論依法治警的法制環境構建

馬建剛

【摘要】依法治國、建設社會主義法治國家這一治國方略的提出，理所當然地要求人民警察必須依法履行其職能與職責，這對中國共產黨提出了依法治警的新課題。近些年，人民警察在依法履行其職能與職責的過程中，常常遇到許多現實的困惑，為此，我們試圖從依法治警的法制環境探究其根源，以期為中國共產黨依法治警提供思路。

【關鍵詞】依法治國 依法治警 法制環境

警察是國家工具的特殊組成部分。長期以來，中國共產黨非常重視對人民警察的治理。毛澤東就曾明確提出公安工作必須加強黨的領導，走群眾路線的思想，其依法治警、依程序辦事的思想在解放戰爭時期就已經初見端倪，并在新中國成立后得到進一步發展。鄧小平也明確提出要從嚴治警，他在1992年春南巡講話中再次強調：“還是要靠法制，搞法制靠得住些?！编囆∑教岢龅囊婪ㄞk事準則是人民警察工作健康發展的可靠保證。黨的十五大提出的依法治國方略，內在地包含了依法治警的基本要求，同時伴隨著《中華人民共和國人民警察法》以及“十九公會”明確提出依法治警的策略，中國共產黨依法治警從此進入了快速發展時期。依法治警要求必須是以法作為人的基本行為規范，從而形成全社會成員“一切依法律行事”的習慣，為此，必須構建有利于中國共產黨依法治警的良好法制環境。

良好的法制環境是依法治警的基礎

依法治警是依法治國的必然選擇。在民主與法制發展的潮流中，走在前面而且具有典范代表的是英國和美國。英國以至西歐的法律傳統，為以契約關系為依托而形成的法治社會打下了基礎，為工業革命以及英國的崛起提供了政法法律條件。從1776年的《獨立宣言》到1787年的《聯邦憲法》使美國的民主與法制成為定局。在這種法律至上的法制環境保障下，美國資本主義在短短的二三百年間成為全球一流強國。①

為順應人類社會民主與法制潮流和建設富強、民主、文明的社會主義現代化國家的需要，在學習與借鑒世界先進文化與制度的基礎上，中國共產黨的十五大明確提出依法治國、建設社會主義法治國家的治國方略。這一治國方略必然要求國家和社會生活中的各部門、各領域以法律為根本，按照法律規范的要求構建社會和諧秩序。

依法治警必須構建良好的法制環境。良好的法制環境首先需要有良好的法律秩序，因為“法律秩序是從法律的立場進行觀察、從其組織成分的法律職能進行考慮的、存在于特殊社會中的人、機構、關系原則和規則的總體。法律秩序和社會、政治、經濟、宗教及其他的秩序并存?！雹诜芍刃虻囊笫且磺幸婪ㄐ惺?，有章可循，有法可依，執法必嚴，違法必究，此謂法制國家。因此，依法治警不能是單純地對警察及其警務活動提出相應的法制要求，它本身作為依法治國的內在要求，也必然同依法治國有內在聯系，即依法治警的本身需要依法治國所建立的良好的法制環境，它主要表現為：第一，在調整社會各方面的關系中，都有法制規范、法律制度的存在和作用，沒有遺漏，也就是健全完善的法律體系；第二，正常良好的法律秩序，它要求：立法行為嚴格、規范，制定的法律制度科學；執法嚴格，法律得到真正實施；對一切違法行為，不論是任何機構、組織還是個人，都必須違法必究；國家與社會生活中所有機構、組織和個人都能自覺遵守法律，維護法律的權威和尊嚴。第三，公民有較高的法律素養和較好的依法辦事的法律習慣。③

良好的法制環境表現在立法、執法、司法、法律監督以及社會各種機構、組織和公眾知法守法等各個環節上，整個國家和社會形成強烈的嚴格依法行事的氛圍，它對依法治警有著重要的意義。第一，健全完善的法律制度是依法治警的前提。第二，依法治國、依法行政是依法治警的必要條件。第三，司法公正、執法嚴格是依法治警的根本點。第四，社會公眾強烈的法律意識和較好的法律習慣是依法治警的社會基礎。

所以，努力構建和創造良好的法制環境，使國家和社會生活中形成普遍的法律意識和法律習慣，警察的警務活動才能有效地進行，其職責和功能才能真正高效地實現，依法治警才能落到實處。

依法治警面臨的法制環境問題

依法治警的內部法制環境。首先，需要明確警察的職責和功能。任何組織或者機構，都必須明確其職責和功能。警察是國家機器的重要和特殊的組成部分，依法治警就必須明確其職責與功能并以法的形式固定下來。雖然我國《人民警察法》以及相關法律制度有著明確的規定，但在實際警務活動中，警察承擔了大量非警察職責范圍內的執法任務。同時，一部分接處警是否為警務執法范圍而導致警察執法困惑。再者，近些年政府服務職能逐步強化，人民警察也過多強調“服務”而向社會公眾做出了超越自身職責與功能的宣傳，造成了群眾對警察職責與功能的誤解。

