地方政府融資平臺的主要挑戰與治理對策

馬蔡琛 姜欣

融資平臺問題是當前我國經濟社會發展中亟待化解的風險性難題。針對優化融資平臺管理面臨的主要挑戰，應該正確劃分政府與市場的責任，厘清金融管理責任與政府財政責任；完善政府投融資預算管理，推進多元復合預算體系的構建；拓寬融資渠道，完善投融資體系等。

地方政府融資平臺的存在價值及潛在的財政風險

盡管當前不乏對融資平臺的質疑之聲，但不得不承認的是，地方融資平臺作為一種變通的政府性融資方式，對于推進城市化進程以及應對全球性金融危機，仍舊功不可沒。第一，加速推進城市化建設和工業化進程，增強了城市競爭力和發展潛力。各類融資平臺，從資金供給上，有效支持了地方重大基礎設施項目建設，這關乎國計民生、環境資源、公共利益，乃至國家安全，具有重要的中長期發展戰略意義。第二，推動社會事業發展，解決重大民生問題。地方融資平臺的資金籌措功能，一方面其促進了地方經濟的快速發展，另一方面其對解決當地就業、增加居民收入、改善居民生活，發揮了重要的促進作用，在一定程度上，彌補了民生財政的資金不足。第三，拓展融資渠道，充實地方政府可支配財力。當前，大多數地方政府的一般預算收支，往往只能滿足公共財政的維持性支出和必保項目的支出，用于地方公共事業的發展性資金嚴重不足。就現實而言，地方政府的發展性公共支出資金來源，主要來自于以下四個方面：一是預算超收收入；二是上級政府的專項轉移支付；三是土地出讓收入（也就是所謂土地財政）；四是融資平臺公司的融入資金。因此，政府融資平臺的出現，在某種程度上突破了地方政府籌集資金的制度約束，為地方政府提供了一定可自主支配的財力，具有某種“準地方債”的色彩。

地方政府融資平臺獲得蓬勃發展的同時，也出現了一些亟須關注的問題，具體表現為：一是負債規模不斷擴大，加劇了地方財政風險。由于地方融資平臺債務中的相當部分屬于中短期借款，2012～2013年將進入償債高峰期。隨著地方融資平臺的負債規模不斷增加，財政風險不斷積累，最終可能導致政府無力提供基本公共產品以及政府財政責任的大規模違約。二是導致銀行信用風險上升。就治理結構而言，銀行貸款給政府性的地方投融資平臺，內生蘊含著潛在的信用風險。目前，地方政府因強烈的發展性資金需求，轉而通過組建地方融資平臺實現融資。這些融資平臺公司或多或少地承擔了公共產品或準公共產品的供給責任，其營利性相對較差，資金直接回報率低，投資回收期過于漫長。因此，這種銀行信貸模式從初始就孕育了誘發不良貸款和金融風險的內生制度條件。三是存在著較強的商業銀行體系向公共財政系統轉嫁經營性風險的潛在可能。在片面的發展主義主導下，各級地方政府背負著發展地方經濟的強大壓力和“政績包袱”。在經濟危機的背景下，這種壓力更加明顯，構成了上述風險轉嫁的體制性前提。四是加大了今后實施反周期宏觀經濟政策的難度。如果擴張性財政政策未能取得預期效果，則今后繼續保持較大力度的持續性財政擴張，將可能面臨逐漸觸及“債務天花板”的內在壓力。在財政政策作用空間接近極限的狀況下，如果經濟刺激計劃未能產生預期效果，政府財政體系將面臨進退維谷的尷尬局面。

當前地方融資平臺管理面臨的主要挑戰

單純強調融資平臺公司的自身因素以及政府的財政責任，忽視金融體系內部控制疏漏所引致的風險責任。長期以來，融資平臺為地方政府提供了重要的籌資渠道，但不容否認的是，在“保增長”背景下，部分地方政府為刺激經濟增長，盲目追求大規?；椖?，各類政府融資平臺“遍地開花”。隨著融資規模的快速膨脹，銀行信貸資金集中注入各級融資平臺，債務風險迅速攀升。

當前融資平臺公司的債務風險，除了融資平臺自身的因素，還包括金融體系內部控制不健全的內生因素。我國當前金融體系的運行特點，決定了商業銀行成為地方融資平臺公司的主要資金供給者。從監管體制的角度看，我國的銀行監管體系名義上一直將風險控制置于首位。在這種監管模式下，大多數企業經營面臨較大的資金壓力，依托政府信用的地方財政，包括其直接擔?；螂[性擔保的政府融資平臺公司，成為近乎唯一可以信賴的授信對象。當年，地方政府融資平臺之所以能夠獲得大量的銀行信貸資金，主要源自于銀行過度依賴貸款收入，使銀行信貸規模迅速擴大，銀行的監管導向則使信貸資金優先流向融資平臺公司。如果說當初特殊的宏觀形勢和經濟政策，是加劇地方政府“投資饑渴癥”的誘因，商業銀行針對融資平臺過于寬松的信貸政策，也是導致各地融資平臺得以大規模舉債的重要推手。

