城鄉基本公共服務均等化如何推進

王珍

【摘要】長期以來，我國的基本公共服務發展很不平衡，城鄉之間、區域之間、不同人群之間在基礎教育、社會保障、文化教育方面均存在較大差距。在對陜西省咸陽市農村走訪及問卷調查的基礎上，分析其城鄉基本公共服務均等化進程中存在的問題，并提出以制度創新促進均等化進程的辦法，如服務政策的傾斜、供給主體的開發等。

【關鍵詞】基本公共服務 均等化 供給主體 社會保障

基本公共服務均等化的涵義

基本公共服務均等化是指政府要為社會成員提供基本的、與經濟社會發展水平相適應的、能夠體現公平正義原則的大致均等的公共產品和服務。公共服務的均等化，就是本著公平公正的原則，盡可能為需求主體提供大致均等的公共服務?；竟卜站然且獙⒒竟卜盏牟罹嗫刂圃谏鐣沙惺艿姆秶鷥?，促進社會公平正義，保障社會和諧穩定；在保證全體社會成員基本生存和健康的前提下，基本公共服務均等化更加關注困難群體的生存和發展權利。

咸陽城鄉基本公共服務均等化存在的主要問題

咸陽市轄1市、2區、10縣，人口504萬，農業人口占80.07%。近些年來，咸陽市委、市政府在城鄉基本公共服務均等化方面付出了艱辛的努力，做了大量開拓性工作，并取得了長足進步。然而，這種努力還難以滿足農民對基本公共服務需求的全面增長，基本公共服務方面的供求矛盾依然突出。

咸陽市城鄉基礎教育不均衡。主要表現有二：

首先是起點與過程不均衡。咸陽市現有幼兒園603所，普通中小學1683所，專任教師5.7萬名。值得關注的是，幼兒園大都集中在城市或縣城，分散的鄉村幾乎沒有正規幼兒園。以武功縣為例，幼兒園只有2所，這意味著只能吸收縣城里的孩子入托，絕大部分農村幼兒未能進幼兒園集體生活和接受訓練，主要由祖父母看護。從起點教育開始，農村孩子就已經比城市孩子晚了幾年。①據統計，2005年，咸陽農村擁有2527所中小學，而截止2011年，整個咸陽城鄉共有中小學1683所，撤并了近千所農村中小學。很多家長支付高成本把子女轉向城市中學，出現了生源的梯級流動。一方面，農村中小學校逐漸萎縮，有些學校出現了自然消亡態勢；另一方面加大了農村學生求學的成本和城市教育資源的緊張。

另外，農村師資學歷明顯低于城市，農村學校的校舍、儀器設備等狀況仍較落后。這成為教學質量低的一個很重要原因?？梢?，咸陽市城鄉基礎教育在起點就出現了非常明顯的不均等化。

其次，結果不均衡。咸陽市城鄉基礎教育在起點和整個教育過程中都呈現出不均衡，必然出現結果的不均衡。在各個階段農村升學率都低于城市。調查表明，農村學生初中畢業升入普通高中的比例僅為34%左右，初中畢業升學率的76.5%中， 40%以上的學生進入職業中學或技校，這意味著這部分農村學生已經提前退出常規升學通道。另外，在高等教育入學機會上差異明顯。進入一流大學的農村學生遠遠低于城市，且呈不斷下降趨勢。這一點可以從全國重點名校的生源比例統計中得到證實。清華、北大、浙大等農村學生比例不足三成。教育學博士羅立祝發現，在保送、自主招生、高考加分中，城市子女獲得的機會分別是農村子女的17.2倍、8.2 倍和7.3倍。而且從目前的自主招生設計來看，各校的自主招生考試與面試對農村學生明顯是不公的。重點高校的自主招生機會主要給了城市的超級中學，農村學生機會少之又少。農村學生在優質入學機會中的競爭劣勢并沒有明顯改變，甚至更惡化了。

很多方面的事實證明目前咸陽和其他地方一樣，城鄉教育差距從顯性轉為隱性。農村考生目前大多沉淀在高等教育的“中下層”，造成這種現象的主要原因還是城鄉發展的不均衡，是“高等教育前段”的投入差異帶來的。

社會保障的不均衡。從基礎數據看，財政逐年增加對農民的轉移支付，同時對城市居民的補貼同步且高于農民。2011年咸陽企業退休職工基本養老金月平均為1621元，如果算上事業單位退休職工實際超過2000元，領取年齡從55歲、60歲開始。2007年底農民參保的到期領取僅僅為5元左右?，F在農村65歲以上老人開始領取養老金，人平均80元。咸陽市低保人均2560元，享受低保人數比例為9.1%，農村低保人均1379元，享受低保人數比例為6%。和城市相比，享受最低生活保障的農民比例較低，但最低生活保障費對改善農民生活作用明顯。調查顯示，咸陽市農民家庭享受最低生活保障的比例僅為22.5％，70.1％的家庭沒有享受過最低生活保障。調研結果顯示，現行保障制度及配套機制等都需要繼續完善：

