美日農地流轉市場建設及對我國的啟示
——基于制度層面的分析

李 劉 艷

(河南師范大學 經濟與管理學院，河南 新鄉 453007)

美日農地流轉市場建設及對我國的啟示
——基于制度層面的分析

李 劉 艷

(河南師范大學 經濟與管理學院，河南 新鄉 453007)

美國和日本在農地流轉市場建設中的做法存在很大差異，美國以明晰的土地產權界定促成土地市場的自由化，日本政府在土地市場交易中發揮了極其重要的作用，這和兩個國家的土地資源稟賦和制度安排有關，但兩個國家同樣都取得了令世人矚目的成效。因此，應當借鑒美國和日本農地市場建設的成功經驗，完善我國農地流轉過程中的制度安排。

農地流轉；土地產權；規?；洜I

2010年的一號文件《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度，進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》進一步明確了我國農地流轉的基本方針和途徑，農地流轉和適度規模經營已成為新時期農村改革的重大政策之一。發達國家的實踐也表明，沒有農地的流轉和適度集中，就沒有農業的規?；洜I，進而將阻礙現代化農業的發展。美國和日本是在農地流轉市場建設中，取得較好成效的國家。本文對這兩國的農地流轉制度進行比較分析，以期對我國農地市場建設有所借鑒。

一、美國的農地流轉制度

美國農業是世界上最發達、最具代表性的現代農業，美國的做法主要體現在以下幾個方面。

(一)立法規定土地所有權不受侵犯，僅通過經濟手段和法制手段管理農地流轉

美國土地開發轉讓制度具有兩個重要的前提條件：一是土地私有制，二是土地開發權從屬于所有權，并可與所有權分離而獨立支配，美國的法律保護農地所有權不受侵犯，允許私人間進行土地買賣和租賃，政府僅通過經濟手段和法律手段管理土地市場。即便是聯邦政府為了公共設施需要土地，也必須通過等價交換或購買的方式獲得土地。美國的土地市場是比較自由的，土地所有者擁有土地的收益權和處置權，但需要向國家和地方政府交納各種管理費(如登記費等)和稅費(房產稅、農產品銷售所得稅等)。

(二)政府極力推進農地經營規?；蜕a專業化

美國農地生產經營的基本單位是家庭農場。最初，家庭農場的規模也不大，1920年時一個家庭農場平均面積為147畝，當然遠高于中國每個家庭擁有的土地，這主要得益于美國土地資源稟賦豐裕。

美國政府制定一系列的優惠政策，極力鼓勵農地規模經營，比如提供低利息的貸款、價格補貼給購買土地或者租入土地的農場主。這使得農場主的數目急劇減少，1935年家庭農場數為681.4萬個，1989年減為214.3萬個，農場規模也擴大了不少，每個家庭農場平均擁有457畝土地；一直到21世紀初，美國家庭農場規模平穩擴大。

不僅如此，美國政府還引導農地生產專業化，根據土地性質、地理條件、氣候等，把全國分為10個“農產區域”，每個區域專業化生產一兩種農產品，比如美國北部是小麥生產區，中部是玉米生產區，而在南部和西部是畜牧區等，這和我們國家的糧食主產區具有相似性。

(三)較為完善的農地金融制度

美國是完全的市場經濟國家，其農地流轉市場也是在此背景下建立的，同樣，在農地流轉中，美國倡導用市場這只“看不見的手”調節資源配置。在20世紀初，美國爆發了農業危機，其特征是，一方面農產品過剩，生產者把牛奶倒進河里，而另一方面工人卻忍饑挨餓。這充分表明市場調節農業生產是有盲目性的，“看得見的手”即政府必須進行宏觀調控。政府農業信貸體系應運而生，成為政府干預農業生產的重要措施之一，聯邦土地銀行正是政府農業信貸體系的主要組成部分。當時在美國有12家合作社性質的土地銀行，上受農業管理局的領導，下通過合作社與需要貸款的農民連接。通過信貸，為家庭農場提供中長期的貸款，調節農業生產，緩解經濟危機，大大促進了美國的農業發展。