其次，公平合理的愿景設計和獎懲制度。警察作為國家機構，雖然是國家機器的特殊而重要組成部分，但同時也是一個人的集合體，是由個體的人所組成的特殊的群體和組織。這個群體和組織，同樣符合現代組織管理的基本原則，同樣需要組織愿景的設計和公平正義與合理透明的獎懲制度，以真正激勵這個組織或群體的全部成員去完成組織或機構目標與任務，實現其職能。然而我國沿襲了幾十年的警察管理體系，雖然也有愿景設計與獎懲制度，但是并沒有真正以法律的形式固定下來，因此缺乏穩定性，難以真正激勵組織成員的責任感和積極性。

再次，警務活動的法律保障。在當前改革開放進入攻堅階段的特殊情況下，我國社會矛盾復雜而易發，而警察則處于各種社會矛盾的風口浪尖，同時，由于警察職能的特殊性，警務活動具有相當的危險性，有時甚至付出生命代價。因此，依法治警一方面是要規范警察的行為，依法進行警務活動；另一方面則需要以法律形式對警察予以保護，為警務活動提供法律保障。然而這種工作上具有一定危險性并且由于承擔過多警務與非警務的行業，其成員沒有相當的法律規范的保障，只被視為普通的公務員，甚至有些地方還不及普通公務員，其警務活動過程中人身安全也沒有相當的法律保障。

依法治警的外部法制環境。依法治警的外部法制環境，也即依法治警的法制大環境，是依法治國所建立的法制社會大環境，是中國共產黨依法治警的外部條件。一是健全完善的法律體系。在一個法制國家和法制社會里，一切要依法行事，有章可循，其前提就是有法可依。健全完善的法律制度即法律的全面性，要求所立之法應該涵蓋國家和社會生活的各個方面，不能有遺漏，從而使所有機構、組織和公眾個人的一切領域和方面都有法可依。這樣，人民警察在處置各種社會矛盾時才有章可循，對人民警察及其警務活動的監督也才有依據。二是政府依法行政。依法行政是指行政機關行使行政權力、管理公共事務必須由法律授權并在法律規定的范圍內進行。人民警察在管轄上是“條塊分割”式的，它隸屬于各級政府。各級政府是否依法行政，直接影響到人民警察的警務活動，影響到警察處置社會矛盾的公平與正義，從而影響到法律的權威，因此，依法治警必須有政府的依法行政作為條件。依法行政要求行政機關的職權必須以法律的形式進行規定，而且權責要一致；行政機關行使職權必須依據法律規定并且符合法定程序。三是社會公眾的法制意識和素養。首先是社會公眾知法、懂法，明確自身在法律規定范圍內的權利和義務；其次是社會公眾較強的法制意識和素養，自覺守法，普遍形成依法行事的習慣，自覺對國家機關行使的權力進行監督，從而使一切違法亂紀行為無處匿身，才能使國家和社會在法的基礎上構建起和諧穩定的秩序，這是法制國家和社會的基本面，也是依法治警的基本面。

當前法制環境中影響依法治警的主要因素

涉警立法缺乏前瞻性和全面性。無論是依法治國還是依法治警，都需要科學的立法來構建健全完善的法律體系：一是立法的科學性，包括立法的公平正義與前瞻性。公平正義是法律的基本精神和追求，而前瞻性是指立法應該考慮未來的情況。二是立法所構建的法律體系的全面性，即法律涉及的是國家和社會生活的每個領域、每個方面，不能有遺漏。然而我國警察立法工作滯后于形勢發展的需要，雖然以《警察法》為核心形成了基本框架，但是，一些因人而異的部門制度規定，一方面沒有經過科學嚴格的論證與審查，未必符合現實治警的需要。另一方面極不穩定，即人事發生變動后，新的領導又極可能廢舊立新，使警察難以適從而產生困惑。第三則是各部門規定與制度的嚴肅性不高，執行缺乏保障機制。這些方面都導致了警察對遵守這些規定與制度的自覺性不高。

社會公眾的法律意識與素養尚待提高。社會公眾懂法律、守法律，具有較強的法律意識與較高的法律素養，才能依法對警察及其警務活動進行有效的監督，同時，警察及其警務活動才能順利實現其職能，實現公正與效率。然而我國目前社會公眾的法律意識與素養都難以適應依法治國和依法治警的需要，其主要表現在：警察在依法處置警務事件時，不懂法的當事人因其不自知而對警察的合法行為產生誤解，常常主觀認為警察亂用權力而客觀上造成對警察的排斥或對立情緒甚至行為；守法意識不強的當事人任意曲解法律條文，與警察玩法律游戲，給警察的警務活動設置了障礙，同時也對警察及警務行為產生了錯誤的評定，從而導致社會公眾無法真正公平合法地對警察進行監督，并且還會對警察的警務活動產生消極影響。

