淺談我國人口和計劃生育管理工作

范真真

淺談我國人口和計劃生育管理工作

范真真

實施計劃生育30多年以來,我國人口和計劃生育管理工作取得了巨大的成就,人口增速放緩。但也暴露了一些問題,如人口老齡化嚴重、社會負擔加劇;出生人口性別比偏高;獨生子女父母家庭養老問題突出等等。本文從政策制定者、實施者、調節對象等主體分析其產生的原因,并提出一些計劃生育管理方面的建議。

人口老齡化;出生人口性別比;獨生子女父母養老

一、計劃生育帶來的問題

經過30多年的艱苦努力,從20世紀70年代初開始的計劃生育政策有效地控制了人口的過快增長,世界60億人口日和中國13億人口日也因此推遲了4年,為我國實現可持續發展和全面建設小康社會創造了良好的人口環境。但是隨著計劃生育的展開,也暴露了一些問題。

1.社會負擔日益加重。據國家統計局發布的2010年第六次全國人口普查主要數據公報(第1號)顯示:總人口中,0-14歲占16.60%;15-59歲占70.14%;60歲及以上占13.26%,同2000年第五次全國人口普查相比,0 -14歲人口的比重下降6.29個百分點,15-59歲人口的比重上升3.36個百分點,60歲及以上人口的比重上升2.93個百分點。青少年人口比重大幅度下降,老年人口比重迅速上升,意味著社會負擔會越來越嚴重。

2.出生人口性別比偏高。據國家統計局發布的統計數據顯示,自1980年代中期以來,我國的出生性別比出現了偏高且持續上升的趨勢。1980、1983年出生性別比分別為107.4、107.89,基本正常;1985、1989年分別上升為111.42、110.9;到2000年以后,出生性別比偏高的情況更為嚴重。2000年-2007年這8年里,我國人口的出生性別比全都保持在115以上,2000、2005年分別高達116.9、118.58,嚴重偏離正常值域。

3.獨生子女父母養老問題突出。隨著計劃生育的推行和家庭意識的變化,獨生子女增多,家庭平均人口逐漸下降,家庭構成呈現小型化趨勢。就全國來說,30歲及以下年齡獨生子女占同齡人口的比重已達29.30%。獨生子女所占比重的增加,會增加同年齡段人口獨生子女互相結婚的比率,這反過來又會影響家庭關系的代際撫養結構,形成一定比例的4:2:1或4:2:2結構,一個新的問題應運而生,那就是獨生子女家庭的養老問題。

二、計劃生育管理存在的問題原因分析

1.從政策制定者角度進行分析

(1)不同地區計劃生育條例不同?！吨腥A人民共和國人口與計劃生育法》規定,“提倡一對夫妻生育一個子女,符合法律法規規定條件的,可以要求安排生育第二個子女,具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定?！北本?、上海、天津、江蘇、四川等省市實行的是一對夫婦只生一個孩子的政策;有19個省規定,在農村,如果第一胎是女孩,允許再生一個孩子;海南、云南、青海、寧夏、新疆5省區的農村,實行的是生育兩個孩子的政策;在西藏等部分人口較少的少數民族地區,允許生育兩個以上的孩子。由于各地具體的計劃生育條例不同,由此就造成了夫婦雙方戶籍不在一個省的生育指標發放難的問題?！度丝谂c計劃生育法》對夫婦戶籍分別在兩個省的,而這兩個省的二孩生育政策及再生育一個子女的條件又不一致時,應該執行夫婦哪一方戶籍地的生育政策,未規定統一的適用原則,這就容易造成管理的相互推諉,從而造成管理的漏洞。

(2)實施對象不同,政策約束力不同。我國計劃生育最好管理的是單位工,即黨政機關、企業(國有企業和城鎮集體所有制企業)、事業單位的干部、職工(包括合同聘用人員)。對違反計劃生育政策法規的人員,除按計劃生育條例給予經濟處罰外,給予相應的政紀處分黨紀處分。私營企業,自由職業者,無工作單位的,由于沒有單位限制,所以行政處罰對他們來說,沒有約束力。

(3)政策為外出逃生有法可依。法律規定,在外國出生的子女若未成為中國公民則不屬于計劃生育政策的計算范圍。這就為名人富人出國生育提供了法律依據。

2.從政策實施者角度進行分析

(1)計劃生育考核體系的制約。具體執行中,計劃生育“一票否決”雖然嚴厲,但也成為計劃生育管理的一大隱憂。一旦上報的計劃生育率不符合考核標準,鄉鎮黨委書記、鄉鎮長的烏紗帽就直接掉了,因此計劃生育執行者要隱瞞大量的違法生育。如此一來,鄉鎮干部就成為違法生育的保護傘。大量的違法生育被瞞報,自然無法及時足額征收社會撫養費。而社會撫養費一旦征收不到位,又滋長了一部分人的違法生育動機,從而造成惡性循環。

