議會活動：分析預測國家風險的又一角度

周芳芳

【摘要】議會在國家權力結構中占據重要地位。當前，一方面世界格局正處在變革調整時期，另一方面我國正在加快“走出去”戰略實施步伐。關注國外議會活動，根據其特點和規律，可以有效地分析、預測國家風險，增強應對風險與挑戰的主動性，更好地保障我國海外經濟活動利益。

【關鍵詞】議會活動 國家風險 對外貿易與投資

國家風險涉及一國的政治、社會、法律、宗教、經濟、金融、外債等多個層面，通常表現為戰爭、動亂、重大的政治經濟及法律制度的變化等。此次國際金融危機的爆發，對各國政治經濟及社會發展帶來重大影響。世界正在經歷大發展、大變革、大調整，地緣政治出現新動向、新趨勢，國家風險也在不斷發生變化。我國正在加快“走出去”戰略實施步伐，對外貿易與投資活動面臨的風險與挑戰也日漸增多。關注項目所在國的議會活動，是分析、預測國家風險的一個有效途徑，可以更好地保障我國海外經濟活動利益。

從議會審議事項看法律和政策決定

當今世界，代議制被絕大多數國家視為實現民主的基本形式，西方民主模式的議會制度被廣泛推行于發展中國家，議會在國家權力結構中占據重要地位。雖然各國議會在結構、功能上有所差異，但卻有許多共同特征，議會審議通過的法案、事項等議案是導致國家風險變化的重要因素。

通過立法決定國家重要的經濟、政治、社會制度及其他公共政策。立法是議會的第一職能。在非洲、拉美的一些國家，經濟正處于改革轉軌時期，無不通過立法手段為政策轉型提供法制基礎，而這種政策轉型相對于其他國家既有的經濟活動，恰恰形成新的國家風險。以委內瑞拉石油工業政策的變化為例，20世紀70年代初，委通過立法實行石油工業國有化，并由此成立了壟斷的國有石油公司。20世紀90年代初，卡爾德拉總統上臺后，通過議會修改法律允許私人投資石油工業?，F任總統查韋斯執政后，又通過立法逐步實行了石油工業的國有化。再如，2012年5月，阿根廷議會通過了《阿根廷石油主權》議案，宣布石油資源為“國家公共利益”，收回油氣資源的主權，將該國第一大石油企業YPF公司（西班牙的公司控股）國有化。美國更是頻頻利用國會議案（法案），不斷對人民幣匯率施壓，如2011年10月美參議院通過“2011年貨幣匯率監督改革”法案，要求對匯率低估國家進行反補貼調查，挑起了中美之間的匯率戰、貿易戰。

很多國家的議會有權審查重大商業行為。重要的工程建設和投資項目、重大商業并購收購案（尤其是卷入外國企業的并購收購）都要經議會批準。西方國家不乏戴著有色眼鏡的議員，抱著“冷戰”思維，把中國企業的投資與合作視為一種威脅和政治行為，鼓動議會通過相關決定，為我國企業“走出去”設置障礙。比如，美國國會可借影響國家經濟安全、國防安全、不符合美國利益等為由，以法案的形式否決外資并購和外國企業在美國的投資項目。中海油收購優尼科就被國會否決，聯想收購IBM的個人電腦業務也受到了國會的聽證和審查。特別是近年來，美國政府與國會在對華貿易問題上密切配合，通過法案，建立了針對中國等新興市場國家的跨部門貿易執法機構，并且正在著手修改反補貼法，為向中國等國產品征收懲罰性關稅創造條件。

通過監控財政決定國家經濟發展重點與方向。議會對財政的監督與控制，主要表現在批準預算及對預算的執行進行審查，有的國家議會還負責批準政府提供的主權擔保和貸款。在很大程度上，議會可以通過掌握財政權來左右國家經濟發展方向和重點發展領域，控制政府的政策和主要工作。

通過監督政府影響政局。監督權是議會的一種傳統權力，是議會代表人民對政府行為進行經常性控制的有效手段。議會可以通過監督批準或否決政府的重大政策、決策等行政行為，還可以通過不信任案迫使政府辭職，可以彈劾或罷免總統。

很多國家的議會有權批準本國政府與外國簽署的國際條約、協定等。比如，俄羅斯在政府完成加入世界貿易組織談判后，由國家杜馬（議會下院）于2012年7月批準俄入世議定書，在俄聯邦委員會（議會上院）批準、經總統簽署后生效，俄羅斯才正式成為世貿組織的成員。此外，大多數國家都由議會決定宣布國家進入戰爭或緊急狀態。

從議會選舉看政治版圖變化和政策走向

在總統共和制的政體下，總統選舉與議會選舉相分離，議會選舉決定議會內的多數黨和少數黨；在議會內閣制政體下，在議會選舉當中獲得多數的政黨取得組閣權，議會選舉決定執政黨和在野黨。正常情況下，議會在任期快屆滿時進行選舉，但也會因議會與政府在重大問題上意見分歧無法彌合等原因而提前解散，進行議會選舉。

