中國政治體制改革中的民主與法治取向述評

王寶林 安明燾

【摘要】民主與法治之間存在著現實沖突，堅持中國特色社會主義政治發展道路，必須牢牢把握民主和法治這兩個主題，找到二者之間的平衡點。要達成民主與法治的動態平衡，就必須把握民主與法治之間的適度張力，這是積極穩妥推進政治體制改革的核心要義，也是構建社會主義和諧社會的必然途徑。

【關鍵詞】民主 法治 政治體制改革 取向

堅持中國特色社會主義政治發展道路，必須牢牢把握民主和法治這兩個主題。探討民主法治在中國政治發展過程中的作用方式，把握民主與法治二元取向的動態平衡，這是積極穩妥推進政治體制改革的核心要義，也是構建社會主義和諧社會的必然途徑。

民主與法治的相互關系及作用

民主與法治的理論區別。首先，民主與法治的理論層次不同。一般來說，民主是一種價值、原則，是政治的精神內核；法治則是一種社會治理方式和手段，保證社會正常平穩運行，是政治的實用理論；其次，民主與法治的目標趨向不同。民主遵循的是多數原則，其目標是達成多數一致就可以形成共同的決議和意志；法治重視的是制度和程序，其目標是要求人們的一切決策和行為必須符合法律規定和法定程序。

民主與法治的現實沖突。每年世界上都要發生多起罷工事件，罷工屬于民主權利的范疇，同時也可能伴隨著要求更廣泛民主權利的含義，但是罷工又直接與法律確定的既定社會秩序相對抗。民主與法治沖突的極端表現形式在歷史和現實中都存在。法國大革命前期就曾陷入“沒有法治的民主”，革命成了“多數人的暴政”。當今一些國家，雖然仿效西方發達國家構建了完整的民主制度體系，但由于缺乏法律的制約或執法能力嚴重不足，國家和社會秩序還是混亂不堪。

在民主與法治之間

新中國社會主義民主法治的初步形成。1954年9月，一屆全國人大一次會議通過了《中華人民共和國憲法》，憲法明確規定了我國的國家性質和人民主權的原則，規定了國家機構的設置，并把民主集中制確定為國家權力機關的組織原則，具體規定了中國公民所享有的廣泛的政治權利、經濟權利和人身自由等，這些都成為社會主義民主的根本法律依據。

1956年八大報告在強調人民民主專政地位的同時，重點論述了人民民主統一戰線的歷史功績和長期存在的必要性，客觀評價并要求團結、幫助和改造民族資產階級。八大報告還是探索黨內民主的典范，為帶動人民民主提供了依據。

極左思潮和“文革”對社會主義民主法治的破壞。以反“右”斗爭擴大化、反“右傾”斗爭和大躍進為代表的極左思潮和“文革”使社會主義民主法治遭到了嚴重損害。民主討論和表決大打折扣，一段時期內“群言堂”實質上變成了“一言堂”；法治的權威得不到應有的尊重，以黨代法，以政治運動和結論代替執法活動的情況日益加重。這一切使剛剛建立起來的民主法治體系和國家執行機關幾近崩潰。

改革開放以來民主與法治二元取向的確立過程。黨的十二大吹響了社會主義政治體制改革的號角。1982年十二大報告指出“社會主義民主建設必須同社會主義法制建設緊密地結合起來，使社會主義民主制度化、法律化?！?/p>

黨的十三大報告把“以安定團結為前提，努力建設民主政治”作為初級階段必須長期堅持的方針之一，把“黨政分開”作為政治體制改革的關鍵。報告還提出下放權力，精簡政府機構等。但是由于經驗不足，個別提法如“權力下放”等被誤解甚至歪曲，結果給政治體制改革帶來了困難和阻力。

總結初期政治體制改革的經驗教訓，黨的十四大報告將穩定作為政治體制改革的前提，把政治體制改革目標定位為完善人大、政協制度，建立和改善基層民主制度，健全人民民主專政制度，推動人事和機構改革等，初步顯示了民主法治的精神。

十四大以來，政治體制改革理論根據實踐的發展有所增益和創新。例如，十五大提出“依法治國”概念；十六大、十六屆四中全會提出改革完善黨的領導方式和執政方式，加強黨的執政能力建設；十七大提出堅定不移地發展社會主義民主政治，進一步使中國特色社會主義民主制度化法律化。

社會主義法律體系基本形成與依法治國理念的確立。1979年五屆全國人大二次會議通過了《刑法》、《刑事訴訟法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》等七部法律，這些法律成為民主的制度和法律保障。

