土地財政的弊端及破解之道

詹花秀

土地財政的弊端及破解之道

詹花秀

(中共湖南省委黨校、湖南行政學院，湖南 長沙 410006)

土地財政是指以政府為主體、圍繞土地所進行的財政收支活動和利益分配關系。目前，土地財政在我國各級地方政府的財政收入中占有非常重要的地位，但其弊端不容忽視。地方政府“賣地”行為造成了國有資源的流失和極大的浪費;土地財政積累了財政風險及經濟風險;土地財政使地方政府與中央政府博弈，宏觀調控政策大打折扣;城市化的可持續性問題日益突出;造成了巨大的資源消耗和基本建設投資領域的巨大浪費;土地征收領域積累了大量社會矛盾。革除土地財政的弊端，要實行土地資源的市場化配置;明確土地收益歸屬和使用方向;重塑政績考核體系;構建新的財政收支模式。

土地財政;財政風險;土地出讓金;物業稅

土地財政是指以政府為主體、圍繞土地所進行的財政收支活動和利益分配關系。我們平時所說“土地財政”其實就是指我國各級政府以地生財，通過土地獲取了大量的財政收入，填補了其它收入的不足。一般來說，地方政府以地生財有三個途徑，一是通過出讓土地獲取土地出讓金或出租土地獲得租金，二是通過發展建筑業和房地產業帶來相關稅費收入，三是通過地方融資平臺公司以土地作抵押獲取債務收入。其中，以土地出讓收入為主。國家統計局數據顯示，近 10 年來，各地土地出讓金收入迅速增長?！?001 年，全國土地出讓收入占地方財政收入的比重只有 16．6%。到 2009 年，該比例已上升為48．8% ，有幾年該比例甚至一度超過 50% ?！保?］可見，土地財政對地方政府的重要性。我國“土地財政”由來已久。自 1988 年初步確立土地出讓金制度，出讓金由中央財政和地方財政分成，1994 年實行分稅制，因為事權留置，財權上收，為彌補地方政府財政收入不足，中央政府決定，出讓金不再作為財政預算內收入，而是全部作為地方政府預算外收入，不參與體制內分成。1998 年中央又將存量建設用地收益全部留歸地方，新增建設用地部分按平均土地純收益與地方進行三七分成。自此，地方政府開始實行土地征收制度、土地收購儲備制度、土地的集中供給制度以及土地的招拍掛制度等，土地收益日益龐大，對地方財政變得日益重要。［2］然而，土地財政的種種弊端不容忽視，我們必須盡快扭轉依賴“土地財政”的現狀，革除土地財政帶來的弊端，建立起良性運轉的財政收支體制。

一、土地財政帶來的弊端

(一)地方政府“賣地”行為造成了土地資源的浪費和國有資源的流失

地方政府以地生財，違法批地及各種腐敗行為，造成土地浪費。隨著我國城市化的快速發展及土地財政的瘋狂運作，全國耕地的保有量從 1996 年的19．51 億畝，減少到 2006 年的 18．29 億畝，距離 18億畝的紅線僅剩下 2900 萬畝。［3］2009 年中國耕地面積降為 18．26 億畝。土地出讓金作為地方政府預算外收入，收取和支出的隨意性相當大，資金浪費嚴重。土地市價與征用價格間的差異產生了大量的土地租金，官僚、商人合謀瓜分國家土地收益。低地價甚至零地價招商引資，造成土地資源巨大浪費和利益流失。與預算內資金相比，預算外收入的征收缺乏組織和管理，具有相當大的隨意性，完全憑借地方政府的權力，既可以免除該交的部分，也可以強令企業或個人接受不該交的部分。正是由于這一部分收費的伸縮性，企業和個人更愿意通過賄賂有關部門或官員來達到減少負擔的目的。同時，出讓土地所獲取的收益，用途不明確，監督管理不嚴格，造成巨大資金浪費。雖然，2007 年 1 月 1 日國務院就發布通知，要求將土地出讓金收支納入地方預算，建立出讓金收支專戶，但到目前為止，土地收益作為預算外資金，不像稅收收入那樣受到管控，仍然處于較為隨意的狀態。