議會選舉是否正常進行可視為一國政局是否穩定的風向標和國家風險變化的信號。政局動蕩的國家，議會經常自行解散，政權頻繁更迭，政策走向特別是經濟政策趨于多變，缺少穩定性和連續性，增加了其他國家在該國從事投資與貿易的風險；政黨之間對選舉的程序和結果也頗多爭議，加大了國家的政治風險。近年來格魯吉亞、烏克蘭、吉爾吉斯斯坦等國家的顏色革命導致的政局動蕩，都是前車之鑒。

關注議會選舉，主要是關注執政黨與反對黨之間政治理念、競選綱領之差異，以便預測新一屆議會產生后可能的法律、制度、政策等傾向，及早準備應對方案與措施。這次國際金融危機給西方國家造成了嚴重的社會對立和政黨間巨大的政見分歧，議會選舉結果很可能影響政治走向，導致政策轉向。比如，2012年5月希臘議會選舉，執政黨泛希社運黨和新民主黨受挫，新民主黨、激進左派政黨聯盟、泛希臘社會主義運動的得票分居前三位，其中激進左派政黨聯盟是強烈反對實施緊縮政策的，這導致三大政黨組閣失敗、議會解散，只得6月份重新進行選舉。外界由此擔心希臘政局不穩，加大了希臘退出歐元區的風險，并給歐元區的前景帶來挑戰。當前中亞、中東國家、非洲和拉美一些國家，執政黨與反對派存在較為明顯的對立性甚至對抗性，選舉的結果將在很大程度上改變國家的政治、經濟、社會發展的走向。這尤其值得我們關注。

利用議會運行特點分析預測國家風險

議會不同于行政機構，其運行特點賦予了其便于分析預測國家風險的有利條件。

第一，公開性。作為民意機構，議事公開是議會運行的基本原則。一般情況下，議會是對公民開放的。議會的全體會議允許公眾旁聽（很多國家允許外國人旁聽），允許新聞采訪，議會的工作日程、會議的文件、辯論情況、表決情況等通過互聯網等形式向社會開放，供公眾查閱。隨著民主進程的加快，議會也在不斷增強透明度，為分析預測國別政治風險提供了更加豐富可靠的信息基礎和便利可行的渠道。

第二，程序性。凡議會都有議事規則，議會工作的一個特點就是講程序。比如法案，一般都要經過議會委員會討論、全體會議“三讀”的辯論程序；對于重要議案，議會委員會要召開聽證會，邀請相關利害關系人到會陳述意見。實行兩院制的議會，法案在下院（通常叫眾議院、平民院、國民院等）通過后，還要得到上院（通常叫參議院、貴族院、聯邦委員會等）的通過，有的國家總統對議會通過的法案還有否決權。正是因為議會議事的程序性，從而使一項議案從列入議事日程、討論、到最終表決通過都會經過一個過程，甚至是較為漫長的過程。這給分析預測國別風險留下了較為充足的時間，也給規避和防范國別風險提供了相對較大的回旋余地。因此，一個重大制度或政策的出臺都會經過一定的時間與程序，除非采取緊急或非常手段，但這種情況極為鮮見，而且這種手段的運用通常都有一個時限。

第三，院外（利益）集團。西方民主模式的議會制度下，產生了大量的院外集團（也稱利益集團），極為活躍地參與議會事務，影響議會決策。這些利益集團通常都是由一些大的行業、協會、企業及其他組織形成的。

院外集團一般都與議會、議員及政黨保持著密切聯系，以多種方式和手段對議會施加壓力，具有較強的影響議會決策的作用。一是對議員進行游說；二是提供信息，影響立法，協助監督；三是利用大眾傳媒進行宣傳，形成輿論壓力；四是為政黨或議員提供競選經費。院外集團通過這些有組織的活動，常常會促成議會通過有利于自己的法律和政策。比如，美國華爾街的實力十分強大，他們可以操縱國會，讓符合自己利益的新法案通過。1929～1933年美國經濟大蕭條時期通過的《格拉斯—斯蒂格爾法案》，規定一般商業銀行不得從事投資銀行那樣的投機生意，在華爾街的游說下，1999年國會廢除了該法案，導致投機套利盛行，從而引發了2007年次貸危機，并發展成為給世界經濟帶來嚴重災難的國際金融危機。再如，大型制藥企業會在有關藥品專利、醫療保險等法律和政策方面如愿以償，工會方面的院外集團會迫使議會通過傾向于勞工保護的用工制度。

而我國企業遭遇的國外貿易保護主義政策，大多是這些國家的議會在利益集團的鼓動和壓力下所作出的決議。比如，最近美國國會近200名議員致信奧巴馬總統，指責中國多項汽車配件政策導致“不公平競爭優勢”，要求美國政府依據現有法律保護美國的汽車產業和工作機會。

（作者單位：國家開發銀行政策研究室）