首先，低保標準偏低，實施面窄，資金來源不足。由于長期實行城鄉分割的二元經濟體制，農村地區的社會保障曾經一度處于空白狀態，農村貧困人口相對較多，制度實施范圍窄，覆蓋面小，部分貧困農民得不到救濟和補助；同時，低保資金來源不足，低保標準偏低，難以保障救助對象的基本生活。

其次，在最低生活保障對象的確定上，只把傳統的農村社會救濟對象和個別貧困戶作為低保對象，還是對由于農產品市場競爭生產經營不善陷入困境的農民、由于企業不景氣乃至關閉等陷入困境的鄉鎮企業職工、或因超生罰款、賭博欠債或好吃懶做使生活陷入困境的農民也納入其中仍有異議。同時，對一些困難家庭成員的臨時收入和隱性收入也無法確定。

文化醫療方面的不均衡。主要表現如下：

首先，文化方面。居民的文化需求是通過社會公眾對公共文化服務生產者和提供者提供的各類文化服務（文化活動）的參與和體驗來得到滿足的。2011年，咸陽市共有劇場、影劇院10個，公共圖書館圖書總藏量1044千冊（件），訂銷報刊雜志66千份，廣播節目綜合人口覆蓋率99.35%，電視節目綜合人口覆蓋率99.56%，有線電視入戶率31.09%。文化設施方面的建設基本集中在咸陽市或所轄市或縣城，能很好滿足市民的需要，但能真正為農民提供服務的很少。

其次，醫療方面。調查顯示，咸陽市農村衛生資源總量不及市區，醫務人員業務水平低、醫療設施差等問題普遍存在。60％以上農民生病后選擇自己買點藥吃，只有不到30％的農民選擇去醫院看??；如果是老年人得病，有40％的人采取了不治療的方式，硬挺著，50%的人自己買藥吃，只有10％的老年人選擇去醫院看病。主要原因是醫療費用昂貴，雖然農民基本都參加了新農合，但醫院的門檻費對于農民而言依然很高，報銷的比例過低，有許多不屬于報銷范圍，自己負擔的部分過高，讓很多農民不敢進醫院。

由于文化服務、公共醫療衛生服務資源有限，使得農民可及性降低，不同社會成員醫療衛生、福利需求的實際被滿足程度因收入差距、資源不平衡而嚴重地兩極分化，從而導致差異性的社會公共健康。綜上所述，咸陽城鄉在文化教育、醫療、社會保障等方面不均衡的問題已成為城鄉基本公共服務均等化進程中亟待解決的突出問題。

以制度創新促進咸陽市城鄉基本公共服務均等化

基本公共服務政策應向農村傾斜。咸陽市應按合理布局的標準，因地制宜，處理好提高教學質量與方便學生入學的關系。對于沒有撤并的農村小規模學校和教學點，下大力氣建設好，充分發揮縣級教育行政部門和中心學校統籌資源的作用，確保生均公用經費足額撥到小規模學校和教學點，配備高素質教師，滿足教育教學需要。更新教育觀念，高度重視和通力合作，加大對農村幼兒教育的投資，并鼓勵社會團體和個體按標準化、規范化開展幼兒教育。另外要加強家長教育工作，各方配合，進行心理輔導和教育，共同培養好農村留守兒童。

加快建立咸陽市城鄉協調發展的公共服務基礎體系。加快咸陽市公共服務基礎設施向農村延伸，優化城鄉道路交通等設施的合理配置。敬老院、幼兒園可以利用農村的人力、土地資源優勢走向農村。推進城鄉義務教育均衡發展，加快農村衛生、文化發展，提高社會事業設施在農村的普及性，逐步縮小城鄉教育、衛生、文化等方面的服務差距。完善新農合制度，提高補助標準，降低門檻和醫療費用，推進和完善市醫院、縣醫院、鄉鎮醫院和村衛生所服務一體化管理模式。咸陽市也在努力嘗試，比如在試點縣旬邑積極提高農村社區基本公共服務體系建設，新建設社區實現了衛生院（所）、幼兒園、社區服務中心、水、電、路、休閑廣場等基本公共服務設施全覆蓋，已經形成了城鄉基本公共服務均等化的良好格局。

建立多元化城鄉基本公共服務供給主體和方式。為了提高整個咸陽城鄉基本公共服務均等化水平，彌補財政資金不足，應該建立政府、市場、社會充分參與，共同協同治理的公共服務供給模式。靈活采取授權、特許、外包、購買服務等多種模式提供公共服務。大力培育社會合作組織，支持社會組織發育，提高特定人群自我提供公共服務的能力，防止出現公共風險過于向政府集中的傾向。在此基礎上，要建立完善的政府監督機制，發揮政府監督作用，保證社會組織參與公共服務的健康發展。

（作者為陜西科技大學副教授；本文系咸陽市科技計劃項目“以制度創新促進咸陽市城鄉基本公共服務均等化研究”研究成果，項目編號：2011K13-07）

注釋

①咸陽市統計局：《2011年國民經濟和社會發展公告》。