(二)土地財政積累了財政風險及經濟風險

我國各級地方政府通過土地獲取大量收益，但土地是有限的，現在把地賣光了，以后賣什么? 以什么維持政府運轉和如此巨大的基本建設規模?目前，地方政府把出讓土地得來的大量資金投資基建，搞大項目，地方融資平臺也是以地方政府的土地資源為支撐，一旦沒有足夠的收入，這些項目都無法繼續，融資平臺的巨額債務也無法償還。所謂地方政府融資平臺，是由地方政府發起設立，通過劃撥土地、股權、規費、國債等資產，所包裝出來的資產和現金流均可達融資標準的公司，在必要的時候，地方政府甚至為其提供財政補貼、擔?；蛘唔椖炕刭?，作為附加的還款承諾，以實現籌措各路資金的目的。其所籌集的資金運用于市政建設、公用事業等項目。地方政府以土地收入作為支撐，構建地方融資平臺，大量借債籌資，但地方政府融資平臺，往往只負責融入資金，不負責資金投向、投資效益及能否回收。地方政府正是通過融資平臺的資本運作，大幅度提高地方政府的財務杠桿率，從而不斷累計財務違約風險。據中國銀監會 2010 年通報，僅商業銀行的地方融資平臺貸款已達 7．66 萬億元。而且目前存在嚴重償還風險的貸款占比達 23% 。［4］“按照審計署審計結果，2010 年底，地方政府負有償還責任的債務余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額為 25473．51 億元，比重達 38%，共涉及 12 個省級、307 個市級和 1131 個縣級政府?！保?］

近年，中央政府一直都在調控房價，并強調對房價的調控不會放松，2008 年開始出臺調控政策，2010 年 4 月房價調控組合拳出臺，新國四條和新國十條，稱為史上最嚴厲的調控。這就意味著房價很可能要大幅下降。我們設想，如果房價下降，地方政府的土地收入包括土地出讓金及相關稅收、費用都會在短期內大幅減少，同時，房價大幅下降，貸款購房的人如果還不起房貸，土地價值縮水，銀行將會得到大量的降了價的房屋和土地，造成巨大虧空。美國的次貸危機就是這個原因造成的。這并不是危言聳聽，土塊招標流拍事件的出現已經顯現了這方面的苗頭，據有關統計資料，地方財政因流拍而減少的土地收入已經超過百億?！保?］房地產泡沫被刺穿、土地財政縮水的可能性是存在的。

(三)土地財政使地方政府與中央政府博弈，宏觀調控政策大打折扣

雖然中央政府用最嚴厲的政策調控房地產價格，但房價難降，為什么? 因為土地出讓金是地方政府的最大財源。房價降了，大家對買房建房沒有熱情了，地方政府財政就難以為繼，所以，地方政府是肯定不希望房價下降的，那么，中央出臺的政策在地方政府那里就會大打折扣，甚至上有政策下有對策。中央政府調控房價，地方政府就救市，甚至發放住房補貼的方式維持房價虛高。高房價使得有住房需求的中低收入人群不得不節衣縮食，減少必要的消費，這樣，瘋狂發展的房地產行業與其它行業的緩慢發展出現嚴重失衡，造就一種不可持續的經濟發展模式，雖然現在中央的調控政策難以湊效，但是隨著居民收入減少，消費能力的下降，總有一天，房屋因為沒有人買得起而使房地產行業最終失去發展前景，泡沫定將被刺破，強化了經濟硬著陸的風險。

(四)城市化的可持續性問題日益突出

政府取得巨大土地收益，投向主要是基礎設施建設，相對城市基本建設快速發展，城市工商業發展較為緩慢。2008 年全球金融危機以來，中央政府更是啟動了 4 萬億投資，銀行放出巨量貸款，地方政府投入巨額配套資金，全部進了基礎設施建設和國有企業，帶動了相關產業，如建筑業、房地產業、民用化工、五金等行業發展，其它行業沒有得到相應發展。產業結構的不平衡為經濟發展帶來了隱患。尤其是工商業發展緩慢，城市的集聚能力差，城市經濟發展缺乏可持續性。因為，沒有工商業的發展，就沒有人口的集聚，也就沒有服務業的發展，基礎設施建成后，投入多，使用效益低，雖然建成了，但不能給民眾帶來真正福利。農村土地快速城市化與農村人口緩慢城市化形成鮮明的對比。沒有人口的城市化，沒有工商業的發展，居民不富裕，消費不能擴大，投資和出口拉動經濟的模式不能改變，發展方式的轉變也是一句空話。而且，隨著可賣地的減少，沒有工商業稅收的擴大，政府的未來收益也缺乏來源，城市經濟發展成為一種不可持續的模式。