警察自身的法律素養與能力有所欠缺。依法治警，就是要求警察能夠依法進行警務活動。然而，由于警察是國家特殊權力機構，因此，警察在行使職權時往往伴生特權思想，而“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗?！雹芴貦嗨枷刖枚弥厝挥绊懢靷€體和組織，使其在公私活動中不自覺地帶有超越法律之外的行為特征。另外，超越職能與職責范圍以及全能的職能與職責形象設計、定位宣傳的工作，使警察及其警務活動過重過多，加之考核上的效率要求，致使警察難以真正做到“一切依法行事”；再者，面對當前利益搏弈的多樣化與多主體性，人民警察由于自身法律素養與能力不能滿足要求，在處理事件時常常力不從心，而警察為了能夠完成任務，也只有運用權力，采取壓制等超越法律的措施。

構建有利于依法治警的法制環境的路徑思考

加強科學立法，完善法律體系。法律主要是靠“他律”，它與道德相比，靠的是外在的強制來發揮作用。因此，依法治警應該建立相應的“他律”機制，需要研究切實可行的具有可操作性的機制，對民警的行為進行有效的制約。要形成依法治警的良好法制環境，必須加強立法工作，特別是加強涉警立法，完善警察及警務活動的法律體系，使警察及其警務活動真正有法可依。具體應該做好以下幾方面工作：一是健全立法機制，保障立法的科學性和前瞻性；二是強化法律制度體系建設，構建涉及社會生活各領域的全面的法律規范體系；三是營造依法治警的法制氛圍。

提高公眾的法制意識，培養其法制習慣。把提高公眾的法制意識，營造良好的依法治警的氛圍作為一項長期性的工作來抓。一是廣泛宣傳，警察機關應該建立一支懂業務、懂法規、懂管理、溝通能力強的專業宣傳隊伍，以公眾喜聞樂見的形式進行全社會的法律法規宣傳，使法律法規知識深入人心，形成全民懂法的基本局面；二是積極教育和引導公眾依法行事，對于公眾的涉法行為，在依法追究法律責任的同時，更重要的是對其進行法制教育與引導，增強公眾的法制意識，養成依法行事的法制習慣；三是加強培訓，應該采取多種形式對公眾進行知識與運用法律能力的培訓，這一方面有助于使公眾知法、懂法和運用法律，另一方面則有助于使公眾提高法制意識，養成法制習慣。

規范政府行為，使其依法行政。我國警察的現行管理體系決定了政府對依法治警有著強烈的影響，因此，依法治警必須要有依法行政的前提和背景，否則，依法治警最終會成為對警察及其警務活動的束縛而起不到真正的規范作用，甚至更增加了公眾對政府與警察行為的不滿認知。為此，一要建立健全政府依法決策機制，使行政決策符合構建中國特色社會主義法制的需要。二要營造依法行政的氛圍，強化行政監督，突出依法行政的制度建設。三要規范行政執法行為，行政執法是政府和政府各部門最重要的職責，規范行政執法行為，就是要“強調法律對公權力的制約”⑤，提高行政部門的法律意識，制止亂收費、亂罰款、亂攤派等分割公眾利益的行為。

重塑警察的執法形象。雖然當前以《人民警察法》為核心的警察法律體系基本框架已經形成，但在具體的執法實踐中往往缺乏有效、準確和便于執法的法律規范，一些特定的領域尚存在法制空白，客觀上造成執法活動無法可依，損害了人民警察的執法形象，導致警民之間的緊張關系。⑥因此，必須重塑警察的執法形象，建立和諧警民關系，使依法治警能夠真正落到實處。為此，至少應該做好以下三方面工作：第一，以法律的形式明確固定并準確宣傳警察的職責與職能，使公眾能夠真正理解警察及其警務活動；第二，構建依法對警察及其警務活動的監督體系，包括內部自我監督和外部公眾監督；第三，加強警察法律知識與運用法律能力的培養，努力提高警察的法律素養、能力及法律習慣，使之能夠更好地依法進行執法活動。

總之，中國共產黨適應時代發展的要求，雖然及時提出了依法治警的歷史要求，但是，這一要求不是獨立的，它必須同中國共產黨提出的依法治國方略結合起來，在依法治國與依法治警的綜合統一中構建起有利于依法治警的現實法制環境，才能真正實現依法治警、規范人民警察的歷史要求。

（作者為四川警察學院成人教育部副主任、副教授；本文系四川警察學院重大規劃課題“中國共產黨治警思想研究”的階段性成果）

注釋

①陳云華，陳真：《中國當代警察學》，成都：四川人民出版社，2003年。

②《牛津法律大辭典》（中文版），北京：光明日報出版社，1988年，第539頁。

③王福霞：“反腐倡廉需要良好的法制環境”，《重慶科技學院學報》（社會科學版），2006年第2期。

④孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，北京：商務印書館，1961年。

⑤呂景城：“論政府責任及其實現控制機制”，《東南學術》，2005年第3期。

⑥楊心浩：“美國法制環境形成的歷史回顧”，《貴州師范大學學報》（社會科學版），2003年第1期。