二、日本的農地流轉建設

日本的農業水平和綜合國力都是極其發達的，但是其土地資源非常貧乏，人均耕地只有我國的三分之一，在農地利用組織結構方面，與中國有很多相同之處，比如耕地經營以農戶為主，規模小而分散，在農業現代化進程中人地矛盾突出等。日本的做法主要體現在以下幾個方面。

(一)不斷完善法律法規，促進農地規模經營，提高農業勞動生產率

日本從20 世紀30 年代開始著手建立農地法律體系，80 多年來，為滿足不同時期農業發展的需求進行了多次完善和調整，例如《農業法》就經過了6 次修改。1952年的《農地法》，從法律上保證土地歸農民所有，保護了土地耕作者的利益，穩定了農業生產，對當時的農業生產也產生了一定的促進作用。這一時期的農地制度對農地流轉的管理是非常嚴格的，除了政府為了公益事業征用土地，幾乎沒有土地市場，“在這一時期，如果把農地租賃出去，收回的可能性幾乎為零，并且佃租是被管制著的。為了收回租賃出去的農地，需要支付離耕費已經成了一種慣例”[1]。1962年日本國會對《農地法》進行了修改，允許農地流動。1970年再次修改《農地法》，其核心內容就是廢除限制農地流轉的規定，促進農地規模，制定促進農地流轉的制度。1980年，日本政府出臺了《農地利用增進法》，此法律的實施大大加快了農地使用權的流轉。2001年，日本又頒布了新的《農地法》修正案，進一步推動農地流轉和農地規模經營，建立農業生產法人制度。

(二)建立民間中介組織，積極開展農地委托經營

以1970年《農地法》修訂為契機，日本的農地制度也是以促進農地規模經營為核心的。政府允許農地租借和轉讓，但農地出租者找不到租用者，想租用農地的農戶卻找不到農地出租者，于是就有了農地租借轉讓的中介需求，出現了各種民間組織，如農業委員會、農業協會等，統稱農地保有合理化法人，并且政府給予這些組織很多政策上和資金上的支持。這些組織對促進農地合理流轉和利用發揮了極大的促進作用。

(三)保護農地流轉中農戶權益

農地流轉的主體是個體農戶、農業企業等法人組織，權益是與農地相關的各種權利。日本主要側重于土地流轉過程中對農民權利的保護。政府不僅建立中介組織為農民出租土地提供信息，而且規定，如果租種農戶的土地，租金必須一次付清，農戶要租種合作社的土地，租金則可分期付清，并且租金還略低。這種制度給不愿放棄農地而又無力耕作的農戶找到了出路[2]

(四)提出“認定農業者制度”，著力培養農業經營接班人

日本人多地少，為了提高農業生產率，日本提出了培養“合意的農業經營體”的思想，即培養有文化的農業經營能手，后來，這一思想被寫入1993頒布的《農業經營基礎強化法》，其目的是培養合意的農業經營者。其一，制定“認定農業生產者”制度，這樣的生產者就是能夠提高農業生產效率和規模經營的農業強手，“認定農業者”的標準和選撥制度由政府制定，一旦獲得此資格，在農地使用和固定資產配置等方面將獲得政府給予的優惠政策；其二，日本政府還制定了新一代農民的培訓計劃，主要是培訓文化素質高的年輕人和大學生，并給予優厚的待遇。

三、美日的做法對中國的啟示

(一)不斷完善穩固農地產權制度

我國目前的農地產權虛位、不完善。自從20世紀80年代實行家庭聯產承包責任制后，農民的積極性被最大限度地調動了起來。但隨著社會的發展，這種分散經營的模式越來越不利于生產力的提高。雖然現行法律和國家政策都主張延長農民土地承包經營期并以此來保護農民的土地收益，但并沒有與農民簽訂具體長期的穩固協議，況且農民仍然沒有處置權和交易權，因為土地屬于國家或集體所有，也就是說存在著國家和集體與農民的博弈，很顯然，在當前制度下國家或集體對農民土地的侵蝕也就成為必然。

