新中國高等院校畢業生就業制度變遷與就業公平

宋 爭 輝

(南陽師范學院，河南 南陽 473061)

新中國高等院校畢業生就業制度變遷與就業公平

宋 爭 輝

(南陽師范學院，河南 南陽 473061)

中華人民共和國成立至今，我國高等院校畢業生就業制度經歷了從統包統分、雙向選擇到以市場機制為配置方式的自主擇業的變遷。在統包統分政策為主體的時期，高校畢業生就業公平問題并不顯著。在以市場機制為主體的自主擇業政策下，高校畢業生就業公平問題凸顯出來并影響到中國高等教育的發展以及當今社會很多階層的現實利益，這也使政府通過制定更完善的政策來促進就業市場的公平顯得更加必要。

新中國；高等院校；畢業生；就業制度變遷；就業公平

中華人民共和國成立至今，我國高等院校畢業生的就業政策經歷了國家統包統分、供需見面雙向選擇以及大學生自主擇業三個不同階段的制度演變。從實質上看，則主要經歷了從計劃經濟下統包統分階段向市場經濟下以市場為人才配置主要手段的方式轉變。不同時期高校畢業生就業政策對高校畢業生就業的公平與否存在著不同的影響。在本文中，筆者擬以新中國高等院校畢業生就業制度變遷為起點，對大學生就業制度變遷與高校畢業生就業的公平的關系進行探討和思考。

一、新中國高等院校畢業生就業的制度變遷

(一)統包統分階段

1950年，中華人民共和國政務院專門成立了1950年暑期高等學校畢業生工作分配委員會，直接辦理當時全國高等院校1.8萬畢業生的工作分配問題[1]12，從而拉開了新中國相當長時間內對大學畢業生“統包統分”的序幕。1951年，政務院第九十一次政務會議通過了《關于1951年暑期全國高等學校畢業生統籌分配工作的指示》，要求在統籌分配中進行地區調劑，以適應國家重點建設的需要，并照顧畢業生較少的地區[1]27。自1952年開始，正式確立了以適應重工業導向發展戰略為主體的統包統分制度。其后相當長時間內，這也成了中國高校畢業生人力資源配置的唯一模式。

1977年，《教育部關于一九七七年高等學校招生的意見》指出：“普通高等學校招生和畢業生分配按照國家計劃執行。分配計劃由國家計委負責制定，調配計劃由教育廳負責制訂?！盵1]324-3251981年，國家相關部門印發了《高等學校畢業生調配派遣辦法》，出臺了以統包統分為主體的、對此后相當長時間內影響高校畢業生就業的專門政策[1]325。在此基礎上，為了強調分配的一致性，還制訂了對不服從畢業分配的學生的處罰性政策[2]976。

“文革”前后的統包統分就業政策發揮了國家在人才配置上的宏觀調控作用，一定程度上保證了當時我們國家各個方面建設的需求，使很多部門所急需人才相對能得到充足的供給，也為高校和用人單位的發展提供了較為穩定的政策環境。

(二)高校畢業生就業改革的“中期方案”與雙向選擇政策的實施

1989年3月2日，國務院批轉了《國家教委關于改革高等學校畢業生分配制度的報告》[3]?；趯σ酝厴I生分配制度的理性思考和社會發展的需要，當時的國家教委提出了在國家就業政策的指導下，逐步實行畢業生自主擇業，用人單位擇優錄取的“雙向選擇”制度。隨后，高等院校畢業生分配改革隨著社會其他系統的改革而逐步的、有步驟的展開[2]2849。

基于當時的社會狀況，國務院和當時的國家教委把這個方案定位于“過渡性方案”或者“中期改革方案”。之所以是過渡性的，主要基于以下原因：一方面，由于中國社會主義市場經濟體制剛剛萌芽，當時以市場機制為主體的國內高端勞務市場還沒有真正完全形成，畢業生不可能完全自主地去求職，而是以學校為中介，通過學?！按┽樢€”來實現就業。另一方面，當時國家一部分重點行業對高級人才的急切需求，國家在招生計劃中有必要安排一定的比例，實行定向就業。

在《報告》發布不久的1989年4月，為了在實踐上保證這種政策的可行性和應對以后社會發展的變化，我國開始籌備高等學校就業指導中心，經過將近兩年時間的緊張準備，于1991年2月正式掛牌成立[4]。