(2)鄉鎮經濟狀況的制約。征收上繳的社會撫養費縣鄉兩級是有分成比例的。一些鄉鎮、農村,特別是那些沒有稅收經濟支撐點的鄉鎮,為了完成上級規定的稅收任務,只好把征收社會撫養費當作一個重要的收入來源。為了保證財政收入有“活水”,鄉鎮領導嘴巴上雖然把計劃生育工作強調得很重要,心里卻對超生現象“細水長流”默認了。

3.從政策調節約束對象角度進行分析

(1)傳統生育文化的影響。非法進行非醫學需要的胎兒性別鑒定和非法進行性別選擇的終止妊娠是出生人口性別比偏高的直接原因,但根本原因還是傳統落后的生育觀念,即重男輕女的性別偏好。特別是較為嚴格的計劃生育政策,限制了人們對子女數量的要求,使得部分人群轉向通過生育男孩來滿足只生一個孩子的前提下獲得兒子的愿望。

(2)享受的計劃生育獎勵少或享受不到。長期以來,廣大人民群眾為計劃生育事業做出了巨大的貢獻,大部分群眾響應國家號召,實行計劃生育,但是法律法規規定的優惠政策沒有兌現,原因在于各級財政特別是縣、鄉兩級財政舉步維艱,拿不出這么多錢來兌現優惠政策,挫傷了群眾實行計劃生育的積極性。如獨生子女父母退休時的一次性計劃生育獎勵。許多獨生子女父母因為企業單位效益不好而享受不到或不能足額享受到計劃生育帶來的獎勵,還有那些下崗、失業、無工作單位的獨生子女父母更因為有的地區財政問題也享受不到這項優惠政策。

(3)獨生子女有風險。意外傷亡事故的發生使一些獨生子女父母感到,獨生子女風險太大,老無所依。據統計,每1000個出生嬰兒中約有5.4%的人在25歲之前死亡, 12.1%的人在55歲之前死亡。根據2000年第五次人口普查的數據,中國農村地區曾經有過一個孩子但現在無后的家庭有57萬之多。天災人禍的發生常使一些獨生子女父母心有余悸。

4.綜合治理機制約束力不強

中共中央、國務院《關于加強人口與計劃生育工作、穩定低生育水平的決定》《人口與計劃生育法》等都對相關部門在計劃生育工作中應承擔的職責作出了規定,但在實際工作中,建立黨委政府統一領導,計生部門指導,相關部門配合的人口與計劃生育綜合治理機制很難落實到實處。一些部門缺乏對計劃生育實行綜合治理的認識,結合自身工作,配合履行相關職責不夠。

三、完善我國計劃生育管理工作的建議

1.關懷流動人口,優化城鄉年齡結構

流動人口是城市建設的主力軍,但他們的生存發展卻面臨著很多問題。這就要求我們完善城鎮化進程中的人口和計劃生育政策,加快構建流動遷移人口動態監測體系,實施流動人口市民化工程和流動人口計劃生育基本公共服務均等化促進工程。

具體措施如下:通過宣傳服務月活動、生育文化建設活動等載體,大力宣傳人口和計劃生育政策法規以及避孕節育、優生優育優教、生殖健康科普知識。建立流動人口利益導向機制,對在現居住地居住1年以上且在現居住地落實長效避孕節育措施的流動育齡夫妻實行獎勵措施。實行晚婚晚育或在現居住地實行計劃生育手術的流動人口按照有關規定享受休假。建立完善流動人口計劃生育服務管理體制機制,加大部門配合協調力度。實現工作優勢互補、信息資源共享。流動人口服務管理部門要牽頭協調落實流動人口服務管理工作,開展流動人口服務管理考核評比,建立健全政府流動人口綜合信息平臺,逐步實現資源整合,信息共享。完善居住證制度實施過程中的計劃生育審核把關機制等等,使流動人口扎根城市。

2.開展關愛女孩行動,降低出生人口性別比

國家人口計生委從2003年開始啟動“關愛女孩行動”試點工作,旨在保護婦女兒童合法權益,消除性別歧視,倡導男女平等,弘揚科學、文明、進步的婚育觀念,采取得力措施,從根本上解決出生嬰兒性別比升高問題。樹立“以人為本、關愛女孩、男女平等、生男生女一樣好”等科學、文明、進步的新型生育觀念;宣傳普及保護婦女兒童權利的法律法規內容;宣傳普及婦女保健、青春期保健科學知識;宣傳女孩自立自尊自強的先進事例和“女子成才”、“巾幗建功”等女性模范人物。