1982年，五屆全國人大五次會議通過了《中華人民共和國憲法》，這一版憲法更多地繼承和發揚了1954年憲法的民主精神，除了規定國家性質、國體政體、國家機關設置等問題外，還突出對公民權利的保障。這一版憲法后來又經歷四次修正，添加了保護公民合法私有財產、保障人權等關鍵內容。

20世紀80年代到90年代，全國人大根據實際情況，制定和完善了一大批民商法律制度，并不斷完善其他門類的法律體系，其中最具代表性的就是1986年頒布的民法通則和2007年頒布實施的物權法。在這期間，全國人大還制定出《中華人民共和國立法法》，厘清了各立法主體的立法權限和立法任務。

2002年10月，《中華人民共和國法典》出版，標志著我國社會主義法制體系基本完備。2007年十七大提出建設社會主義法治國家。到2010年底，中國制定現行有效法律236件，行政法規690多件，地方性法規8600多件，中國特色社會主義法律體系已經形成，為依法治國提供了制度保障。

政治體制改革方向的實踐推進過程。政治體制改革的開端—下放權力、擴大民主。1982年，在農村聯產承包責任制取得巨大成效的基礎上，政府開始探索擴大國營企業自主權的方案和措施，推出以稅代利、自主經營、廠長（經理）負責制等，逐步將企業培育成市場主體。與此同時，中央政府確定了下管一級的干部管理體制，擴大了下級黨委和企業、事業單位的干部管理權限。

1985年，中國共產黨召開全國代表會議，一批年事已高的老同志不再擔任黨的中央委員職務，領導干部職務事實上的終身制開始被打破。

1988年3月，七屆人大一次會議提出了組建國家人事部負責推行以公務員制度為重要內容的人事制度改革工作。1993年《國家公務員暫行條例》制定了公務員錄用和晉升的標準。2005年，《中華人民共和國公務員法》頒布，以公務員制度為主的國家機關用人制度真正走上了民主化、法治化道路。

政治體制改革的發展—加強法制和法治建設。改革開放以來，黨和國家一直重視社會主義法制建設。但由于缺乏經驗和法律體系尚不健全，出現了民主演變為極端自由化，破壞社會穩定的情況。為此，培養民主與法治的平衡之約和良性互動的任務開始提上黨和政府的議事日程。

1989年頒布的集會游行示威法對憲法賦予公民的集會游行示威的政治自由進行了具體的規范和保障。1989年頒布的城市居委會組織法和1998年頒布的村委會組織法，詳細規定了居委會和村委會作為基層群眾自治組織的職責、任期、選舉辦法和監督制約機制。1995年、2004年和2009年三次修訂了選舉法，特別是2009年的修訂，實現了城鄉按人口同比例選舉人大代表，這既是進一步擴大民主權利主體的法律保障，也是進一步加強民主建設的表現。

從20世紀80年代到90年代，我國設立了深圳、珠海、汕頭、廈門和海南島五個經濟特區以及浦東新區，賦予這些試驗區較高自主程度的經濟權力，其中包括制定地方法規的權力。這為經濟特區和經濟開發區的發展提供了法律保障。

積極穩妥推進政治體制改革—發揚社會主義民主、加強社會主義法治。到2001年底，全國60多萬個村委會，已全面實施了村民委員會組織法，所有省份制定頒布了新的村委會選舉辦法，80%以上的村建立了村民會議或村民代表會議制度，90%以上的農村推行了村務公開制度。從2004年前后開始，業主委員會作為一種城市基層民主形式日益顯現出巨大作用。小區全體業主通過選舉產生業主代表組成業主委員會，監督開發商、物業商的經營管理活動，維護自身合法權益。

經歷多年探索和實踐，我國公務員制度已經基本完善，中央和地方都建立了公務員錄用考試制度，以“德、能、勤、績、廉”為主要內容的公務員評價考核體系初步形成，針對不能勝任崗位或存在嚴重過失的公務員的辭退機制也在探索中。2008年3月11日，國務院公布第五次機構改革方案，這次改革以“大部制”為特色，在精簡政府機構的同時，注重加強政府的民生保障和社會管理職能。

結語

民主意味著公平，法治意味著正義；民主意味著活力，法治意味著秩序。民主與法治綜合平衡，就能夠調動社會活力，保證社會穩定，構建誠信友愛、和諧健康的社會。這就是民主與法治的張力平衡點，也是民主與法治的平衡將要達成的最終目標—社會主義和諧社會。

（作者分別為河北工業大學社科部副教授，河北工業大學社科部碩士研究生；本文系2012年度河北省社會科學發展研究課題成果，課題編號：201204008）