以工業化、城鎮化和現代化推進蘇北城鄉一體化

張春龍

以工業化、城鎮化和現代化推進蘇北城鄉一體化

張春龍

在2012年4月中旬召開的全省蘇北工作暨扶貧開發工作會議上，江蘇省委省政府明確提出，要將城鄉發展一體化作為加快蘇北發展的一個重要內容。近期我們課題組通過調研，認識到蘇北地區在重點工程（主要是“萬頃良田建設工程”和 “康居示范村建設工程”）的推動下，城鄉建設初具“一體化”形態，但蘇北地區在城鄉發展一體化過程中面臨的問題不容小視，應當引起有關方面的重視。

一、蘇北城鄉發展一體化的進展特點

目前，蘇北地區有些市縣已經提出“城鄉發展一體化”的口號或已確定為發展戰略之一，雖然尚缺乏整體推進的規劃和推進措施，但在城鄉建設的一些方面已開始“三集中”實踐和探索，正在形成以相對落后經濟為基礎的城鄉發展一體化格局。

1.建立在相對落后的經濟基礎之上

經濟基礎相對落后對城鄉發展一體化的影響主要表現在兩個方面∶一是工業發展實力相對薄弱，吸納本地勞動力就業的能力有限。雖然蘇北工業這些年一直保持了較高的增長速度，但其整體相對于蘇南地區仍顯薄弱。不僅如此，蘇北的很多市縣產業定位仍然比較模糊，尚沒有建立起與本地經濟社會發展相適應的產業優勢。工業發展實力薄弱導致的直接后果是不能有效解決本地的勞動力就業，因此仍然有差不多二分之一的蘇北勞動力在外地打工，間接后果就是不能為家鄉城鄉發展的一體化奠定堅實的基礎。二是農業尚不具有競爭力，土地向規模集中的效益沒有完全顯現。目前蘇北地區正通過土地流轉實行土地的規?；洜I，出現了一些規模不等的農、林、漁、禽養殖基地，現代農業、高效農業、生態農業也正在迅速發展之中。但是，由于產業結構仍然是以傳統產業為主，在農業總產值中，仍以農林牧副漁為主，現代農業所需的龍頭企業、市場體系、社會化服務體系尚發育不全，在引進新品種、特色產品和新技術方面步伐緩慢。這直接影響了土地規模集中的效益以及吸引力，再加上部分農民不愿舍棄自家耕種的土地，土地流轉受到一定程度的影響。

2.重點工程建設是推進的主要手段

2008年以來，省國土資源廳在全省組織實施了以“有效集聚潛在資源、有序統籌城鄉發展”為核心內容的“萬頃良田建設工程”試點工作，推動了蘇北地區城鄉一體化的發展，成為一些蘇北市、縣土地集中、人口集中的典型示范，有效新增了這些地區的耕地面積，部分緩解了用地矛盾，為農業現代化提供了基礎平臺，也為城鄉一體化拓展了用地空間，而且推動了農村發展方式轉變和生產力水平提高，促進了農村居民居住環境改善和生活水平提升。2005年，江蘇開始推行“康居示范村”的建設工作，目前已經有很多蘇北縣重點實施，建立了大量以人口集中居住為主的康居示范村。應該說，無論是“萬頃良田建設工程”，還是“康居示范村工程”，在蘇北地區促進了土地的規?；N植和經營，為現代農業和高效農業的發展奠定了基礎，同時以更好的交通、設施、配套條件引導了農民集中居住，有效促進了城鄉統籌發展，也使農村正經歷著一場前所未有的生活方式變遷。

3. “三集中”發展模式正在形成

蘇南經濟持續高速發展，城市化進程加快，造成土地資源緊張，人地矛盾突出，這一現象催生了以科學集約用地為主線，促使經濟步入可持續發展軌道的新型“三集中”發展模式。目前，蘇北地區已步入經濟社會發展的快車道，也將面臨人地矛盾突出的問題。在這種情況下，雖然蘇北部分市縣只是在近期才正式提出“三集中”，但一些縣、鎮已經在按照“三集中”的模式推進。目前，蘇北的一些市縣已經形成了一大批具有較大規模的工業園區，集中了一大批具有較大影響力的知名企業。即使在一些鄉鎮，目前也正在按照工業向園區集中的要求建立自己的工業園區，集中了一些規模企業。在土地集中方面，蘇北地區的農業一直占有重要的地位，但在勞動力大量外流及土地效益相對下降的情況，規?；洜I成為一種必然趨勢。與此同時，蘇北地區的人口集中也正在形成，其推動力主要是城鎮區域在不斷擴大后被征地農民的集體安置和前面提到的康居示范村的建設。

雖然說城鄉發展一體化就是要統籌城鄉整體發展，涉及到城鄉發展的方方面面，但蘇南地區城鄉發展一體化推進的經驗表明，“三集中”是實現城鄉發展一體化的重要內容和主要手段。雖然蘇北地區現有的“三集中”還存在制度、政策、措施的不完善，但“三集中”的路子正在形成。

二、蘇北城鄉發展一體化中存在的主要問題

目前蘇北各級政府正在抓住我國產業轉移的歷史機遇，試圖實現本區域的跨越式發展。調研發現，無論是蘇北的省轄市，還是縣城乃至鄉鎮，都提出了雄心勃勃的建設大城市、中等城市或小城市的規劃并已開始實施。但從城鄉發展一體化的視角來看，明顯存在以下幾個方面的問題∶

