公民問責的理論邏輯與實踐價值

谷茵

【摘要】依照社會契約理論，政府在享有權力的同時，需要履行一定的義務，承擔相應的責任。但從委托—代理理論和公共選擇理論的視角來看，政府在履行其責任的同時又存在著許多問題。而人民主權理論則為公民問責提供了依據。公民問責可以加強政府與公民的合作溝通，促進其對政治權力進行廣泛的監督，有效維護公民的利益。

【關鍵詞】公民問責 社會契約 人民主權 公共選擇理論

公民問責作為行政問責的重要組成部分，是公民對政府及其官員的問責。具體是指以公民和公民組織為主體，以保障公民權益為目的，針對各級政府及其官員承擔的職責和義務的履行情況，通過批評、建議、檢舉、揭發、申訴、復議、訴訟等方式，對其實施監督和追究責任。公民問責是民主政治的應有之義，是現代公民權利的重要構成要素。對公民問責進行理論探源和價值分析可以更好地推動行政問責制的發展。

公民問責的理論邏輯

責任的產生—社會契約論。社會契約論由格勞秀斯提出后，經過霍布斯、洛克以及盧梭等人的論證逐步得到了發展和完善。無論是霍布斯、洛克還是盧梭都把“自然狀態”作為自己理論體系的基礎和前提，他們都認為，在自然狀態下，人們有著與生俱來的自由、平等、獨立等權利。但是由于自然狀態存在著種種缺陷與不便，人們便訂立某種契約?；舨妓拐J為，人們在簽訂契約時把自己的全部權利讓渡給主權者，由主權者代表人民行使普遍意志的權力，這個主權者是專制君主及其政府。洛克認為，人們在訂立契約時把自己的部分權利交給一個受大多數人委托的權威機構（政府），讓它擁有最高的權力來保護人們的一些天賦權利。盧梭則認為，人與人之間通過簽訂契約結成社會共同體，共同體的意志即公意。公意要進入實施狀態，就需要有一個執行的組織機構，這樣，人們又同政府簽訂契約，由它來掌握社會管理的治權，但前提是政府必須保護公共利益、公民的自由和生命財產安全。

由此可見，社會契約論者的契約理念雖然在權利讓渡的形式、公民與政府的關系等方面存在著一定的差異，但總的來說社會契約理念都包含了一些最基本的因素：即政府是社會契約的產物，是人們在平等、自由和公意的基礎上建立的一種契約關系，人們訂立契約后，把自己的全部或部分權利交于政府，從而形成公共權力與公共意志，使政府具有合法性。當然，政府在享有權力的同時也必須遵守一定的義務，承擔相應的責任，政府作為擁有責任和權力的一方必須要對授權者負責，保證責任的履行，這是社會契約論的必然邏輯結果。正因為人民的授權，政府的行為如果超出了建立在公意之上的契約所預設的宗旨或范圍，沒有完成自己承擔的社會責任，則其權力的合法性必將動搖。因此，一個按照契約理念履行職責的政府必須是一個有責任的政府。

責任的缺失—委托代理理論和公共選擇理論。當今社會，政府權力來自人民的授予和認可，政府作為權力的代理人應當為人民的利益而負責任地履行自己的職責。人民同政府間的這種授權與被授權關系，可以看作是一種委托—代理關系，這種關系的存在使得政府有失責的可能。委托代理理論認為，由于代理人（政府）具體管理著事務，和普通公民相比，在信息方面具有絕對的優勢，掌握著比委托人（人民）更多的信息，因此有條件憑借這個優勢來獲得更多的私人利益，從而損害委托人的利益。因為政府行為具有理性和自利的特征，在這種信息不對稱的情況下，就不可避免地出現委托人和代理人之間的目標和利益差異，因而容易產生有悖于政府公共性的行為。為了有效地促使政府認真履行職責，人民必須選擇有效的機制來監督和約束政府及其官員的行為。

美國公共選擇理論的創始人之一布坎南認為：身為一個人，無論他地位如何，無論在政治活動中還是在經濟活動中，他的動機與目的都具有相似性，也就是滿足個人利益的最大化。政府作為人類的組織，它是由各個機構組成的，而機構又是由許許多多官員個體組成的，政府是追逐自身利益的人的群體總和。政府官員和政府機構都有自己的行動目標，官員們謀求個人利益的最大化，政府機構謀求部門利益的最大化。在這一過程中，由于目標并不一定符合公共利益，與公共利益的背離就導致了各種責任缺失問題的出現，這種責任的缺失需要來自政府外部的監督和制約。因為作為“理性經濟人”的政府，如果通過內部監督來彌補政府失靈，其結果只能是救治的失敗，因此來自外部的民眾監督則顯得勢在必行。