(五)巨大的資源消耗和基本建設領域的巨大浪費

浪費一方面表現在政府投資項目的浪費。地方政府和政府官員都具有“經濟人”的典型特征，地方政府為了更好的賣地，不斷地搞市政建設，從土地中獲取利益。比如，要修一條地鐵或公路，政府不會考慮修到人口密集區，而要修到人口稀少的地方去，這樣，可以提升未開發土地的價值，帶動這個區域經濟發展和房地產升值，這樣才能賣更多的地，增加財政收入。所以，盡管“鐵公基”投入了巨大資金，但沒有給居民帶來同等的福利，帶來的只有不斷上漲的房價和物價。同時，缺乏民主決策、管理和監督的政府項目，腐敗也往往難以避免。政府官員為一己私利慷國家之慨，貪腐造成巨大浪費。

另一方面，浪費表現在基本建設工程使用壽命十分短，我國基本建設工程的平均使用壽命只有 25－30 年，而國外是上百年甚至幾百年。為了維持政府以賣地為生的發展模式，地方官員抱著末日心態，城市發展變成一種擊鼓傳花的游戲，各級政府一心想的就是如何推高地價，他們不會考慮如何發揮現有土地的作用，想的就是多征多賣，大量征用農地;他們也不會注重城市的長期發展，不會科學規劃城市建設，城市建設不再具有前瞻性、科學性，本屆政府當下這樣搞建設，搞一批工程，過幾年，下一屆政府又另一套搞法，搞更大的更能引起轟動的工程。建了挖，挖了建，形象工程層出不窮，就成了中國特色。

(六)土地征收領域積累了大量社會矛盾

我國實行城市土地國有和農村土地集體所有的二元體制，城市土地管理比較嚴格，城市存量土地的回收成本巨大，地方政府自然不愿意征用城市存量土地。而農村土地不一樣，在基層政府看來，可以打著公共利益需要的旗號，在給予一點補償的情況下，以行政強權低成本強行征收，是合理合法的。近十年來，在快速城市化運動中，造成了農民利益的大量流失。地方政府出讓土地所得的收益，大部分都用在城市，只有一部分資金用于農地的開發上，對農村的經濟發展、社會保障、基礎設施建設、環境保護、農業生產支持等方面則投入相對很少。對農民個人來說，失去了土地，他們原來的生存保障沒有了，既沒有得到足夠補償，也沒有得到就業、醫療、養老等方面的保障，到他們喪失勞動能力時，就會變得一無所有，甚至流離失所。因此，征地拆遷領域成為社會矛盾的集中爆發區，自焚、自殺、集體上訪事件時有發生。這既違背了我們發展經濟的初衷，更與我們建設和諧社會的相求背道而馳。

二、治理土地財政的對策措施

(一)土地資源配置市場化

我國《土地法》(1999 年頒布實施，2004 年修改)第四十三條規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地?！薄耙婪ㄉ暾埵褂玫膰型恋匕▏宜械耐恋睾蛧艺饔玫脑瓕儆谵r民集體所有的土地?！边@從法律上肯定了土地一級市場由政府壟斷，包括農村集體所有的土地，農民對集體土地沒有話語權。破解土地財政，首先要打破國家對土地一級市場的壟斷，允許農村非農用地進入土地使用權流轉市場。在我國，政府不僅壟斷土地所有權，而且壟斷土地經營權，我國的地方政府既是土地的征收主體，又是土地的監管主體。政府經營土地的收入，來源于農地轉為建設用地的級差收益。為了保證這種級差收益的最大化，地方政府必然要壓低征地費用，并且對農村集體土地進入市場加以限制。只有實行土地管理權與經營權的分離，分離政府作為土地征收者和監督者的身份，才有可能減少政府不斷征地的沖動，杜絕政府的強征行為;只有賦予農民真正的土地財產權，提高農民的談判能力，才能減緩農地非農化的速度。所以，我們需要實行土地資源配置的市場化，改變地方政府作為“地主”和土地經營者的角色。今后，農村集體土地會成為建設用地的主要目標，因此，在建設用地交易環節真正做到由市場配置資源，保證農民對集體土地的話語權，打破政府壟斷土地一級市場的格局，推動建設用地市場化流轉，農地收益真正歸集體所有，十分重要。