中期方案的制定和實施，使高校畢業生的就業政策由國家任務型逐漸向社會服務型轉變，也預示了高校畢業生就業政策由原來的“統包統分”向“自主擇業”方向前進了一大步。

(三)自主擇業政策的制訂與實施

1993年2月13日，中共中央和國務院發布了《中國教育改革和發展綱要》?！毒V要》指出，改革高等學校畢業生“統包統分”和“包當干部”的就業制度——通過人才勞務市場，采取“自主擇業”的就業辦法。與此相配套，建立人才需求信息、就業咨詢指導、職業介紹等社會中介組織，為畢業生就業提供服務[5]?！毒V要》的發布，在一定程度上標志著大學畢業生自主擇業政策開始逐漸全面啟動，自此，大學生自主擇業政策在實踐中也逐步深入社會各個階層的觀念當中。而后，在1996年4月10日所公布的《全國教育事業“九五”計劃和2010年發展規劃》中，明確規定了到2010年以前，高校畢業生就業基本上實行在國家政策指導下自主擇業的就業制度。

1997年開始，高校招生“并軌”制度初步實施，當時的國家教委發布了《普通高等學校畢業生就業工作暫行規定》，明確提出了“供需見面和雙向選擇”的原則。

1998年12月24日，《面向21世紀教育振興行動計劃》進一步明確了以人才市場為高校畢業生就業的主要渠道、以市場為配置高校畢業生這一人力資源為主要手段的政策。1999年，隨著高等教育大眾化的全面啟動，“自主擇業”逐步得以發展和完善并延續至今。

整體上看，作為影響高校學生未來職業生涯發展的高校畢業生就業政策，其不同時期的特性對學生就業的公平產生了深遠的影響。

二、高校畢業生就業政策嬗變與就業公平

可以看出，高校畢業生就業政策是我國政府在不同時期，根據社會發展需要和經濟發展水平而對人才配置模式所做的一種宏觀性規劃。無論在任何階段，依據畢業生的綜合實力對高校畢業生進行人力資源配置，應該是大學生就業政策制訂和實施的內在邏輯和核心要素，是大學生畢業生就業公平的最為基本的底線保證。依據這個標準，從對大學生就業公平與否的角度看，不同時期大學生畢業政策的優缺點先不必待言，但公平首先都應當是其中的第一要義。

3)當空氣層厚度為12 mm時，隨著供水溫度的降低，輻射板的供冷能力大大提高.供水溫度每升高1 ℃，輻射板表面平均溫度平均升高0.52 ℃，供冷能力平均減少17 W/m2.過低的供水溫度不僅降低輻射板表面溫度分布的均勻性，同時會增加能耗和結露風險，但過高的供水溫度會限制輻射板的供冷能力和增加輻射板表面溫度分布的不均勻性.通過控制供水溫度和空氣層厚度可以防止輻射板表面凝結的現象.

高校畢業生就業政策所涉及的實質上是就業起點是否公平。所謂起點公平，應當是“所有的社會基本善——自由和機會、收入和財富及自尊的基礎——都應被平等地分配，除非對一些或所有社會基本善的一種不平等分配有利于最不利者”[6]293。從這個角度推演，筆者認為，就業公平應該是在依據畢業生綜合素質的基礎上，所有的就業機會都應讓出身不同的畢業生依據能力平等地分配，即使是不平等的分配，也能夠讓有能力卻無關系網絡的畢業生成為其中的受益者。依據這一邏輯，我們可以對新中國不同階段高校畢業生就業政策與學生就業公平進行一個相對理性的分析。

(一)統包統分政策下就業公平問題在一定程度上的消弭

延續相當長時間的大學畢業生“統包統分”就業政策之所以被詬病，主要原因在于“統包統分”這一政策抹殺了大學畢業生的個性和活力，導致了個人把自己的職業發展訴求最大限度地讓渡于國家而造成了對個體日后職業生涯發展活力的“不公平”。

就業政策中的核心理念，應當是在大學畢業生“能力至上”的基礎上，能夠使出身于沒有社會資本家庭的大學畢業生有機會依據自身的才能來獲取職業地位。也即羅爾斯所強調的，應當“適合于最少受惠者的最大利益；依系于在機會公平平等的條件下職務和地位向所有人開放”[6]79。