政企不分與宏觀經濟政策的非理性頻繁變化。我國長期以來的政府主導型經濟發展模式，在城市建設發展和公共事業管理中，存在著較強的制度路徑依賴。一些地方的城市基礎設施建設，仍處于政府“單兵推進”為主的非市場化運作狀態。地方政府盡管成立了企業性質的投融資平臺，但并沒有真正遵循“誰投資、誰經營、誰收益”的市場運行規則。由于缺乏明確的城市資源經營權，企業的收益得不到保證，到期債務往往只能依靠展期或由政府財政來償還。投融資平臺缺乏市場化運作，是影響政府投融資體系充分發揮作用的重要方面。從長期的貨幣信貸總量來看，未來貨幣信貸的增速有可能要低一些?！笆濉逼陂g，將更注重結構的調整和優化，經濟增長速度有可能更趨理性，對信貸需求或許也會漸趨穩健，貨幣流動性的降低趨勢或許會更為明顯。這制約了融資平臺公司到期債務的展期空間，直接還款壓力進一步加大。

政策變動的頻度過高，影響了各相關主體形成穩定的預期。地方政府組建融資平臺進行基礎設施和城市建設的融資，可謂由來已久，但其成為眾矢之則是啟動反危機刺激性政策以來的事情。2009年3月，中國人民銀行和中國銀監會聯合發布了《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。2010年3月6日，國家發改委、財政部、央行的高層管理者卻就地方融資平臺風險問題做出強烈的批評性回應。之后，國家發改委和財政部就加強融資平臺公司管理提出了清理規范等具體措施。在短短一年期間內，政策總體導向呈現出近乎逆轉的態勢，嚴重扭曲了各相關決策主體的理性預期。

各種政策出臺時，不同部門站在本部門的立場上提出解決思路與實施方案，有時甚至彼此矛盾。這導致政府財政部門面對融資平臺公司管理，在問題出現的早期往往無所適從，從而容易錯過防范金融風險向財政風險轉嫁的最佳時機。

完善融資平臺治理結構的相關政策建議

正確劃分政府與市場的責任，厘清金融管理責任與政府財政責任。為保證融資平臺公司的可持續發展，首要任務就是明確界定政府職責，充分發揮市場監管的作用，防止金融機構在利益導向下，將經營性金融風險轉化為政策性財政風險。應將市場承擔的責任從政府責任中剝離，厘清金融機構的監管不力責任與政府財政責任的分野。目前，融資平臺在融資過程中，出現的金融系統監管缺位造成的大量不良債務，理應由金融機構負擔主要責任，而不應盲目地單純強調政府的財政責任。

完善政府投融資預算管理，推進多元復合預算體系的構建。就設立政府投融資預算的本意而言，應該屬于多元復合預算體系（即復式預算）中的資本預算，用來反映政府性投融資的規模和結構、來源與運用、收益及增值等問題。但是，現行預算體系中是不包含政府投融資預算的。日前向社會公開征求意見的《中華人民共和國預算法修正案（草案）》（二次審議稿）中，針對地方政府舉債問題再次重申，除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。從這個意義上講，當前的地方政府財政投融資預算仍舊是缺乏必要的法律依據的。因此，從政府投融資預算管理的規則穩定性和橫向可比性出發，需要結合預算法的修訂工作，進一步明確政府投融資預算的法律地位、編制原則、操作方案等具體操作性規程，從而有效實現政府投融資預算控制財政風險的設計初衷。

拓寬融資渠道，完善投融資體系。目前，各地融資平臺大多為債權融資，使用的方式多為國內銀行貸款。就各種融資方式的成本比較而言，商業銀行貸款具有融資成本相對較高且期限往往較短的特點。并且，商業銀行為了變相突破貸款利率上限的規定，在信貸增量規模相對偏緊的情況下，往往通過非銀行金融機構間接向融資平臺放貸，這進一步加大了融資平臺公司的籌資成本。在融資渠道單一、融資成本較高，且整體融資環境趨緊的情況下，從進一步拓寬融資渠道出發，需要充分運用資本市場，引導民間資本，進一步降低融資成本。一是可以嘗試引入股權投資基金、BOT、PPP等新型融資方式；二是在條件成熟的地區，可以考慮擇機組建地方政策性銀行，通過規范化的政策性銀行管理方式，逐步取代非規范化的融資平臺公司運作模式。

（作者分別為南開大學教授、博士生導師，南開大學博士研究生；本文系中央高?；究蒲袠I務費專項資金資助項目“市場化進程中的公共財政運行機制：理念轉變、政策診斷與制度安排”的階段性成果，項目編號：NKZXZD1102）