1.重視城鎮空間擴大，忽視城鄉整體謀劃

盡可能地擴大城市（鎮）規模，是目前蘇北市、縣、鄉鎮政府的一項重要任務。一些縣明確提出，要在未來10多年的時間內，縣城區區域人口要達到50%。因此，在這些城（鎮）區，城鎮建設的工地到處可見，大面積的土地等待或正在開發施工，區別于舊城（鎮）的新城（鎮）已經差不多成型。從有些市縣、鄉鎮領導不分日夜忙于征地拆遷，急切“騰地”用于城鎮建設（包括大量工業用地）的情況來看，這些城（鎮）區的面積在迅速地擴大。與此同時，一些農村地區過于關注工程和項目建設，比如前面提到的“康居示范村建設工程”和“萬頃良田建設工程”，由于缺乏整體性、綜合性、長期性的規劃，難于適應城鄉發展一體化的要求，發展的可持續性受到嚴峻挑戰。就總體而言，蘇北地區的城鎮規劃布局普遍不夠合理，功能定位不夠清晰，城鎮建設和居民集中聚居點建設存在一定的盲目性和無序性，這種盲目無序的擴張現象在蘇北的鄉鎮尤為突出。比如蘇北某鎮，整個行政區域僅有5萬多人，卻提出要在未來打造成為具有10萬人規模的小城市。

2.重視康居示范村布點，忽視人口的規模效應

由于農村人口集中居住區建設，特別是康居示范村建設在改善農村人居環境方面效果明顯，而且能夠節約土地資源，又可以獲得一定的獎補資金，因此蘇北鄉鎮對農村人口集中居住區特別是康居示范農村建設高度重視，幾乎每一個鄉鎮都在進行康居示范村的撒網布點并已初具規模。但目前蘇北的農村人口集中居住點明顯缺乏城鄉發展一體化的整體考慮，主要表現為∶一是缺乏科學的規劃或者規劃水平不高。一些鄉鎮康居示范村的分布非常零散，有些點仍以原村為基礎進行改造。這種居住點的建設一方面會影響農村居民向城鎮的集中，另一方面會使城鎮服務功能減弱，城鎮承載能力不足。二是一些人口集中居住區的人口規模效應沒有充分體現。一些康居示范村人口規模明顯偏少，有的僅僅規劃入住幾百戶人家，1-2千人。如果以此規模形成較為完備的水、電、排污等基礎設施和商業、教育、醫療、文化等服務設施，入住農民承擔的建設成本會提高，這些設施也會因利用不足而造成浪費。

3.重視基礎設施的建設，忽視公共服務的建設

在省級層面長時間持續性的投入和地方政府的高度重視之下，蘇北地區除了一大批交通、能源、水利、民航等重大基礎設施已經投入使用外，區域之間的連接公路設施和一些與農民生活息息相關的用水、用電、生產設施已達到較高的水平。但與“硬件”形成鮮明對比的是，作為“軟件”的公共服務明顯受到忽視，城鄉基本公共服務存在明顯的不均等。公共服務的一體化是城鄉發展一體化的重要內容。僅從政府提供的城鄉基本公共服務的水平來看，目前蘇南地區已經基本實現了城鄉的高位均等，而蘇北地區不僅整體服務和保障水平偏低，而且存在明顯的城鄉差別，這顯然是蘇北地區城鄉發展一體化的“短板”。

4.重視征地拆遷的速度，忽視被征地農民的利益

在調研中我們發現，為了加快城鎮建設（特別是快速擴大城區和鎮區的規模）和保障工業用地需要，蘇北各級政府高度重視城鎮郊區的征地拆遷工作，鎮級政府領導直接駐村督促征地拆遷工作定期完成，是蘇北地區一種較為普遍的現象。正是在政府的高度重視下，蘇北地區在征用城鎮建設用地、工業用地以及宅基地整理與村莊整治（比如康居村建設）中推進速度很快。一些地區不顧自身實際，盲目求快，在一定程度上損害了被征地拆遷農民的利益，而且就業服務和相關保障方面未能及時跟進。目前蘇北的征地拆遷過程，包括康居示范村建設拆遷，被征地拆遷農民所獲得的房屋拆遷補償往往不能購買拆遷安置區或康居示范村中的房屋，一般來說，個人需要另外再付1/3-1/2的房款，大概是5-10萬元。這對于很多蘇北地區的農民家庭來說是一筆非常大的支出，對其生活造成了巨大的壓力。目前，征地拆遷的補償偏低是蘇北地區征地拆遷難度較大的主要原因，也是大量鄉鎮領導干部需要進村駐點督促拆遷工作的重要原因。要特別注意的是，矛盾糾紛在蘇北征地拆遷過程時常出現，工作稍不到位就可能導致矛盾激化或引起群體性事件，影響社會秩序的穩定。

另外，蘇北地區還面臨著城鎮規模擴大和工業快速發展的土地“瓶頸”。受國家宏觀調控影響，城鎮建設用地限制很緊，余地很小，許多項目無法正常實施。在我們調研的部分縣域，很多鄉鎮只有10-20畝的建設用地指標，少數鄉鎮甚至沒有建設用地指標。而且一些鄉鎮周邊均被基本農田包圍，新增項目建設用地很容易陷入用則“踩紅線”、不用則項目無法實施的“兩難”境地。

二、蘇北城鄉發展一體化要創造更具特色的“城”、“鄉”形態

蘇北地區要實現城鄉發展一體化，尚不能改變工業的經濟基礎和“三集中”的模式，但在目前整體經濟發展水平相對較低的情況下，一方面要“咬定”經濟發展不放松，另一方面要通過規劃先行、制度創新并創造更具特色的“城”、“鄉”形態。

1.堅定地推進以新型工業化和農業現代化為基礎的城鄉發展一體化