從這個角度審視統包統分階段的就業政策，雖然有其強制性和非靈活性的一面，然而，如果拋除這一方面和當時其他社會因素，可以發現，這一政策主要是依據學生專業和能力而對學生未來職業進行的調配。同時，由于這一就業政策是在最大限度地排除學生出身*此處的“出身”，主要針對一個人家庭所擁有的社會資本和經濟資本而言，并不指的是我國在20世紀50年代中期所形成的、把人們劃分為貧下中農、中農、富農、地主、工人、革命干部等這種較多突出政治身份的出身。的前提下進行，這就為大學畢業生提供了一個相對公平的制度環境，在很大程度上消解了依靠“權力尋租”“關系”“代際轉讓”等不良手段來使畢業生謀取職業地位的途徑，從而使很多出身于弱勢群體家庭的子弟獲得了改變自身命運以及向上流動的機會。

可以說，對各種不公平現象進行消解的“統包統分”就業政策與高考制度一起，成為促進不同階層子弟社會地位流動的主要渠道和廣大農村子弟通過接受教育來跳出“農門”的推動力。從這一維度看，“僵硬”的“統包統分”政策卻在一定程度上消解了高校畢業生就業起點中的不公平現象，這無疑是一個令人尷尬卻發人深思的二律背反。

“自主擇業”政策的實施，一定程度上基于這樣一個預設：市場的最大特點在于其競爭性，“這個制度的真正優點是，競爭在維持著生產的無形紀律”[7]。在社會主義市場經濟體制下，市場經濟是一個相對穩定的、以追求經濟合理性為邏輯起點的、不斷完善的過程。而建立在這一基礎上的高校學生“自主擇業”就業模式，就有可能減弱統包統分階段國家對就業政策的過多干預而對高校畢業生這一特殊的人力資源能夠更加有序與合理地按照市場邏輯來進行配置。

也正是在這種設想下，如前所述，隨著中國社會主義市場經濟體制進一步展開以及中國高等教育的跨越式發展，高校畢業生就業制度逐步向著以市場機制為主要配置方式的“自主擇業”轉變。即試圖通過“看不見的手”來有效地調配各種人力資源。

然而，市場本身不能有效配置市場資源也導致市場失靈。在市場失靈的情況下，“看不見的手并沒有保證每個人都有充足的食品、體面的衣服和充分的治療”[8]?？梢钥闯?，市場失靈是市場作為資源配置手段的一個典型的消極癥候。

可見，市場機制本身并不是一個完善的體系，市場機制運行過程中一直有很多因素干擾著其正常運行。同樣道理，“自主擇業”就業政策的制定建立在社會主義市場經濟體制能夠對人力資源進行有效配置這一構想之上，以市場機制的經濟合理性為其構想的出發點，但是，在“自主擇業”政策的實施過程中，很多消極因素卻使就業市場機制“失靈”。因為，“在自由市場經濟下，即使收入、就業和生產恰巧向前運轉得很平穩，也沒有保證說這種情況會長久繼續下去。相反，各種沖擊會繼續不斷發生，從而把經濟拋出平衡之外。一旦這種情形發生，一種累積的過程就由此開始，那時如不加阻止，就可能使經濟遠離平衡的軌道。一個自由市場的經濟是危險的，不可靠的，也是本來就不穩定的”[9]。市場機制對就業的這種消極影響，在轉型期中國社會高等院校畢業生就業市場上，也顯得相當突出。

改革開放以來，中國社會資源由20世紀80年代改革開放初期的彌散型資源向積聚型資源轉換和逐步強化。具體而言，彌散型資源配置表現在社會不同的稀缺資源掌握在不同階層的人手中，擁有一種資源未必就擁有另外一種資源，從而使社會資本作用的發揮要通過更加廣泛和更為復雜的社會關系網絡得以實現；而積聚型資源則表現為社會不同的稀缺資源越來越向同一身份和同一階層身份人群中積聚，同一個個體甚至掌握和支配著不同的資源[10]。社會資本的積聚型匯集使得社會中的很多與不同個體利益相關的資源集中在一小部分人或者組織的手中，從而甚至表現出了這些個體所擁有的社會資本的“超強大”一面。所謂的“超”主要表現在兩個方面：一是“超級”，它本身所蘊含的能量無比強大，能超出一般人的想像；二是“超越”，指它能產生的效果，遠遠超出社會允許的范圍。超社會資本的運作與總體性精英集團的形成密不可分[11]。同時，也像布爾迪厄所說的，這些社會資本在一個具體社會中的運轉和發揮作用，也不再通過該某些具體的單個個體，甚至也不再通過一些特殊的機構來實現，而是主要是通過合法機制的形式，以匿名的方式來實現和完成。

