

(二)創新城鎮土地利用制度和健全嚴格規范的農村土地管理制度

土地的利用和管理是城鄉一體化規劃的重點。在切實保證國家土地制度和土地政策有效執行的前提下，完善土地利用與復墾平衡的土地保護機制，探索一定區域內土地利用計劃的有效調劑，是城鄉一體化改革中必然涉及的問題。為此，一方面必須嚴格規范農村土地管理制度，另一方面又需要推進土地利用和管理方式的創新。要在推進土地利用和管理方式的創新中，探索建立城鄉建設用地統籌和土地收益統籌分配的管理辦法，完善征地制度改革，建立城鄉統一的建設用地市場；探索集約化土地經營辦法，用市場化方法形成規?；?、集約化的現代農業基地，促進農業剩余勞動力與土地資源向第三產業的轉移[2]。在創新城鎮土地利用制度上，可以探索建立適度的農村土地流轉制度，在依法自愿有償原則下，發揮市場對土地資源配置的基礎性作用，與城鄉一體化建設相適應，促進農村土地有序地合理地流轉。

(三)統籌城鄉交通和基礎設施建設

加快構筑城鄉一體化的交通網絡，是實施城鄉一體化建設的先行和基礎中的基礎，最能夠顯現城鄉一體化建設格局和直觀性。所以，要在城鄉一體化過程中，突出抓好統籌城鄉的一體化交通網絡建設。要在國家高速公路網絡的基礎上，建設本區域內向外向內便捷的交通網絡，既充分利用國家交通干線，又有本區域的暢通工程和鄉村道路工程，完善和提升交通功能，以大交通意識來解決區域內交通規劃、交通運行和管理程序。在統籌城鄉的一體化交通網絡建設中，仍要堅持按照需要、量力而行、適度超前的原則，形成以城市為核心、向下延伸至中心鎮和中心村為基本聯接點的、干支相接、區域成網、城鄉暢通、宜居宜行的綜合交通體系。在城鄉一體化交通網絡建設之初，可以從大力發展公共交通事業出發，按照市——鄉鎮——中心社區都能通公交車的目標，整合交通客運資源，由城市向農村延伸公交線路，形成便民、快捷、經濟、安全有序的城鄉運輸網絡。

建立城鄉一體化的基礎設施平臺。農村基礎設施建設長期落后于城市，欠賬較多。在城鄉一體化建設中要把加強農村基礎設施建設作為重點，從改善農村環境入手，加快城市基礎設施向農村延伸。積極推進與農村居民日常生活密切相關的基礎設施和公用服務設施建設，以提高農業綜合生產能力和抗災能力、改善農村飲水安全為重點，加快農村水利建設步伐。在供水、供電、供氣、通信和垃圾、污水處理等基礎設施建設上，逐步實現城鄉對接和共享。實施大規模土地整治工程，科學改造低產田，增加高產示范田和高產基地，整修擴建排灌渠道，推進規模經營，發展現代農業。同時，根據發展現代農業的要求，抓好農田道路、小型水利、節水灌溉、草場圍欄、養殖小區、大中型沼氣等基礎設施建設。城市公共服務向農村覆蓋，城市文明向農村輻射，加強中小城鎮和集中居民區的基礎設施建設的維護，使學校、醫院、商店、道路、供水、排水、環保、綠化逐步達到相應標準，形成覆蓋城鄉的公共服務設施網絡體系，為城鄉一體化提供硬件支持。

(四)建立城鄉公共服務一體化體系和機制

建立城鄉公共服務一體化體系和均等化服務觀念，是城鄉一體化建設的軟件支持。這是在實踐中需要著重注意的，是使農民享受基本的國民待遇的主要改革項目。城鄉公共服務的不均等，曾嚴重加大了城鄉間的差距和不平等，在城鄉一體化發展中，城鄉公共服務體系和機制上的改革必然擺上重要位置。

1.推進城鄉教育的統籌與一體化發展。建立統一規劃、統一調配、統一管理的城鄉義務教育均衡發展體制。充分利用城鄉共享的信息技術手段，加快教育信息化建設，促進優質教育資源發揮更大作用。建立教師合理流動機制，統籌規劃，保障經費，實行農村教師培訓工程和城鄉教師的進修學習制度。大力發展城鄉職業教育[3]，完善職業教育助學機制，資助引導就業青年選擇職業教育。大力開展農民實用技術培訓，掌握實用技能，拓寬就業渠道，提高增收能力。

2.優化城鄉統一的衛生服務體系。加快建立城鄉居民共享的公共衛生和基本醫療服務體制。全面貫徹落實國家關于醫療衛生體制改革的有關政策，加大投入、優化配置，建立健全城鄉公共衛生體系、城鄉醫療服務體系。在完善醫療服務上，注重預防保健、衛生教育服務體系，加強衛生監督服務體制，實現人人享有基本的衛生保健服務。加強城鄉統一的社區基層衛生服務中心建設，實行普遍的醫療保障制度，努力解決城鄉群眾看病難、看病貴的問題，大力提高醫療機構服務質量[4]。