(二)明確土地收益歸屬和用途

在財政分權過程中，土地財政大行其道的另一個條件是缺乏保護基層社會產權的法律約束，政府可以任意侵占農民的土地。土地是國有資源，土地出讓金理應納入財政預算，為了減緩地方政府賣地沖動，要把土地出讓收入主要部分收歸中央財政，地方留成一少部分，地方政府的財政收入應主要依賴當地經濟的發展，如所得稅、土地增值稅、房產稅收。對于農村集體土地，根據，《土地法》和國家相關法令，對農地非農化應嚴格監管，一方面，對農村的土地征收，要征得農民的同意，不能強征;另一方面，對地價要進行科學評估，對農地的征用和對農民的補償要嚴格按相關法律進行，保護農民的土地權利。對土地出讓收入的使用，要嚴格監管，要用來改善民生，投向農村社保醫保及居住環境的改善等等，積累部分要實現保值增值，而不是用來支付行政經費或全部投資于基礎建設，更不能用來搞形象工程。

在地方政府不能低價征地高價賣地的情況下，要創造財政收入，必須發展實體經濟。要發展工商業等實體經濟，必須以更好的環境來吸引投資，包括更好的服務和環境。這樣，地方政府就會不斷改進自己的工作，促進經濟的良性發展，力求在本地區培育穩定的財源。在土地收入不能隨意使用和支配的情況下，地方政府也不會有那么大熱情賣地求財，切斷了地方政府與土地財政的聯系，地方政府必然尋求新的途徑發展本地經濟。

(三)構建新的財政收支模式

1．在財政收入方面，重構房地產業稅種，允許地方政府發行建設公債，增加地方政府財政收入

(1)開征物業稅，強化土地增值稅的征管

和土地使用權交易環節土地出讓收入的巨大規模相比，我國土地稅費收入和房地產稅收收入規模很小，尤其是針對房地產保有方面的稅費太輕，一種重流轉輕持有的稅收結構，使土地和房地產造成大量閑置和浪費?！拔覈槍ν恋亟灰椎亩惙N主要是土地增值稅、耕地占用稅，還有土地及其附屬物(即房產)交易環節的契稅。此三項稅收 2010 年合計4631．78 億，和土地出讓收入的比例為 0．15∶1，也就是三項稅收之和僅相當于土地出讓收入的15% ?！保?］關于直接的土地稅收，目前主要有耕地占用稅、契稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅;土地直接收費有耕地開墾費、新增建設用地有償使用費?？梢哉f，土地稅費名目繁雜，各項稅額小，有的還重復征收，而對地方財政的貢獻并不大。

目前，這種土地出讓金一次性征收的方式既是一種不可持續的方式，又容易造成房地產領域的投機行為，所以，要把土地出讓金收入分解為一年一征的租金，主要針對地產、房產的持有環節征稅。在條件成熟的情況下，開征物業稅(或房產稅)。同時，針對土地重復征收的稅種，要加以清理和合并，以土地增值稅為主，并加強土地增值稅的征收和清欠。2004 年，國務院出臺《關于深化改革 嚴格土地管理的決定》，強調“在加強耕地占用稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅征收管理的同時，進一步調整和完善相關稅制，加大對建設用地取得和保有環節的稅收調節力度”。但在以后的幾年里，保有環節征稅其實并無大的進展。上海、重慶 2011 年先行先試的房產稅改革，開啟了保有環節征稅的改革進程。據有關估計，物業稅將是一個巨大的稅種，一旦開征，就物業稅一項收入可以收取相當于目前地方政府一年所有的財政收入(郎咸平，2011)。這樣，一方面，房地產稅的開征讓地方政府有穩定的稅收收入，無需賣地求財;另一方面，賣地所得收入下降，自然會減少地方政府賣地求財的沖動。

那么如何實現從土地出讓金收入到物業稅的轉換? 筆者認為，一是開征物業稅要循序漸進，設計合理的稅制結構，抑制土地浪費和投機行為，推動合理開發與城市建設，盡量減少因開征物業稅帶來的經濟大起大落;二是財政收支上開源節流，制定促進工商業等實體經濟發展的稅收結構，培植新的財源。