研究制定有利于女孩成長和計劃生育女兒戶的社會經濟政策和社會保障制度。通過創新利益導向機制,使其向女性傾斜,引領人們特別是農村家庭的生育行為,如在經濟上對符合條件的農村獨女戶和二女戶進行照顧。在制度上對農村獨女戶、二女戶進行保障。主要是建立獨生子女和二女父母社會養老保障制度和社會醫療保險制度。通過實實在在的政策引導和利益導向,切實讓群眾感受到生女孩光榮,生女孩不吃虧。

貫徹落實《人口與計劃生育法》《母嬰保健法》《計劃生育技術服務管理條例》《關于禁止非醫學需要的胎兒性別鑒定和選擇性別的人工終止妊娠的規定》等有關法律法規。嚴禁利用超聲技術和其他手段進行非醫學需要的胎兒性別鑒定;嚴禁非醫學需要的選擇性別的人工終止妊娠。嚴厲打擊未經衛生行政部門或計劃生育行政部門批準,從事胎兒性別鑒定和進行非醫學需要人工終止妊娠的犯罪行為。

3.加強婚育指導,避免出生缺陷

根據全國出生缺陷醫院監測數據,出生缺陷發生率呈上升趨勢,由1996年的87.7/萬,上升到2010年的149.9/萬,增長幅度達70.9%。為減少出生缺陷發生,世界衛生組織提出了出生缺陷“三級預防”策略,其中一級預防最為重要。計劃生育系統在開展預防出生缺陷工作中,就以一級預防工作為主,從源頭抓起,從一般人群做起,有效減少出生缺陷發生。

加強婚育指導是預防出生缺陷的有效手段,通過健康教育,引導待孕、已孕夫婦樹立科學的婚育觀念,改變不良生活方式,遠離高危環境,避免接觸有毒有害物質,合理營養,預防感染,謹慎用藥,戒煙戒酒戒毒,遠離寵物,適量運動等,培養健康行為,保證懷孕前后婦女和胎兒健康。提供優生咨詢。加強夫婦雙方或家系成員患有某些遺傳性疾病或先天性畸形者,曾生育遺傳病患兒、不明原因智力低下或先天畸形兒的夫婦,不明原因反復流產或有死胎死產等情況的夫婦,35歲以上準備懷孕的婦女,長期接觸高危環境因素的育齡男女等高危人群的指導。

4.統籌解決獨生子女家庭養老問題

開展社區居家養老,以家庭為核心、以社區養老服務網絡為外圍、以養老制度為保障的養老體系。它是老年人在家中居住但卻享受社區提供的養老院式服務的一種社會化養老模式,其特點是以家庭或親屬照顧護理為前提,以公共福利服務與市場服務為補充,即基于社區服務的居家養老方式。

采取的具體措施包括:一是加大政府的資金投入。這些資金主要用在以下方面:用于補貼高齡困難老人,為他們提供優質服務;用于居家養老服務機構基礎設施的建設;用于為居家養老服務機構提供相應的運行費用;出臺措施,確保市、區、縣、街道配套資金的落實。二是政府通過財政撥款購買公益崗位或養老服務,以便有效保證居家養老服務人員的基本收入和隊伍建設。工作人員要經過相關職業培訓,嚴格考核,取得從業資格證書,成為合格的養老工作者。三是在老年社會工作者和專業化老年護理等相關服務人員之外,根據家庭的養老需求,發展居家養老服務的志愿者組織和志愿者隊伍,對社區老人提供多種公益性服務。四是建立服務購買機制,通過政府提供相關工作崗位,吸引更多的專業人士加入到社區養老的服務工作中。對于在外地工作的80后獨子的父母,相關社區機構要為他們建立專業檔案,提供相應的助老行為。政府部門可以為這些父母提供經濟補償,幫助其子女完成贍養父母的義務。

[1]易富賢.從第六次人口普查看停止計劃生育急迫性[N].經濟觀察報,2011-05-04.

[2]翟振武,楊凡.中國出生性別比水平與數據質量研究[J].人口學刊,2009,(4).

[3]郭在軍.城市獨生子女家庭的養老壓力探析[J].湖北師范學院學報,2007,(5).

[4]宋健.治理出生性別比偏高的根本途徑[EB/OL]. http://theory.people.com.cn/GB/49154/49156/5748507. html,2007-05-18.

[5]高杏華.解決獨生子女父母年老后養老問題應遵循的原則及對策建議[J].人口與經濟,2001,(3).

[6]李微.城市獨生子女家庭養老問題研究[J].天中學刊,2011,(1).

[7]陳寧.國外社會保障政策演變與趨勢[J].理論探索,2011,(1).

[8]李君,張大勇,萱林鮮.老齡化背景下的臨終關懷問題[J].2011,(3).

(責任編輯 張訊)

book=12,ebook=12

范真真,濟南市市中區七里山街道辦事處工作人員,山東財經大學公共管理專業碩士研究生(郵政編碼 250014)

C923

A

1672-6359(2012)02-0111-03