社會資本的這種積聚型運作方式像市場中的外部勢力一樣，弱化了高校畢業生就業市場的公平環境以及自主擇業政策的原初設想，強化了高校畢業生能否就業與社會資本的關系。一定程度上，“大學生求職擇業已由單純的學生素質競爭演變成包括個人的人力資本與社會資本等多因素組合作用的結果”[12]。國家教育發展研究中心的調查顯示，大學生就業不順利的重要原因，除了專業不對口或者專業面太狹窄以外，缺乏社會關系也是一個重要因素[13]。梁漱溟曾經指出，中國社會既非個人本位，亦非社會本位，而是關系本位[14]。在關系網絡下，一些學生通過家庭社會資本輕而易舉獲得職業，而一些沒有社會資本家庭的子女即使有能力也在求職過程中處于“落敗”的境地。

長期以來，人們一直堅信：“知識就像燈光一樣，它沒有重量，不可觸及，它能夠穿越世界，啟迪各地人們的生活。數十億人仍然生活在貧困的陰影中，但這不是必然的。人們生活在貧困中的部分原因是因為他們夠不著開關，這一開關就是教育?！盵15]也正因為如此，很多家庭不惜舉全家之力來投資于子女的教育上，但當“夠著這一開關”卻面臨著不公平的就業環境而無能為力時，很多家庭和學生企圖通過“有勞而獲”這種自致性機制來謀求職業和社會地位的信心與期望嚴重受挫，也導致了當今社會中弱勢群體“讀書無用論”思維的抬頭。高等教育大眾化的一個直接結果，的確是使很多有資質卻出身于弱勢群體階層家庭的子女享受到了高等教育，然而，“可能平等地受教育，這只是求得公平的必要條件，而不是它的充足條件”[16]111。當市場逐步成為高校畢業生這一人力資源的重要調配機制時，制度保障的缺失，使“那些在再分配體制中占有優勢地位的群體，完全有可能受利益的驅動進入市場，并在其間仍然保持其地位的優勢?！浯H間社會地位的直接再生產在市場發展的過程中成為可能。市場機制的發展在減低政治因素的‘干擾’作用的同時，使得代際間社會地位的直接繼承借助于‘市場’的平等性形式成為可能”[17]。這一現象的存在，不僅削弱了當前自主擇業政策下高等院校畢業生的就業公平，也可能使人們對這一政策本身的有效性產生質疑。

三、結語

高校畢業生就業制度，是政府依據特定時期的目標，在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的準則[18]，是“對全社會價值所作的權威性的分配”[19]。就業政策作為一種主要由政府制定并且旨在服務于社會各階層的公共政策，其目標取向是為了實現社會各個階層的利益來促動社會發展，這一取向也決定了不同時期高校畢業生就業政策應當能夠符合我國社會大多數人的合理利益?！肮?、公平性、公開性是公共政策的基準性價值，是體現政策公共特性的基本維度”[20]。因此，公平的就業政策有助于“為社會提供一個安全閥；使統治階級于心無愧；為杰出人才補充了新鮮血液”[16]95，從而既促進社會的發展，也影響著正在演進中的中國社會的前進。就此而言，高校畢業生就業政策應當對“最大限度地發揮處境不利的個體和群體的行動潛能有重要的作用”[21]。

然而，如果有很多不公平的因素干擾其中，則會給這一政策的有效性帶來消極影響，從而使眾多高校畢業生在期望和信念上受到嚴重挫折的情況下對制度產生質疑和不滿，甚至導致部分社會群體對政府的公信力和政策執行力產生信任危機，繼而不僅會影響到我們國家的穩定和持續發展，而且可能成為中國現代化發展的障礙。

統包統分政策已經成為歷史，而依靠市場機制來自主擇業的就業政策則是我們國家當前和今后高校畢業生就業的主要模式和趨勢，但市場機制本身的不完備性則導致了高校畢業生就業過程中很多不公平現象的出現。因此，政府應當通過進一步制定各種政策加強對高校畢業生就業市場的宏觀調控，在高校畢業生就業制度和市場機制調配之間保持必要的張力，最大限度地消除就業市場中不公平現象的干擾，確保自主擇業政策的公平有效落實，這既是促進高校畢業生就業公平與維護高校畢業生個人權益的需要，也是促進中國高等教育發展和國家持續發展的題中應有之義。

[1]劉光，等.新中國高等教育大事記[M].長春：東北師范大學出版社，1990.