(2)地方融資平臺向地方政府發債轉變

基于地方融資平臺所帶來的巨大風險，要逐步實現地方融資平臺籌資方式向發行地方政府債務轉變，賦予地方政府基礎設施項目發債權。過去，地方政府都是以土地作為信用工具籌資，中央財政代理地方發行債券，地方沒有發債權，是一種發債主體和用債、償債主體分離的模式。實際上，成了中央政府財政兜底，為地方政府不負責任的行為買單。2012年3 月到 8 月，全國 31 個省市自治區將陸續還清2009 年由中央財政代發的地方政府債券本金和最后一年的利息，預計 2100 多億元。而“借新還舊”成為多數省份采取的還款措施。2012 年即將新發的地方債使用安排中多數省份用于償債目的的資金超過一半。［8］這就意味著，一旦地方政府無力償還，中央政府就得負責。為了強化地方政府的責任意識，加強債務管理，減少債務風險，必須改變這一狀態。由地方政府發債，負責本地區基本建設資金的籌集和償還。為了控制地方政府發債的風險，市政公債的公開發行，一是要對發行總量、發行用途等進行嚴格管理。二是要對發行過程進行嚴格監控。一般要通過正式的官方聲明來公布地方政府的責任和義務，市政公債上市前要經有資格的審計機構對發行者的財務狀況、債務負擔、償債能力等出具意見。對于收益債券，需要對項目的盈利能力進行考察，預測其現金流和償債能力。三是要建立債券資信動態評級制度。只有這樣，才能保證市政公債的公開透明，讓投資者放心。

2．在財政支出方面，建立公共財政體系

目前，我國地方政府的財政狀況是，一般預算收入保政府運轉，即維持政府行政經費和公共支出的需要;土地出讓收入用來搞基礎設施投資、經濟建設和保障社會事業發展。建立公共財政體制，要按照“小政府”、“服務型政府“的要求，減少行政經費支出和建設資金投入，把市場的事情交給市場，企業的事情交給企業。政府要轉變職能，把該管的事情管理好。土地財政收入減少后，要相應減少在基本建設投資、國有企業補貼方面的支出，加大財政在文化教育、醫療衛生、社會保障、就業、住房保障、環保、公共安全等方面的支出。推行政府預算公開化、民主化，減少財政資金的浪費，使政府預算能夠受到公民的有效監督，讓有限的財政資金更多地用在民生福利上，促進社會事業發展。

(四)以民為本，構建以民生和發展方式轉變為

標準的政績考核體制

GDP 競賽的考核體系，是土地財政更加瘋狂的源泉。中國的政績考核制度，都以 GDP 和財政收入為主的經濟發展指標作為考核標準，而較少考慮經濟增長的資源環境代價和社會保障率、居民滿意度等民生指標。這樣，地方政府如果靠發展經濟來向上級政府邀功，需要幾年甚至多年時間，這會有一種“自己種樹后人乘涼”的擔心，對官員本人有害無益，所以，從土地中獲取收益，搞形象工程，創造多一點GDP 和財政收入，個人升遷會快得多。因此，地方政府不會顧及居民的感受，不會在乎當地經濟是否真的發展了，是否給老百姓帶來了實惠，而是看能否滿足上級政府的考核要求。因此，對地方政府官員的考核體系不能以 GDP 和財政收入為標準，而要以關注社會保障率、失業與就業率、教育實現率、居民收入增長率、居民幸福指數、生態和環境指標達標率、社會治安良好率、重大責任事故發生率、對突發性事件的應急反應能力等民生指標和環保指標，這樣，地方政府就會減少基本建設投資沖動，增加居民實惠，改變財政資金收入結構和支出方向。

［1］龐玉潔．我國土地出讓金的弊端與改革［J］．江蘇科技信息，2012，(10)．

［2］［4］鄧子基．關于土地財政的幾個問題［J］．學術評論，2012，(2)．

［3］程睿嫻，李妍．國內土地財政研究述評［J］．經濟問題探索，2011，(2)．

［5］［7］賈康，劉微．土地財政:分析及出路——在深化財稅改革中構建合理、規范、可持續的地方“土地生財”機制［J］．財政研究，2012，(1)．

［6］高偉．全國重點城市因土地流拍減少收入已超百億［N］．經濟參考報，2012 －05 －24．

［8］財政部拒延到期地方債 地方政府扎堆借新還舊［N］．經濟觀察報，2012 －06 －02．

責任編輯:曹桂芝

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詹花秀，女，湖南桃江人，中共湖南省委黨校、湖南行政學院期刊社研究員，主要研究方向:經濟學。