3.創新城鄉文化體育發展體制。健全政府主導下的具有普遍服務功能的文化體育事業。推動多元資本參與的符合市場規律的文化產業發展機制；在文化體育事業和管理體制的改革中，促進實行文化事業與文化產業的共同發展。高度重視文化設施、體育設施建設，建設好遍及城鄉的公益性文化設施和群眾性文化活動場所。根據本地特色和群眾愛好，大力開展豐富多彩的群眾體育活動，增強人民體質。推進廣播電視傳輸網絡化和數字化新技術在城鄉的運用，擴大廣播電視覆蓋面，提高傳輸播出質量，增強對于農村的服務功能。

城鄉公共服務均等化是衡量城鄉經濟社會一體化進展的重要標志。加大對城鄉公共服務的投入，大力推進城鄉基本公共服務均等化，不斷提高農村公共服務水平，使農民享受基本的國民待遇，是城鄉一體化建設的主要工作。

(五)創新城鄉一體化的社會保障體制

在推進城鄉一體化建設中，舊的城鄉分割的社會保障體制正在改變，適應城鄉經濟社會發展一體化新格局的新的社會保障體制也在深化改革、創新機制中逐步形成。

1.建立城鄉一體的社會保障體系。積極擴大養老、失業、基本醫療等社會保險的覆蓋面，提高社會參保率，逐步將非公有制企業、靈活就業人員、被征地農民納入社會保障覆蓋范圍。進一步提高城市最低生活保障標準，積極探索社會救助機制，加大政府救助力度。加快推進農村社會保障制度建設，逐步完善“低收入農民最低生活保障”“失地農民生活保障”等農村社會保障制度，在試點的基礎上建立健全農村養老保險制度[5]，有針對地做好殘疾人、老年人等特殊群體的社會保障工作。

2.創新城鄉一體化的勞動就業體制機制。建立城鄉一體、勞動力有序流動的就業機制，完善城鄉統一的勞動力市場和公平競爭的就業制度。徹底消除對農村和外來勞動力的就業限制，完善勞動者自主擇業、單位自主用工的市場就業機制。對被征地農民發給《就業登記證》，享受城鎮登記失業人員的就業扶持政策。繼續深入開展就業服務活動，積極推進返鄉農民工等就業困難群體的再就業。統籌城鄉培訓資源，加強農村勞動力轉移培訓基地建設。根據實際情況和已有經驗，開展各種形式的專門培訓機構，甚至可以是政府買單的培訓模式。鼓勵進城農民工自主創業，對進城經商辦廠開店人員，在市場準入、小額貸款、證照辦理、稅費減免等方面提供優惠政策。統籌管理城鄉勞動就業工作，實施勞動就業工作屬地化改革，加強鎮(辦)一級政府管理勞動就業工作的職能。

3.建立城鄉統一的就業管理服務制度。建立和完善就業與早就業的長效機制，擴寬就業渠道。努力培育新的經濟增長點，提高就業容量，吸納更多的勞動力就業。認真貫徹落實各項就業再就業優惠政策，發放小額擔保貸款，擴大擔?；鹨幠?。建立穩定的免費就業服務和免費再就業培訓資金投入機制，發展公共就業服務機構。

(六)探索城鄉一體化的社會管理體制機制

城鄉一體化建設對執政黨的領導能力和領導方式提出了更高要求，在黨的領導體制上會有相應調整，但改變不大。而在社會管理體制機制上，城鄉一體化的推進必然改變舊的城鄉分離的管理體制，形成城鄉經濟社會發展一體化下社會管理的新體制新機制。

1.建立新型社區管理體制。在城鄉一體化建設中，進行村莊整治和新農村建設，使農戶在改善居住條件下適當形成集中的新社區。在完善社區的基礎設施建設、基本隊伍建設、基本工作規范建設中，加強社區居民自治組織建設，形成代表民意的社區自治運行機制。加快社區服務體系建設，著力改善社區基礎設施，健全社區工作管理體制，規范社區服務功能，提高社區服務質量和居民生活品質。

2.建立新型戶籍管理制度。改革戶籍管理制度改革，建立城鄉統一的戶籍管理體制，建立城鄉統一的戶籍管理制度。改革暫住證制度，對流動人口由暫住證管理向居住證管理轉變，保證城鄉居民在社會待遇上的同等義務和同等權利。

[1]李紹華.經濟發展方式轉變：尊重規律是基礎[J].中共四川省委黨級機關黨校學報，2010(4).

[2]顧旭方.關于進一步深化農村綜合改革若干問題的理性思考[J].東疆學刊，2011(1).

[3]高書國.中等收入階段教育供求關系變化及其特點分析[J].國家教育行政學院學報，2010(4).

[4]龔春明，等.科學發展觀與社會主義領導本質關系初探——兼論建立健全群眾利益保護長效機制[J].中共四川省委省級機關黨校學報，2011(1).

[5]葛慶敏.論人口老齡化與農村養老保險制度的完善[J].齊魯學刊，2010(1).

[責任編輯孫景峰]

F124

A

1000-2359(2012)02-0119-04

賈全明(1962— )，男，河南舞陽人，華中師范大學政治學研究院博士研究生，主要從事中國特色社會主義理論與實踐研究。

2011-08-12