在當前土地經營制度下，中國農民對土地產權(所有權、經營權、收益權、處置權)不能有一個長期的預期，必然會阻礙土地流轉，進而阻礙規模經營。所以，中國的農地制度迫切需要創新。在社會主義制度下，不可能像美國那樣把土地完全私有化，但我們可以賦予農民交易權，可以將家庭承包權穩固下來。

(二)政府立法和政策支持

通過對日美農地流轉制度的比較，我們發現，要建立高效的農地流轉市場，離不開政府立法的保護和政策的合理引導。美國土地產權邊界明晰，法律保障有力，使得土地流通通過市場就能順利實現，但政府并不是放手不管，而是在土地登記、管理、用途方面等管理非常嚴格；日本政府在農地流轉市場建設中發揮了巨大的作用，政府通過行政、立法等手段，為農地流轉營造了良好的發展環境和市場氛圍。

另外，農民合作組織也為農地流轉市場發揮了較好的中介作用，日本農協就是一個典型范例。它不僅促進了農民間的合作，也是農地流轉過程中最重要的媒介，加快了流轉速度，保證了流轉成功率，為農地流轉提供了有效保障。

鑒于目前我國農業比較效益仍然偏低，需要在政策導向上加大鼓勵和引導土地流轉的力度，特別是對農機大戶、合作組織等規模經營主體，要積極扶持，培育壯大。應因地制宜，積極探索“耕地向農機大戶和農機專業合作組織流轉”的新機制。

(三)培育流轉市場，探索成立市場化運作的土地流轉中介服務組織

目前，我國土地流轉沒有形成完整的市場體系，尤其是缺乏連接流轉雙方的中介服務組織，土地供求雙方信息受阻，出現“要轉的轉不出、要租的租不到”的現象，制約了土地資源的優化配置。我國只有少數經濟發達地區有土地流轉服務機構，多數省市沒有建立完善的農村土地流轉服務機構。為此，應逐步健全信息提供、地價評估、風險評估等服務性中介組織，完善土地使用權流轉市場體系?？梢砸劳朽l村集體經濟組織，建立從縣市到鄉鎮的各級土地流轉中介機構，并建立土地流轉信息的專門網站，及時提供相關信息。

(四)積極穩步推進土地銀行建設

土地資源的稀缺性和使用價值的再生性永久性，決定了土地市場結構的不完全競爭性，即使是在自由競爭的美國，市場配置土地資源也是不完全的，土地銀行就是在此種背景下產生的。我們國家的經濟制度和經濟發達國家不同，所以在建立土地銀行時，不能完全照搬國外的做法。首先，我們可以采取兩種形式的土地銀行，一是金融機構，即和美國一樣的土地銀行，但這種金融機構是不完全的金融機構，只針對農地提供資金貸款；二是土地儲備機構，先由政府按照市場的原則將農地經營權買下，然后由土地儲備機構對土地的使用進行宏觀的調控和規劃。其次，對于這兩種形式的土地銀行，政府都必須賦予一定的法律地位，使其發揮長期調控功能。最后，政府要把握農地流轉的適度規模，一方面政府應賦予土地銀行各種優惠政策和權力，另一方面政府要牢牢把握土地銀行在具體操作過程中出現的尋租行為和激進措施。

[1]關谷俊.日本的農地制度[M].金洪云，譯.北京：生活·讀書·新知三聯書店,2004：31.

[2]吳曉佳.日本農地管理制度及啟示[J].農村經營管理,2011(3).

[責任編輯迪爾]

F301.3

A

1000-2359(2012)02-0127-03

李劉艷(1978-)，女，經濟學博士，河南師范大學經濟與管理學院副教授，主要從事農業經濟、區域經濟研究。

河南省政府決策研究招標課題(B238)階段性成果

2012-01-05