誰來問責—人民主權理論。人民主權理論是由法國思想家盧梭在社會契約的基礎上系統地提出來的，它是近現代西方國家憲法的思想基礎之一，人民主權思想表達了這樣一些基本理念：國家的一切權力來源于人民；國家權力屬于人民，但人民并不直接行使，而是把它交給能夠代表人民意志的權力主體來管理國家事務和社會公共事務，政府則是這種權力主體的重要組成部分；為了使政府權力能夠按照人民的意志行使，它需要隨時接受人民的監督，由于主權在民，國家只能是人民的仆人，相對于“人民主權”而言，政府的權力只能稱得上是“治權”，是處于從屬地位的。政府權力的受任者絕不是人民的主人，而只能是人民的官吏。因此，人民能夠對政府權力的行使進行監控，有權對各級政府及其官員承擔的職責和義務的履行情況進行監督問責。我國《憲法》第二條規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，明確了人民是國家權力的本源?！稇椃ā返诙邨l進一步規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督?！币陨弦幎?，明確了公民對于政府及其官員的問責權利以及政府機關必須接受監督的義務?？傊?，公民作為主權者，對于政府及其官員履行職責的情況，應該能夠以主權者的姿態站出來說話，主張或指控政府及其官員的責任，要求政府及其官員作出回應，制裁和懲罰那些失責或卸責的行為。①

公民問責的實踐價值

促進政府對公民利益的維護。在現代社會，政府的首要責任是對民眾負責。作為單一行政系統內部的同體問責卻存在著諸多弊端：例如彼此相熟而息事寧人，互相袒護；害怕部門利益沖突而不聞不問；懷著“遮羞”心理而不愿問責。②而作為公共利益維護者的權力機關、司法機關這些異體問責主體，雖然會對政府履行責任的情況進行監督，但政府是否履行責任以及責任履行到何種程度，對他們自身利益并無直接影響，這樣就難免出現消極問責的現象。但以公民為主體的問責，獨立性強，較少受到來自行政體系內的約束和干擾，因此能夠站在更公正的立場上，態度堅決地實施問責，以保證問責的效果。而且對公民而言，政府職責履行程度、政策實施情況與自身利益息息相關，相比權力監督機關及其工作人員，更具有監督與追究的自覺性和徹底性。公民這種問責態度促使政府及其官員在行使行政權力、作出行政行為時，必須考慮民眾的意志、利益和要求，真正把“權為民用，情為民系，利為民謀”落到實處，從而保護公民的利益，做到對公民負責。

加強政府與公民的合作溝通。公民問責作為政治參與的重要形式，它是一種指控或追究政府及其官員責任的社會活動，這種責任的追究可能在一定程度上造成政府與公民的緊張關系，但是從長遠來看，公民問責可以使民眾的不滿與需求及時反饋到政府部門，而且隨著公民權利意識的增長，廣泛的公民問責正在形成“倒逼”效應，使政府必須應責。政府在回應民意的過程中可以宣傳、評價施政理念，解釋、修正既定政策，給民眾一個滿意的答復。這樣一種經常性的問責—應責關系，有利于促進一個合作社會的形成。公民問責從本質上講是公民參與國家治理的過程，它是當然的治理主體，同政府一起對公共生活的合作管理形成“善治”的實踐。公民通過問責表達愿望、宣泄情緒，維護自身利益，政府了解公民的訴求，與公民進行對話和協商，代表公民利益作出相應的決策，解決社會矛盾，保障社會穩定。這樣，一方面增強公民對政府的認同感，政府的決策將會贏得更多的支持；另一方面公民行為也會贏得政府的信任。由此，政府和公民之間的信任程度增強，合作空間進一步擴大。

構成對政府權力廣泛而有效的監督。公民問責是一個監督政府活動的過程。同其他問責方式相比，公民問責的主體是最廣泛的。每一位公民都是一名監督員，都可以隨時隨地的監督政府行為。而權力機關或專門的行政監察機構在進行監督和問責的時候，面對龐大的行政隊伍和行政事務，需要付出相當的人力和財力，耗費大量的時間，但監督范圍卻是有限的。由公民啟動的對政府機關及其行政人員的問責，由于每一位公民都是一名免費的檢察官，對于減少行政監督機關的監督成本，擴大監督范圍起著重要的作用。當全體公民都具有了行政問責的意識和能力的時候，也就在整個社會構建起了廣泛而全面的對政府權力監督的網絡。而且，如此數量龐大的監督主體進入到問責制度中來，對于政府機關及其行政人員來說無疑是個威懾。藉此可以大大減少違法違規行政行為的發生，公民問責的事前防范作用就得到了有效發揮。

（作者單位：信陽師范學院政法學院）

注釋

①韓志明：“公民問責：概念建構、機制缺失和治理途徑”，《探索》，2010年第1期，第62頁。

②汪偉全：“公民參與：推進行政問責制的重要途徑”，《探索與爭鳴》，2007第7期，第37～38頁。