[2]何東昌，等.中華人民共和國重要教育文獻[M].?？冢汉Ｄ铣霭嫔?，1998.

[3]國家教育委員會文件.國家教育委員會關于轉發國務院國發[1989]19號文件的通知[EB/OL].(1989-04-10)[2010-03-08]http://www.gzpi.gov.cn/vscdsfgfk/detail_trs.jsp?channelid=75216&record=2991.

[4]應望江，等.中國高等教育改革與發展30年[M].上海：上海財經大學出版社，2008：203.

[5]中國教育改革和發展綱要[EB/OL].(1993-02-13)[2010-03-08]http://www.eol.cn/guojia_3489/20060323/t20060323_49571.shtml.

[6]約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏，等，譯.北京：中國社會科學出版社，1988.

[7]瓊·羅賓遜.價格原理[M].北京：商務印書館，1984:12.

[8]N.格里高利·曼昆.經濟學原理：第3版[M].梁小民，譯.北京：機械工業出版社，2003：10.

[9]漢森.經濟政策和充分就業[M].徐宗士,朱繼清，譯.上海：上海人民出版社，1959：243.

[10]孫立平.1990年代以來社會分層的三大趨勢——答友人問[J].天涯,2004(2).

[11]陸學藝.轉型與斷裂：改革以來中國社會結構的變遷[M].北京：清華大學出版社，2004:166.

[12]陳良和.社會資本積累與大學生求職擇業[J].中共福建省委黨校學報，2006(8).

[13]王國楓.社會資本理論視野下的大學生就業研究[J].黑龍江高教研究，2005(6).

[14]梁漱溟.中國文化要義[M].北京：生活·讀書·新知三聯書店，1987:87.

[15]世界銀行，聯合國教科文組織高等教育與社會特別工作行動組.發展中國家的高等教育：危機與出路[M].蔣凱，主譯.北京：教育科學出版社，2001:16.

[16]聯合國教科文組織國際教育發展委員會.學會生存——教育世界的今天和明天[M].華東師范大學比較教育研究所，譯.上海：上海譯文出版社，1979.

[17]李路路.制度轉型與階層化機制的變遷——從“間接再生產”到“間接與直接再生產”并存[J].社會學研究，2003(5).

[18]陳慶云.公共政策分析[M].北京：中國經濟出版社，1996:232-233.

[19]魏姝.政策中的制度邏輯[M].南京：南京大學出版社，2007:12.

[20]陳潭.公共政策：誰之政策？何種政策？[J].行政與法，2004(5).

[26]安東尼·吉登斯.社會學(第四版)[M].趙旭東，等，譯.北京：北京大學出版社，2003:405.

[責任編輯孫景峰]

TheEmploymentSystemChangesandItsJusticeabouttheGraduatesofHigherSchoolsinPeople’sRepublicofChina

SONG Zheng-hui

(Nanyang Normal University,Nanyang 473061,China)

The employment systems about the graduates of higher schools go through three stages such as job assignment on graduation, choice each other and choosing jobs independently. During the period of job assignment, the problem of employment fairness about the graduates does not expose. Under the policy of choosing Jobs independently, the problem of employment fairness about graduate of higher schools exposes remarkably and affects the development of China’s higher education and the real benefits about people of all ranks and classes. These unfair problems show that our government should perfect the employment policies of the graduates of higher schools to make the employment market fair.

the higher schools of China;graduates;the changes of employment systems;employment fairness

G521

A

1000-2359(2012)02-0252-04

宋爭輝(1966-)，男，河南淇縣人，南陽師范學院副教授，博士，主要從事教育學研究。

國家社會科學基金(BIA11OO72)

2012-01-18