程序的正當性與依法行政

付曉松

【摘要】程序在依法行政中具有重要的價值。正當性是任何事物的生命和價值所在。依法行政不只追求實體公正，同時追求程序公正，兩者不可偏廢。加強行政程序的建設，保證實體公正，追求程序公正，有利于促進我國行政機關依法行政，提高依法行政的水平。

【關鍵詞】程序 正當性 依法行政

程序是指按照一定的方式、步驟、時間和順序作出法律決定的過程。程序具有有序性、不可逆性、時限性和終結性的功能。在行政權力運作中，它是作出行政決定所遵循的方式、步驟、時限和順序。行政程序正當可制約行政權力，保護公民的權益。

程序在依法行政中具有重要的價值。程序具有正當性的價值，而正當性是任何事物的生命和價值所在。只有行政機關的程序正當，行政相對人才會心服口服。程序還具有安全性的價值。因為通過公平正義的程序往往可以對各種主張和選擇可能性進行過濾，找出最適當的判斷和最佳的決定方案。通過充分和平等的發言機會，疏導不滿和矛盾，使當事人的初始動機得以變形和中立，既排除決定者的恣意又保留合理的裁量余地。程序要件的滿足可以使決定變得容易為行政相對人所接受，而且程序參加者的角色分擔具有歸責機制，可以強化決定服從者的義務感。所以程序的公平正義，增加了行政決策的安全性。

程序正義促進依法行政

西方法學關于法律正義、程序正義的探討為行政程序正當性的探討留下了寶貴的文化遺產，自然正義的觀念影響深遠，是我國討論法律正義的出發點和理論淵源，程序正義觀念摒棄了程序工具主義傳統觀念，強調程序本身所具有的獨立價值，是程序價值理論發展的高級階段。應當說自然正義、正當法律程序、程序正義的觀念在當代行政法領域已經發揮了其指導作用。

依法行政是現代政治文明的重要標志。一個政黨取得政權后，應當把黨的意志通過法定程序變為憲法和法律，依照憲法和法律治理國家，這是黨在奪取政權時期與全面執政時期的最大區別。國務院早在2004年就發布了《全面推進依法行政實施綱要》，該《綱要》是新時期加快建設法治政府的指導性文件，建設法治政府的核心是依法行政。依法行政要求國家行政機關的行為要依照國家法律的規定，不能超越國家法律規定的權限，要求行政機關的行為具有合理性，能夠服眾。被行政相對人接受，要求程序正當、公平、公正，要求行政機關本著高效便民的原則，講究行政行為的效率，方便民眾。要求行政機關誠實守信、講究信用、以誠待人、接受群眾的監督，要求行政機關權責統一，行政機關享有的權利與其應負的責任相統一。

依法行政不只追求實體公正，同時追求程序公正，兩者不可偏廢。如果片面追求實體公正，執法人員往往漠視甚至踐踏行政相對人的權利，因為就人類的認識能力講，實體公正是有局限的。這既包括認識上的局限性，也包括實踐中對證據的收集及認識的局限。而正是由于是實體公正的局限性，堅持程序公正就十分必要，程序公正的一個重要作用是限制行政機關濫用職權。

程序公正還具有保護當事人的功能。在限制行政機關濫用職權的同時，給予行政相對人陳述、申辯的權利。行政相對人可充分行使其程序權利來維護自己的合法權益，因此行政機關實施任何行政行為均要遵循法定職權和法定程序，以維護國家社會公共利益和保護公民法人或者其他組織的合法權益。

程序的正當性是行政程序的基本要求，要求行政主體在實施行政行為時所采取的手段應當適當、合乎情理。尤其是在影響行政相對人的自由和財產時，更應注重保障行政相對人的程序權利。政府要依法履行各項職能，沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不作出影響公民、企業、其他社會組織權益和增加行政相對人義務的決定，政府不僅要按照法定權限辦事，還要按照法定程序辦事，沒有程序的民主，就沒有實質的民主，沒有程序的公正，就很難保證實體公正和結果公正。

如何體現程序正當性

行政執法人員要樹立程序理念，樹立服務行政的理念，在現代行政中，行政主體與行政相對人之間是一種服務與合作的信任關系，行政執法的權力由人民賦予，故只能用于為人民服務，為人民群眾排憂解難，而不是與民爭利、欺民擾民。法律的價值取向和目的的追求就是實現社會公正，樹立公正執法觀念是執法活動的基本要求。

行政主體應堅持程序公開。在實施行政行為過程中，除法律規定情形外，應將行政行為向行政相對人及社會公開，要求將行政行為的過程及決定進行公開。不得將行政行為的前后順序顛倒，在實施具體行政行為時，不得跳躍必經的階段和步驟。程序公開能體現行政機關的公正性，體現公平原則，也便于行政相對人和群眾的監督。隨著我國經濟的高速發展，加強電子政務建設，充分利用現代信息技術，建設好互聯網信息服務平臺和便民服務網絡平臺，方便人民群眾通過互聯網辦事。

行政主體應注重行政行為的效率。強調時限制度，在盡可能短的時間內完成行政行為，不但追求行政行為的公平，也要追求行政行為的效率。涉及到專業性強的行政行為，應允許行政相對人委托專業人士代理，提高辦事效率。有一些行政行為做出后，行政相對人的訴訟或行政復議不停止執行原行政行為，以便于提高行政機關的效率。

為體現程序的正當性，還應注重行政相對人參與活動。在行政程序中設置聽證制度，允許行政相對人表達意見，提供證據。通過聽證可以發現案件事實，保障相對人平等、有效參與行政決定。我國現行的《行政處罰法》、《價格法》、《立法法》、《行政許可法》均有聽證的相關規定。

行政主體應注重行政行為的合法性、合理性。在依法行政的過程中，強調保障公民、法人、社會組織的權利，所做出的行政行為應符合客觀情況，具有可行性，符合社會公共道德。行政程序符合客觀規律，具有科學性、公正性。行政機關應當履行告知義務，向行政相對人告知其所享有的程序權利和有關法律、法規的規定，以確保參與人及時修正錯誤，正確參與行政程序。行政主體在做出對行政相對人合法權益產生不利影響的行政行為時，應當向行政相對人說明做出該行政行為的事實、根據、法律依據等，說明義務應成為行政主體的戒律。說明內容應包括做出行政行為的事實根據，以及做出行政行為的法律依據。通過說明有利于促進行政機關在做決定時就事實問題和法律問題進行認真考慮，慎重做出決定，使相對人信服、避免對立，有利于行政行為的執行，還可以為一般公眾提供行為預測。

結論

現在，正當程序已成為憲法的一項基本原則為世界各國憲法采納，當今世界任何一個追求文明與進步的民族，都應該有自己的正當程序，我國憲法中也應該有類似的規定。盡快出臺我國《行政程序法》是當務之急，應在該法中確立相應的告知制度、說明理由制度、禁止單方面接觸制度、職能分離制度、行政救濟制度等基本程序制定，我國已有的《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政許可法》等，雖然已有了部分的行政程序規定，但就總體而言和具體適用來說，還是沒有一部統一、系統、完整的行政程序的法律，造成已有的部分程序的規定缺乏系統性。

切實糾正重實體處理，輕程序的錯誤觀念。當前重權限、輕程序的問題比較突出，許多損害、侵犯群眾利益的突出問題，往往是不按程序辦事或程序不規范造成的。要把建立和完善行政程序，作為推進依法行政的一項重要任務。各級政府及工作人員特別是領導干部，都要樹立程序意識，嚴格按程序辦事。對違反行政程序損害群眾利益、造成嚴重后果的，要依紀依法追究責任。

嚴格規范并完善現有的聽證制度，逐步擴大聽證程序適用的范圍。進一步完善聽證程序的審查，強化聽證記錄的法律意義。聽證制度在推進依法執政的建設中發揮著積極的作用，但我國的現行聽證制度還沒有真正的發揮其功能，往往淪為形式主義。所以，首先應完善行政聽證主持人的規定，由行政主體以外的人員擔任聽證主持人；其次，嚴格完善程序進行中的送達、代理、陳述、論證等環節，以保障聽證程序的公正性。

我國現行《行政處罰法》、《國境衛生檢疫行政處罰程序規則》均有回避的規定，但對回避的情形缺乏明確具體的規定，回避的方式和程序也不明確。對公務員回避后如何規定其他人選幾乎未作規定，對違反回避制度的法律后果沒有進行具體規定。因此，應明確回避制度中的“利害關系人”的范圍，明確回避的方式和具體的程序，對違反回避制度的情形應視具體情況做出相應的處理。

總之，完善行政程序的正當性，是依法執政的必然要求。通過加強行政程序的正當性，促進依法行政的水平，是實現依法行政的法制建設目的的重要途徑。

（作者單位：西安工業大學人文學院）